Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Sea Shepherd France a demandé au tribunal administratif de Mayotte, d’une part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation des préjudices subis au titre des années 2017 à 2021 du fait de la carence de l’Etat dans la protection des tortues à Mayotte ainsi que la somme de 200 000 euros en réparation du préjudice écologique, ces sommes étant assorties des intérêts au taux légal à compter de la date d’enregistrement de la requête, ou à défaut à la date du jugement, et de la capitalisation des intérêts par année de retard échue et, d’autre part, d’enjoindre à l’Etat de mettre un terme au préjudice en cours et de mettre en œuvre des mesures visant à maintenir la population de tortues dans un état de conservation favorable.

Par un jugement n° 2103141 du 10 mai 2023, le tribunal administratif de Mayotte a condamné l’Etat à payer à l’association Sea Shepherd France la somme de 5 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 17 juin 2021 avec capitalisation, et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de l’association.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, respectivement enregistrés les 10 juillet 2023, 20 septembre 2024, 26 décembre 2024, 30 janvier 2025, 3 mars 2025 et 14 avril 2025, l’association Sea Shepherd France, représentée par M^e Crecent, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Mayotte du 10 mai 2023 en tant qu’il n’a retenu que la pêche accidentelle comme seule carence de l’Etat dans la protection des tortues et a rejeté la demande de réparation au titre du préjudice écologique ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 50 000 euros au titre des dommages subis pour les années 2017, 2018, 2019, 2020 et 2021 ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser au titre du préjudice écologique, soit la somme de 76 596 500 euros dans le cadre d’une approche de précaution, soit la somme de 100 millions d’euros en se basant sur un parallèle avec le montant dégagé pour mettre en œuvre le dispositif de surveillance maritime pour lutter contre l’immigration illégale soit la somme de 2 400 000 euros pour quatre années ;

4°) d’assortir ces sommes des intérêts au taux légal à compter du dépôt de la demande indemnitaire préalable ou, à défaut de la date d’enregistrement de la requête, ou à défaut de la date de l’arrêt, et de la capitalisation des intérêts ;

5°) d’enjoindre à l’administration de mettre un terme au préjudice par la mise en œuvre des mesures visant à maintenir la population des tortues dans un état de conservation favorable ;

6°) d’enjoindre à l’Etat de transmettre l’ensemble des éléments financiers relatifs à la mise en œuvre du nouveau dispositif de lutte contre l’immigration illégale ;

7°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

— les premiers juges ont commis une erreur sur la date de départ du décompte des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ;

— ils ont méconnu le caractère contradictoire de la procédure tel qu’il est garanti par le droit au procès équitable prévu par l’article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ne communiquant pas le mémoire produit le 10 février 2023 et les nombreuses pièces complémentaires l’accompagnant et en ne rouvrant pas l’instruction ;

— ils ne se sont pas prononcés sur l’atteinte aux espèces causée par la prédation des tortues par les chiens errants ;

— ils ne se sont pas prononcés et n’ont pas davantage visé l’atteinte aux espèces causée par la destruction de leur habitat et notamment des herbiers ;

— ils n’ont pas motivé le refus de mandater un expert en vue du chiffrage du préjudice écologique.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :

— contrairement à ce qu’ont jugé les premiers juges, la carence de l’Etat dans la protection des tortues contre le braconnage est établie ;

— la carence de l’Etat dans la mise en œuvre du droit international, du droit communautaire et du droit national en matière de protection des tortues marines est constitutive d’une faute de nature à engager sa responsabilité ; l’autorité administrative n’a pas mis en œuvre des moyens suffisants en vue, d’une part, de connaître l’état de conservation des espèces et, d’autre part, de faire cesser les activités de braconnage sur les plages ; l’Etat ne satisfait pas à l’obligation de rétablissement des espèces dans un état de conservation favorable ;

— le braconnage massif dont sont victimes les espèces de tortues protégées constitue une violation du règlement européen relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce ;

— l’atteinte massive aux tortues marines porte directement atteinte à l’objet social de l’association et justifie l’indemnisation de ses préjudices matériel et moral ainsi que du préjudice écologique, y compris au titre de la carence en matière de protection des tortues face aux captures accidentelles ;

