Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Biarritz a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 29 décembre 2017 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé la carence de la commune dans la réalisation de logements sociaux pour la période 2014-2016 et a fixé le taux de majoration visé à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation à 100 %, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 1801427 du 29 septembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision implicite par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté le recours gracieux de la commune de Biarritz et a substitué au taux de majoration du prélèvement de 100 % fixé par l’article 2 de l’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 29 décembre 2017, celui de 50 %.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 7 décembre 2020 et 8 février 2022, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour d’annuler le jugement du 29 septembre 2020 du tribunal administratif de Pau en tant qu’il ramène à 50% le taux de prélèvement à opérer sur les ressources fiscales de la commune de Biarritz au titre des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

Elle soutient que :

— le tribunal administratif a commis une erreur d’appréciation en prenant en compte les allégations, non étayées, de la commune qui justifie l’absence d’atteinte de ses objectifs en matière de logements sociaux par le coût élevé du foncier disponible, par les particularités du territoire rendant les constructions difficiles, et par le faible taux de construction de logements collectifs neufs sur la période considérée ;

— ce faisant, le tribunal a pris en considération des éléments étrangers aux dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ; la commune de Biarritz ne peut se prévaloir d’une situation générale, absolue et récurrente sans rapport avec la période considérée ;

— les constructions de logements neufs ne sont pas la seule option pour une commune pour remplir ses objectifs en matière de logement locatif social ; la commune de Biarritz n’a pas mobilisé les leviers en sa possession pour atteindre l’objectif alloué ;

— les contraintes alléguées ne suffisent pas en elles-mêmes à justifier de l’écart entre le nombre de logements sociaux réalisés et les objectifs attendus ; la bonne foi de la commune dans la réalisation de ses objectifs n’est pas caractérisée ; les prétendus efforts de la commune ne se traduisent ni dans les faits, ni dans son intention ; les démarches entreprises dont elle se prévaut sont insuffisantes ;

— c’est par une juste appréciation que le préfet a fixé le taux de majoration à 100% alors qu’il pouvait le majorer jusqu’à 400%.

Par des mémoires enregistrés les 9 février et 9 mars 2022, la commune de Biarritz, représentée par M^e Cambot, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) par la voie de l’appel incident, à l’annulation du jugement du 29 septembre 2020 du tribunal administratif de Pau en tant qu’il ramène à 50 % le taux de prélèvement à opérer sur les ressources fiscales de la commune de Biarritz au titre des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ;

3°) à ce que le taux de majoration soit ramené à de plus justes proportions ;

4°) à la mise à la charge de l’Etat d’une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle justifie de contraintes de nature à compromettre la création de logements sociaux :

— elle est soumise à la loi littoral qui l’oblige à prévoir des coupures d’urbanisation, à protéger les espaces naturels remarquables et à limiter l’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage ;

— elle est couverte par un plan d’exposition au bruit sur 20% de son territoire communal, ce qui, en application des dispositions de l’article L. 112-10 du code de l’urbanisme, contraint fortement la constructibilité, notamment de logements collectifs ;

— elle ne comporte plus de gisements fonciers disponibles ;

— elle est couverte par un site patrimonial remarquable et compte 20 bâtiments classés ou inscrits au titre de la législation sur les monuments historiques, ce qui pose des prescriptions supplémentaires en matière de renouvellement urbain ;

— l’absence de ressources foncières conduit à une très faible création de logements nouveaux que ce soit dans le secteur privé ou public ; la population de la ville décroit en conséquence de ces contraintes foncières ;

— elle est donc dans l’incapacité d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés en matière de logements locatifs sociaux, ce qui est pris en compte par le programme local de l’habitat (PLH) de la communauté de communes ;

— pour les contraintes visées ci-dessus, les productions de logements sociaux entraînent une moins-value foncière importante dont elle doit seule supporter la charge ;

— la loi du 18 janvier 2013 a augmenté en cours de PLH (PLH 2010-2015) le pourcentage de logements sociaux exigés (25% au lieu de 20%), sans qu’elle puisse s’y préparer ;

— la compétence en matière de définition de réserves foncières et de droit de préemption urbain appartient à la communauté d’agglomération Pays Basque, que la commune a sollicitée à de nombreuses reprises, vainement ; d’ailleurs le préfet n’a pas non plus exercé son droit de préemption dans les périodes, où ayant placé la commune en situation de carence, il était compétent pour ce faire ;

