Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C D a demandé au tribunal administratif de la Guyane de condamner la caisse générale de sécurité sociale (CGSS) de Guyane à lui verser les sommes de 279 216 euros et 10 000 euros en réparation de son préjudice financier et de son préjudice moral en lien avec l’illégalité de la mesure de déconventionnement prononcée à son encontre le 27 juin 2016.

Par un jugement n° 2100196 du 15 décembre 2022, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 9 janvier 2023, M. C D, représenté par M^e Auché, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 15 décembre 2022 ;

2°) de condamner la caisse générale de sécurité sociale de Guyane à lui verser la somme globale de 289 216 euros en réparation des préjudices financier et moral en lien avec l’illégalité de la sanction de déconventionnement dont il a fait l’objet le 27 juin 2016, avec intérêts au taux légal ;

3°) subsidiairement, d’ordonner une expertise pour déterminer le montant de la perte de revenus subie entre le 1er août 2016 et le 1er mars 2017 ;

4°) d’enjoindre à la caisse générale de sécurité sociale de Guyane de lui verser le montant des condamnations à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la caisse générale de sécurité sociale de Guyane la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L .761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens .

Il soutient que :

— la décision du 27 juin 2016 prononçant son déconventionnement pour une durée de trois ans est entachée d’illégalité fautive, dès lors que cette sanction n’était pas prévue par l’article 7.3.2 de la convention nationale des chirurgiens-dentistes ; l’autorité administrative ne peut infliger une sanction autre que celles expressément prévues par un texte applicable ;

— cette illégalité, qui a été retenue par le tribunal, relève de la légalité interne de la décision et non, contrairement à ce qu’a fait valoir la CGSS, d’un vice de forme ou de procédure ;

— c’est à tort, et au prix d’un renversement de la charge de la preuve, que le tribunal a écarté son droit à réparation en considérant que les éléments relevés par le CGSS sur la période de novembre 2014 à décembre 2015 justifiaient un déconventionnement ; la CGSS ne démontrait pas en première instance que son comportement justifiait un déconventionnement d’au moins 8 mois ;

— l’illégalité relevée par le tribunal, ainsi que les autres illégalités affectant la décision du 27 juin 2016, constituent des fautes qui engagent la responsabilité de la CGSS et lui ouvrent droit à réparation ;

— l’article 7.3 de la convention nationale exige l’envoi d’un avertissement préalable avant toute mesure de déconventionnement ; si la CGSS prétend avoir déféré à cette obligation en septembre 2014, le pli contenant le courrier d’avertissement lui a été retourné, l’intéressé étant alors en métropole ; la CGSS aurait dû réadresser ce courrier ; l’absence d’un tel avertissement, destiné à favoriser le dialogue et à permettre au praticien de modifier sa pratique, constitue une irrégularité substantielle faisant obstacle à toute mesure de déconventionnement ;

— la commission paritaire nationale (CPN) a rendu un avis favorable au déconventionnement sans avoir eu connaissance de ses explications, que la CGSS a omis de transmettre, ce qui caractérise une méconnaissance des droits de la défense ;

— la CGSS, après avoir engagé une procédure de recouvrement d’indû au titre de la période du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013 et du 25 novembre 2014 au 5 juin 2015, pour un montant global de 171 217,41 euros, y a finalement renoncé, ce qui accrédite les éléments invoqués devant la commission de recours amiable, tirés de ce qu’en l’absence de fraude, seule la prescription triennale de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale était applicable et de ce que les faits reprochés étaient en réalité imputables au D^r B ;

— la sanction disciplinaire prononcée le 23 novembre 2017 par la chambre nationale de l’ordre des chirurgiens-dentistes portant sur une période distincte de celle ayant motivé la mesure de déconventionnement, le tribunal ne pouvait se fonder sur les faits à l’origine de la sanction pour retenir le bien-fondé du déconventionnement ; en outre, alors qu’il n’avait pas encore été sanctionné par la chambre nationale de l’ordre des chirurgiens-dentistes au moment des faits retenus pour le déconventionnement, il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir modifié ses pratiques ;