— il y a lieu d’enjoindre à l’Etat de mettre un terme au préjudice par la mise en œuvre d’une enquête sur le trafic de commercialisation de chaires de tortues à Mayotte, par la présence effective et permanente sur l’ensemble des plages de pontes, y compris celles dont l’accès ne peut se faire qu’en bateau, d’un personnel formé spécialement, par l’attribution des missions de récolte de l’information à des agents spécialisés en vue de répertorier le nombre de carapaces retrouvées, par une campagne de stérilisation des chiens errants et par l’interdiction de la pêche au filet dans le lagon, la surveillance des plages grâce à des caméras connectées, la protection des nids et la surveillance nocturne par drones et par caméras nocturnes.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 novembre 2023, 25 novembre 2024 et 2 avril 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par l’association requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 15 mai 2025, la clôture immédiate de l’instruction a été prononcée en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule ;

— la convention relative aux zones humides d’importance internationale conclue à Ramsar le 2 février 1971 ;

— la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, signée à Washington le 3 mars 1973 ;

— la convention de Bonn du 23 juin 1979 sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage ;

— la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe ;

— la convention de Nairobi pour la protection, la gestion et de développement de l’environnement marin et côtier de la région de l’Afrique de l’Est du 21 juin 1985 ;

— la convention sur la diversité biologique, adoptée à Rio de Janeiro le 22 mai 1992 ;

— le règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 9 décembre 1986 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce ;

— le code civil ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— l’arrêté du 14 octobre 2005 fixant la liste des tortues marines protégées sur le territoire national et les modalités de leur protection ;

— l’arrêté du 10 novembre 2022 fixant la liste des tortues marines protégées sur le territoire national et les modalités de leur protection ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lucie Cazcarra,

— les conclusions de M^me Pauline Reynaud, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Crecent, représentant l’association Sea Shepherd France.

Une note en délibéré présentée par l’association Sea Shepherd France a été enregistrée le 30 juin 2026.

Considérant ce qui suit :

1. L’association Sea Shepherd France a adressé à la ministre de la transition écologique et solidaire, le 16 février 2021, une demande indemnitaire préalable tendant à la réparation des préjudices matériel, moral et écologique qu’elle estime avoir subis en raison du défaut de protection des tortues marines à Mayotte. A la suite du rejet implicite de cette demande, elle a saisi le tribunal administratif de Mayotte d’une requête tendant aux mêmes fins et à ce qu’il soit enjoint à l’Etat de mettre un terme aux préjudices subis par la mise en œuvre de mesures visant à maintenir la population de tortues dans un état de conservation favorable. Par un jugement du 10 mai 2023, le tribunal a condamné l’Etat à payer à l’association la somme de 5000 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts en réparation du préjudice moral subi par l’association du fait de la carence de l’Etat à assurer le respect de la réglementation de la pêche et, par suite, la protection des tortues marines et a rejeté le surplus de ses conclusions. Par la présente requête, l’association Sea Shepherd France relève appel de ce jugement en tant d’une part, qu’il n’a retenu que la pêche accidentelle comme carence de l’Etat dans la protection des tortues, sans retenir la carence de l’Etat dans la lutte contre le braconnage, et d’autre part, a rejeté sa demande de réparation au titre du préjudice écologique. Elle sollicite également la mise en œuvre de mesures visant à maintenir la population de tortues dans un état de conservation favorable.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, devant les juridictions administratives et dans l’intérêt d’une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l’instruction, qu’il dirige, lorsqu’il est saisi d’une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S’il décide d’en tenir compte, il rouvre l’instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu’il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l’exposé d’une circonstance de fait ou d’un élément de droit dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et qui est susceptible d’exercer une influence sur le jugement de l’affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d’irrégularité de sa décision.

3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que l’association Sea Shepherd France a produit un mémoire en réplique le 10 février 2023, accompagné de 72 pièces jointes, postérieurement à la date de clôture d’instruction fixée au 6 février 2023 par une ordonnance intervenue le même jour, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Si l’association fait valoir que, pour établir l’absence de moyens mis en œuvre par l’Etat pour mettre un terme au braconnage, elle devait contacter de nombreux bénévoles ayant participé à la surveillance des plages, elle n’établit pas l’impossibilité d’en faire état avant la clôture de l’instruction alors que l’ensemble des attestations produites se rapportent à des faits ayant eu lieu de 2017 à avril 2022. Il s’ensuit que l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d’irrégularité en l’absence de réouverture de l’instruction par le tribunal et de communication de son mémoire en réplique.

4. En deuxième lieu, l’association requérante fait valoir que les premiers juges ont omis de se prononcer sur l’atteinte portée aux espèces par la prédation des chiens errants et par la destruction de leur habitat, notamment des herbiers. Il résulte toutefois du dossier de première instance, qu’après avoir présenté les pressions exercées sur les herbiers et la prédation par les chiens errants comme causes anthropiques de mortalité des tortues à Mayotte, l’association Sea Shepherd France s’est bornée à invoquer la carence de l’Etat à protéger les tortues du braconnage et de la pêche accidentelle et à solliciter à ce titre une indemnisation. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’omission à statuer des premiers juges doit être écarté.