— elle a rempli son objectif à hauteur de 40% (244 entre 2014 et 2016 pour un objectif triennal de 613) et a également rempli les objectifs assignés par le PLH (415 logements sociaux pour la période 2010-2015 pour un objectif fixé de 290) qui prend en compte les contraintes inhérentes à la commune (saturation foncière et contraintes fortes de constructibilité) ;

—  50% à 60% du territoire communal est couvert par des contraintes d’inconstructibilité résultant de l’application de la loi littoral et du plan d’exposition au bruit ; la comparaison avec les villes voisines et notamment la ville d’Anglet n’est pas pertinente ;

— le tribunal a retenu à tort un taux de majoration fixé à 50% ; lorsqu’on compare les taux appliqués dans d’autres communes défaillantes, ce taux apparaît totalement disproportionné.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,

— les observations de M^e Corbier-Labasse représentant la commune de Biarritz.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 29 décembre 2017, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé la carence de la commune de Biarritz pour méconnaissance de son objectif triennal 2014 à 2016 de réalisation de logements locatifs sociaux et a fixé à 100 % le taux de majoration visé à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel du jugement du 29 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé la décision implicite par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté le recours gracieux de la commune de Biarritz et a substitué au taux de majoration du prélèvement de 100 % fixé par l’article 2 de l’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 29 décembre 2017, celui de 50 %. La commune de Biarritz, par la voie de l’appel incident, demande l’annulation du même jugement en tant qu’il a fixé un taux de majoration à 50 % qu’elle estime devoir être ramené à de plus justes proportions.

Sur le cadre du litige :

2. En application de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, la commune de Biarritz est soumise à l’obligation d’atteindre un taux de 25 % de logements locatifs sociaux. Selon l’article L. 302-7 du même code, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5. L’article L. 302-8 du même code prévoit que pour atteindre le taux mentionné à l’article L. 302-5, le représentant de l’Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d’application, le transfert à l’Etat des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour la commune de communiquer au représentant de l’Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 () L’arrêté du représentant de l’Etat dans le département peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction. / Lorsqu’il a constaté la carence d’une commune en application du présent article, le représentant de l’Etat dans le département peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l’acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat ou déterminés en application du I de l’article L. 302-8 () ».

3. En application de ces dispositions, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé la carence de la commune de Biarritz et a fixé à 100 %, sur un maximum de 400 %, le coefficient de majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation. Ainsi que le prévoit l’article L. 302-9-1 de ce code, le présent litige relève d’un contentieux de pleine juridiction.

Sur la légalité de l’arrêté du 29 décembre 2017 :

4. Il résulte de l’instruction qu’au 1er janvier 2016, la commune de Biarritz présentait un taux de 9,79 % de logements locatifs sociaux et qu’elle n’avait atteint, en ayant réalisé 244 logements sociaux sur la période triennale 2014-2016, que 40 % de l’objectif fixé par le préfet de 613 logements locatifs sociaux sur cette même période. Pour justifier du non-respect de ses obligations, la commune de Biarritz se prévaut de difficultés objectives et extérieures à sa volonté qui ne lui seraient pas imputables et ce alors même qu’elle ferait des efforts importants pour chercher à atteindre les objectifs fixés.