— il n’a jamais commis de fraude, à l’inverse de son collaborateur le D^r B ; ce dont témoigne le fait que les contrôles portant sur son activité principale à Toulon n’ont mis en évidence aucun manquement, et que seul le D^r B a fait l’objet de poursuites pénales ;

— la mesure de déconventionnement est disproportionnée ;

— ayant été contraint de suspendre son activité de chirurgien-dentiste pendant près de huit mois, du 1er août 2016 au mois de mars 2017, il a subi un préjudice financier et moral ;

— le préjudice financier, évalué par un expert-comptable, s’élève à 279 216 euros, ce calcul étant fondé sur l’encaissement mensuel moyen constaté avant et après le déconventionnement, après déduction des charges ; la CGSS ne saurait remettre en cause ce calcul en invoquant une pratique frauduleuse passée, et ce d’autant qu’elle a renoncé au recouvrement de l’indû, ce qui révèle l’absence de fraude avérée ;

— le préjudice moral doit être évalué à 10 000 euros, compte tenu de ce que la mesure de déconventionnement a laissé supposer une fraude massive et a entraîné sa marginalisation professionnelle.

Par ordonnance du 12 février 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 12 avril 2024 à 12h00.

La requête a été communiquée à la caisse générale de sécurité sociale de Guyane qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la sécurité sociale ;

— l’arrêté du 14 juin 2006 portant approbation de la convention nationale des chirurgiens-dentistes destinée à régir les rapports entre les chirurgiens-dentistes et les caisses d’assurance maladie ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M^me Isoard, rapporteure publique,

— les observations de M^e Auché, représentant M. D.

Considérant ce qui suit :