5. En troisième lieu, et contrairement à ce que soutient l’association requérante, le tribunal administratif s’est prononcé, au point 15 de son jugement, sur le refus de procéder à la désignation d’un expert pour chiffrer le préjudice écologique sollicité.

6. En dernier lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. L’association Sea Shepherd France ne peut donc utilement soutenir que le tribunal a procédé à un calcul erroné des intérêts et de la capitalisation de son préjudice.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

7. D’une part, au niveau international, la convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage du 23 juin 1979, dite convention de Bonn, stipule que « 1. Aux fins de la présente convention : / a) » espèce migratrice « signifie l’ensemble de la population ou toute partie séparée géographiquement de la population de toute espèce ou de tout taxon inférieur d’animaux sauvages, dont une fraction importante franchit cycliquement et de façon prévisible une ou plusieurs des limites de juridiction nationale, / b) » état de conservation d’une espèce migratrice " signifie l’ensemble des influences qui, agissant sur cette espèce migratrice, peuvent affecter à long terme sa répartition et l’importance de sa population ; / c) « l’état de conservation » sera considéré comme « favorable » lorsque : / 1. les données relatives à la dynamique des populations de l’espèce migratrice en question indiquent que cette espèce continue et continuera à long terme à constituer un élément viable des écosystèmes auxquels elle appartient ; / 2. l’étendue de l’aire de répartition de cette espèce, migratrice ne diminue ni ne risque de diminuer à long terme ; / 3. il existe, et il continuera d’exister dans un avenir prévisible, un habitat suffisant pour que la population de cette espèce migratrice se maintienne à long terme ; / 4. la répartition et les effectifs de la population de cette espèce migratrice sont proches de leur étendue et de leur niveau historiques dans la mesure où il existe des écosystèmes susceptibles de convenir à ladite espèce et dans la mesure où cela est compatible avec une gestion sage de la faune sauvage et de son habitat ; d) « l’état de conservation » sera considéré comme « défavorable » lorsqu’une quelconque des conditions énoncées au sous-paragraphe c) ci-dessus n’est pas remplie ; / () f) « aire de répartition » signifie l’ensemble des surfaces terrestres ou aquatiques qu’une espèce migratrice habite, fréquente temporairement, traverse ou survole à un moment quelconque le long de son itinéraire habituel de migration « . Cette même convention stipule que ses parties » accordent une attention particulière aux espèces migratrices dont l’état de conservation est défavorable et prennent individuellement ou en coopération les mesures nécessaires pour conserver les espèces et leur habitat « . Son article III stipule notamment que : » 1. L’annexe I énumère des espèces migratrices menacées () / 4. Les partis qui sont des Etats de l’aire de répartition d’une espèce migratrice figurant à l’annexe I s’efforcent : / a) de conserver et, lorsque cela est possible et approprié, de restaurer ceux des habitats de ladite espèce qui sont importants pour écarter de cette espèce de danger d’extinction qui la menace ; / b) de prévenir, d’éliminer, de compenser ou de minimiser, lorsque cela est approprié, les effets négatifs des activités ou des obstacles qui constituent une gête sérieuse à la migration de ladite espèce ou qui rendent cette migration impossible ; / () ; 5. Les parties qui sont des États de l’aire de répartition d’une espèce migratrice figurant à l’annexe I interdisent le prélèvement d’animaux appartenant à cette espèce ". L’ensemble des espèces de tortues marines, et plus particulièrement les espèces Chelonia mydas et Eretmochelys imbricata, présentes à Mayotte, figurent à l’annexe I de la convention. Elles sont également inscrites sur la liste des espèces menacées d’extinction figurant à l’annexe I de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d’extinction (CITES) signée à Washington le 2 mars 1973.

8. Par ailleurs, tant la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe du 19 septembre 1979, dite convention de Berne, ratifiée par la France et rendue applicable par un décret du 22 août 1990, que la convention de Ramsar du 2 février 1971 également ratifiée et rendue applicable par un décret du 20 février 1987, que la convention sur la diversité biologique, adoptée à Rio le 22 mai 1992, ou encore que la convention pour la protection, la gestion et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique orientale signée à Nairobi le 21 juin 1985 et rendue applicable par un décret du 2 octobre 2000, imposent à la France la conservation de la faune sauvage et des habitats naturels, en accordant une attention particulière aux espèces menacées d’extinction et vulnérables surtout aux espèces endémiques, et aux habitats menacés. Les principales espèces de tortues marines présentes sur le territoire de Mayotte sont au nombre des espèces de faune strictement protégées aux termes de l’annexe II de la convention de Berne ou de l’annexe IV de la convention de Nairobi.