5. Il résulte de l’instruction que sur six exercices triennaux, de l’année 2002 à l’année 2019, la commune de Biarritz n’a rempli ses objectifs en matière de production de logements sociaux que pour la période 2011-2013, étant largement déficitaire sur les autres périodes, avec des taux de réalisation de ses objectifs de 4,75 % pour la période 2002-2004, 18,42 % pour la période 2005-2007, 42,18 % pour la période 2008-2010, 39,80 % pour la période 2014-2016 et 17,33 % pour la période 2017-2019. Pour l’ensemble de cette période, elle n’a donc réalisé que 723 logements locatifs sociaux sur un objectif total de 2407. Elle ne peut valablement soutenir que ce retard serait seulement imputable à la rareté et au coût très élevé du foncier, ainsi qu’à l’application sur son territoire des règles restrictives d’urbanisme découlant notamment de l’application de la loi littoral, alors que d’autres communes voisines, pourtant soumises aux mêmes contraintes, ont pu atteindre les objectifs qui leur étaient fixés dans l’exercice triennal 2014-2016, à l’instar notamment de la commune d’Anglet, qui a réalisé 828 logements pour un objectif de 621. Elle ne peut davantage se prévaloir des moins-values financières auxquelles elle s’expose, et qu’elle aurait consenties lors de la cession de deux terrains en vue de la réalisation d’un programme immobilier, alors que le mécanisme législatif destiné au développement des logements sociaux prévoit que les dépenses exposées par une commune pour atteindre ses objectifs peuvent être déduites du prélèvement visé à l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. Si le territoire communal est couvert pour 20 % de sa superficie par un plan d’exposition au bruit, cette circonstance, qui réduit les possibilités de constructibilité de logements sociaux, ne peut suffire à justifier totalement l’écart entre les objectifs fixés en matière de réalisation de logements sociaux et ceux atteints par la commune. Il ne résulte d’ailleurs pas de l’instruction que la commune ait utilisé des leviers à sa disposition, pourtant existants, autres que la construction de logements neufs. La commune ne peut non plus valablement invoquer le transfert des compétences en matière d’urbanisme à l’intercommunalité dès lors qu’elle ne pointe pas précisément une ou plusieurs dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal, ou autre documents d’urbanisme, qui seraient de nature à empêcher le respect de ses objectifs en matière de réalisation de logements locatifs sociaux. En outre, et alors qu’elle a participé, lors des avis qu’elle a donnés sur ces projets, à la définition des objectifs fixés par les programmes locaux d’habitat (PLH) établis pour les années 2010-2015 par l’ancienne communauté d’agglomération Côte basque Adour, et pour les années 2016-2021 par la communauté d’agglomération Pays Basque, il ne résulte pas de l’instruction qu’à cette occasion, ou de manière plus générale, en dehors de pointer systématiquement les contraintes dont elle se prévaut, la commune ait entrepris des démarches précises pour apporter des solutions spécifiques, prenant en compte ses contraintes particulières, de nature à pallier son déficit de logements sociaux, tels que des programmes visant des alternatives à la construction de logements neufs, des acquisitions-améliorations de logements sociaux, des demandes de fixation d’un taux élevé minimal de logements sociaux dans le plan local d’urbanisme intecommunal ou des conventionnements de logements du parc privé. Au contraire, il résulte de l’instruction que l’objectif de production de logements sociaux assigné dans le cadre du PLH est bien moindre que celui assigné au niveau national. Enfin, les démarches, au demeurant peu étayées, entreprises par la commune en matière de droit de préemption urbain n’apparaissent pas à la mesure du retard constaté et ne peuvent suffire à traduire une politique volontariste. Ainsi, il résulte de l’ensemble de ces éléments, et notamment de l’absence d’évolution depuis 2001 de son taux d’atteinte des objectifs fixés, que les raisons invoquées par la commune pour justifier de sa carence pour la période 2014-1016 résultent davantage de choix opérés par elle que de critères objectifs totalement indépendants de sa volonté.

6. Il résulte de ce qui précède que les mesures contenues dans l’arrêté contesté et notamment la fixation à 2 (100 %) sur un maximum de 5 (400 %) du coefficient de majoration du prélèvement prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, doivent être regardées comme tenant suffisamment compte des difficultés dont la commune se prévaut et qu’elles ne sont ni inadéquates ni disproportionnées à la carence relevée, sans que la commune ne soit fondée à se prévaloir de comparaisons avec d’autres communes déficientes, dont les circonstances de la défaillance ne sont pas précisées.

7. Il résulte de tout ce qui précède que la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision implicite par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté le recours gracieux de la commune de Biarritz et a substitué au taux de majoration du prélèvement de 100 % fixé par l’article 2 de l’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 29 décembre 2017, celui de 50 %, et que la commune n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal a maintenu un taux de majoration de 50 %.

Sur les frais liés à l’instance :

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à la commune de Biarritz de la somme qu’elle demande au titre des frais d’instance exposés.

DECIDE :

Article 1er : Les articles 1er, 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Pau du 29 septembre 2020 sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Biarritz auxquelles le tribunal a fait droit dans les articles 1er, 2 et 3 de son jugement sont rejetées.

Article 3 : L’appel incident de la commune de Biarritz et ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Biarritz.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l’audience du 29 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M^me Elisabeth Jayat, présidente,

M^me Claire Chauvet, président-assesseur,

M^me Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2022.

La rapporteure,

Héloïse A

La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

N°20BX03950