1.M. D exerce la profession de chirurgien-dentiste à Toulon et, depuis 2010, à Saint-Laurent-du-Maroni, (Guyane) où il dispose d’un cabinet secondaire. À la suite d’un contrôle portant sur des facturations effectuées entre le 3 février 2012 et le 31 décembre 2013, la caisse générale de sécurité sociale de la Guyane (CGSS), estimant que plusieurs irrégularités constitutives de fraudes étaient caractérisées, a saisi le président du conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes. Par une décision du 16 septembre 2016, la chambre disciplinaire de première instance du conseil interrégional des Antilles-Guyane de l’ordre des chirurgiens-dentistes lui a infligé une interdiction temporaire d’exercice d’une durée de vingt-quatre mois avec sursis. Par une décision du 12 octobre 2017, la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des chirurgiens-dentistes a confirmé cette sanction en ramenant la période de sursis à dix-huit mois. À l’issue d’un second contrôle portant sur les facturations établies par M. D entre le 25 novembre 2014 et le 5 juin 2015, à l’occasion duquel des anomalies ont de nouveau été constatées, la CGSS a saisi la commission paritaire nationale du conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes, laquelle a rendu le 19 mai 2016 un avis favorable au prononcé d’une sanction de déconventionnement pour une durée de trois ans à compter du 1er août 2016, aux motifs qu’il avait facturé les mêmes actes à de multiples reprises, qu’il avait facturé le même jour au même patient plusieurs soins dont la réalisation ne pouvait être réalisée simultanément, qu’il ressortait des facturations des séquences de soins incohérentes (sur des dents absentes ou déjà recouvertes de couronnes prothétiques), et qu’il avait facturé par anticipation des soins sur des patients qui ne sont ensuite pas revenus. Par une décision du 27 juin 2016, le directeur de la CGSS a prononcé cette mesure de déconventionnement, avec effet à compter du 1er août 2016. Par une décision du 14 février 2017, le Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a suspendu l’exécution de cette décision, qui a finalement été annulée au fond par un jugement n° 1600446 du 5 décembre 2017 du tribunal administratif de la Guyane. M. D relève appel du jugement n° 2100196 du 15 décembre 2022 par lequel ce même tribunal a rejeté sa demande tendant à l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subis en raison de l’illégalité de la décision du 27 juin 2016.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2.Aux termes de l’article 4.1.1 de la convention nationale destinée à régir les rapports entre les chirurgiens-dentistes et les caisses d’assurance maladie, signée les 11 et 19 mai 2006 par l’ Union nationale des caisses d’assurance maladie, la Confédération nationale des syndicats dentaires et l’Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire, approuvée par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale du 14 juin 2006 et reconduite tacitement les 19 juin 2011 et 19 juin 2016 en vertu de l’article L. 162-15-2 du code de la sécurité sociale : « Les chirurgiens-dentistes s’engagent à n’utiliser que les feuilles de soins, imprimés et documents sur support papier ou électronique conformes aux modèles prévus par les lois et les règlements en vigueur. / L’UNCAM s’engage à consulter les organisations syndicales nationales signataires préalablement à toute création ou modification d’imprimés nécessaires à l’application de la législation et de la réglementation de la sécurité sociale. / Les chirurgiens-dentistes s’engagent à porter toutes les informations rendues nécessaires par la réglementation en vigueur sur les documents électroniques et/ ou papier ouvrant droit aux prestations d’assurance maladie-maternité et accident du travail. / Lorsqu’un chirurgien-dentiste réalise sur un même patient des actes imputables à des risques différents (AM, AT), il inscrit les actes imputables à chaque risque sur des feuilles de soins distinctes. / Lors de chaque acte, le chirurgien-dentiste porte, ligne par ligne, sur la feuille de soins et de traitements bucco-dentaires ou le document de facturation (1) les indications prescrites par la réglementation ainsi que, le cas échéant, le numéro de la dent traitée. / La prestation des soins doit être mentionnée au jour le jour. La signature attestant l’exécution des actes est apposée par le praticien qui les a effectués. / La réalisation des soins et des prestations est attestée conformément à la liste citée à l’article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale. / La cotation et le codage des actes / Les chirurgiens-dentistes s’engagent à respecter les dispositions et les cotations de la Nomenclature générale des actes professionnels, ou les dispositions de la classification commune des actes médicaux, quand cette dernière sera mise en œuvre. / Acquit des honoraires / Sous réserve des dispositions de l’article L. 162-8 du code de la sécurité sociale et du 4 de l’article 4.2.1 ci-après, le chirurgien-dentiste est tenu d’inscrire sur les feuilles de soins et de traitements bucco-dentaires le montant total des honoraires qu’il a perçus et en donne l’acquit. Il ne peut donner l’acquit que pour des actes qu’il a accomplis personnellement et pour lesquels il a perçu les honoraires correspondants, réserve faite des dispositions relatives à certaines conditions d’exercice : chirurgiens-dentistes salariés ou membres de SCP ou SEL, ou exerçant en établissement de santé. »

3.Selon l’article 7.3.2 de cette même convention : « Lorsqu’un chirurgien-dentiste ne respecte pas les dispositions de la présente convention, il peut, après mise en œuvre des procédures prévues au présent titre, encourir une ou plusieurs des mesures suivantes : () – suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel. / Cette suspension peut être temporaire (une semaine, un, trois, six, neuf, douze mois) ou prononcée pour la durée d’application de la convention, selon l’importance des griefs. / La mise hors convention de trois mois ou plus entraîne la suppression de la participation des caisses aux avantages sociaux pour une durée égale à celle de la mise hors convention. ».