9. D’autre part, au niveau européen, l’article 8 du règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce prévoit que « il est interdit d’acheter, de proposer d’acheter, d’acquérir à des fins commerciales, d’exposer à des fins commerciales, d’utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d’espèces inscrits à l’annexe A », parmi lesquels figurent les tortues marines.

10. Enfin, au niveau national, aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, pris pour la transposition de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive « Habitats » : " I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; / () 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces ; / () « . L’article L. 411-2 du même code dispose : » I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi que des sites d’intérêt géologique, y compris des types de cavités souterraines, ainsi protégés ; / 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l’article L. 411-1 ; / 3° La partie du territoire sur laquelle elles s’appliquent, qui peut comprendre le domaine public maritime, les eaux intérieures la mer territoriale, la zone économique exclusive et le plateau continental ; / () « . Selon l’article R. 411-1 du même code, » les listes des espèces animales non domestiques et des espèces végétales non cultivées faisant l’objet des interdictions définies par l’article L. 411-1 sont établies par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et soit du ministre chargé de l’agriculture, soit, lorsqu’il s’agit d’espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes ". En application de ces dispositions, l’arrêté du 14 octobre 2005, abrogé et remplacé par l’arrêté du 10 novembre 2022, fixe la liste des tortues marines à protéger, parmi lesquelles figurent la tortue verte et la tortue imbriquée. Enfin, le code de l’environnement s’applique à Mayotte, conformément à ce que prévoit l’article L. 651-1 du code de l’environnement.

11. Il résulte de ces stipulations et dispositions que la France s’est engagée à interdire la destruction, la capture, la détention et la vente des tortues marines ainsi que la destruction, l’altération ou la dégradation des habitats de reproduction. Si les stipulations des conventions internationales citées précédemment créent seulement des obligations entre les Etats parties et sont dépourvues d’effet direct dans l’ordre juridique interne, elles doivent néanmoins être prises en considération dans l’interprétation des dispositions du droit national. En outre, ces dispositions doivent être interprétées à la lumière du principe d’action préventive et de correction garanti par l’article 3 de la Charte de l’environnement et précisé à l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

12. Il résulte de l’instruction, et plus particulièrement du plan national d’actions en faveur des tortues marines sur les territoires français du sud-ouest de l’océan indien 2015-2020, tel qu’il est prévu par l’article L. 411-3 du code de l’environnement, que, selon la classification de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), l’état de conservation de la tortue verte (Chelonia mydas) est évalué de « défavorable à mauvais » à Mayotte compte tenu de la forte pression sur les habitats nourriciers et habitats de pontes non protégés du braconnage, de « défavorable à mauvais » pour la tortue imbriquée (Eretmochelys imbricata) avec des informations disponibles insuffisantes sur leurs aires de répartition et leur effectif. L’état de conservation de la tortue caouanne (Caretta caretta), de la tortue olivâtre (Lepidochelys olivacea) et de la tortue luth (Dermochelys coriacea) est pour sa part « indéterminé » en raison de l’insuffisance des informations disponibles. Les tortues marines sont, dans une très nette proportion, victimes de braconnage, qui constitue à Mayotte la menace principale pesant sur ces espèces (plus de 60 % des menaces constatées et 84 % des tortues mortes recensées). Le braconnage est essentiellement effectué la nuit à la main sur des tortues vertes femelles montant sur les plages pour y pondre. Leur chair, qui est destinée à la consommation, fait en effet l’objet d’un commerce illégal. Les principaux sites de ponte des tortues marines recensés à Mayotte sont Saziley, Moya, Charifou et Papani. Néanmoins, depuis 2005, les actes de braconnage des femelles nidifiantes se répartissent sur une cinquantaine de plages. De 2007 à 2012, ils sont principalement réalisés sur les plages du sud-est (Charifou, Saziley), de Petite Terre (Papani, Poudjou, Aéroport océan), du nord-ouest (Apondra, Mtsoumbatsou, Chanfi, Chanfi titi, Préfet, Ilot Mtsamboro), et du centre-Ouest (Mtsanga Nyamba).