4.Pour prononcer, par une décision du 27 juin 2016, une sanction de déconventionnement temporaire d’une durée de trois ans à l’encontre de M. D avec une prise d’effet au 1er août 2016, la caisse générale de sécurité sociale de Guyane s’est fondée sur des manquements répétés aux règles de facturation constatés entre le 25 novembre 2014 et le 5 juin 2015, notamment la double facturation d’actes identiques pour un même patient, la facturation simultanée de soins dont l’exécution le même jour est matériellement impossible, l’établissement de feuilles de soins mentionnant des actes réalisés sur des dents absentes ou déjà recouvertes par des prothèses, ainsi que la facturation d’actes non exécutés. Elle a également relevé que des irrégularités avaient déjà été constatées lors d’un premier contrôle en 2014, donnant lieu à un avertissement, et qu’en dépit de cette mise en garde, M. D avait poursuivi ces pratiques, constatées à 107 reprises sur 327 actes examinés lors du nouveau contrôle. Il résulte de l’instruction que par une décision du 14 février 2017, la 1ère chambre de la section du contentieux du Conseil d’État a suspendu l’exécution de la sanction du 27 juin 2016, et que par un jugement du 5 décembre 2017, le tribunal administratif de la Guyane, statuant au fond, l’a annulée pour un motif de légalité interne, tiré de ce que, au regard de son quantum, une telle sanction n’était pas prévue à l’échelle des peines fixée par la convention nationale précitée. Il résulte de ces circonstances que la mesure de déconventionnement litigieuse aura produit ses effets à l’égard de l’intéressé au cours d’une période d’un peu moins de sept mois.

5.D’une part, bien que l’annulation de la décision du 27 juin 2016 repose sur un motif de légalité interne, le droit à indemnisation de M. D à raison de l’illégalité fautive demeure subordonné à l’existence d’un lien direct entre cette illégalité et les préjudices invoqués. Dès lors, la réparation ne peut porter que sur les préjudices subis au cours d’une période correspondant à la différence entre la durée de la sanction effectivement appliquée et celle qui aurait pu être légalement retenue compte tenu de la gravité des manquements reprochés. Si pour contester la matérialité de tels manquements, M. D se prévaut de l’absence d’engagement d’une action en recouvrement de l’indu et du silence gardé par la commission de recours amiable sur le recours présenté le 28 février 2017, au soutien duquel il invoquait la prescription triennale issue de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, seulement applicable en l’absence de fraude, de telles circonstances ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à faire regarder comme inexactes les constatations opérées lors du contrôle portant sur la période du 25 novembre 2014 au 5 juin 2015. En outre, les premiers juges ont justement relevé que l’intéressé n’établissait pas que seul son confrère, le D^r B, avec lequel il collaborait au sein du cabinet secondaire à Saint-Laurent-du-Maroni, et non lui-même, aurait établi les facturations frauduleuses à son nom, et il ne le démontre pas davantage en cause d’appel. Il résulte ainsi de l’instruction que, compte tenu de la nature et de l’ampleur des irrégularités relevées, l’administration aurait pu légalement décider, sans entacher sa décision de disproportion, d’un déconventionnement temporaire d’une durée au moins égale à neuf mois. Dès lors, l’existence d’un lien direct de causalité entre l’illégalité retenue par le jugement du 5 décembre 2017 et les préjudices invoqués par le requérant, au demeurant insuffisamment justifiés, ne peut être retenue.

6.D’autre part, à supposer même que les vices de procédure ayant entaché l’édiction de la sanction du 27 juin 2016 soient avérés, ils ne pourraient être regardés, eu égard à ce qui vient d’être exposé, comme étant à l’origine des préjudices allégués par M. D dès lors que la même sanction de déconventionnement aurait pu être légalement édictée.

7.Il résulte de ce qui précède que M. D n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

8.En premier, lieu, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CGSS de Guyane, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

9.En second lieu, la présente instance n’a pas donné lieu à des dépens au sens des dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de M. D présentées sur ce fondement ne peuvent donc qu’être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C D et à la caisse générale de sécurité sociale de la Guyane.

Délibéré après l’audience du 6 mai 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Catherine Girault, présidente,

M^me Sabrina Ladoire, présidente-assesseure,

M. Antoine Rives, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025.

Le rapporteur,

Antoine A

La présidente,

Catherine GiraultLa greffière,

Virginie Guillout

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.