13. Tirant les conséquences de ce constat, l’Etat a engagé des actions destinées à assurer la protection des tortues marines. De nombreuses zones de protections ont été créées à Mayotte depuis plusieurs années, notamment par l’adoption de trois arrêtés préfectoraux, respectivement pris les 8 avril 1991, 11 juin 2001 et 5 août 2005 afin de garantir la protection des tortues marines au sein du parc de Saziley, sur le site naturel remarquable de N’Gouja et sur la plage de Papani. Un arrêté préfectoral du 21 mars 2006 a également interdit la récolte des végétaux marins dans le lagon de Mayotte, protégeant ainsi les herbiers marins, nourriciers des tortues vertes. Plus récemment, des zones de protection de biotope sur le domaine public maritime de Moya, Papani, Saziley et Charifou, ont été créées par deux arrêtés préfectoraux du 9 février 2022. Par ailleurs, et ainsi que cela a déjà été précédemment évoqué, le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a validé en 2015 un plan national d’actions en faveur des tortues marines sur les territoires français de l’océan indien permettant de favoriser la coordination des actions menées localement. Le 16 décembre 2020, il a également signé, avec le conseil départemental, la communauté de communes du Sud, la communauté de communes de Petite-Terre et deux associations, un pacte de sauvegarde des tortues dans le cadre d’un plan d’actions de lutte contre le braconnage à Mayotte. L’Etat a pérennisé ces actions en signant le 1er juillet 2024 un nouveau pacte de sauvegarde des tortues marines pour 2024-2026. Enfin, s’agissant du financement de ces actions, l’Etat a versé 171 998 euros pour le plan national d’actions 2015-2019 d’un montant total de 7 980 610 euros, dont 6 645 394 euros ont été affectés à la réduction de la mortalité des tortues marines liée aux activités humaines requérant des actions de surveillance des plages contre le braconnage. Aux termes du pacte de sauvegarde des tortues marines 2024-2026, l’Etat s’est engagé à participer au financement de deux associations en charge de la surveillance des plages à hauteur de 90 000 euros sur les 100 000 euros attribués à chacune pour trois ans et à hauteur de 40 000 euros sur 50 000 euros pour trois ans pour une troisième association.

14. L’association Sea Shepherd France fait valoir que l’Etat n’a pas mis en œuvre des moyens suffisants en vue, d’une part, de connaître l’état de conservation des espèces et, d’autre part, de faire cesser les activités de braconnage sur les plages, attestant de l’absence d’application effective de la réglementation en vigueur.

15. S’agissant des connaissances de l’état de conservation des espèces de tortues marines recensées à Mayotte, il résulte de l’instruction que le réseau échouage mahorais de mammifères marins et de tortues marines (REMMAT) a été crée en 2010 sous l’égide de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage et du conseil général de Mayotte afin d’assurer le suivi à long terme des causes de leur mortalité. L’Etat est devenu partenaire du REMMAT. Le plan national d’actions en faveur des tortues marines des territoire français du sud-ouest de l’océan indien 2015-2019 a prévu l’animation du réseau échouage REMMAT et a ainsi permis de mener des actions destinées à favoriser la remontée systématique du nombre d’animaux morts ou en détresse et à rechercher les causes de mortalité intégrant par conséquent les actes de braconnage. Le rapport d’évaluation de la mise en œuvre de ce plan, intervenu le 10 mars 2022, relève également que d’autres suivis ont été réalisés par le Parc naturel marin de Mayotte (PNMM) ou par le conseil départemental de Mayotte sur les populations en phase de reproduction et en phase d’alimentation ainsi que sur le suivi des herbiers. Un survol des plages a enfin été réalisé par le PNMM fin 2019 dans l’objectif d’actualiser la hiérarchisation des plages en termes de fréquentation par les femelles nidifiantes. Par ailleurs, le plan d’actions de lutte contre le braconnage à Mayotte de 2021 signé par l’Etat et des partenaires institutionnels et associatifs fixe comme axe n° 1 « Connaître les pratiques de braconnage » avec pour objectif d’accroître les recensements de braconnage. Sur les trois actions prévues au soutien de cet axe, l’action 1 prévoit que l’ensemble des services et associations assurant une présence sur les plages remonteront systématiquement les cas de braconnage au REMMAT. Cet axe a été renforcé dans le pacte de sauvegarde des tortues marines 2024-2026 puisque sont désormais prévues six actions parmi lesquelles figurent celle pour les signataires de s’engager à faire la publicité de manière régulière du REMMAT afin de favoriser les remontées d’information ou encore celle prévoyant que les services et associations assurant une présence sur les plages remonteront de façon immédiate les cas de braconnages récents et les tortues en détresse et, a minima, de façon mensuelle un bilan de leur action au REMMAT.

16. L’association requérante fait valoir que les activités de braconnage sont bien supérieures aux constatations faites par le REMMAT et que les données récoltées par ce dernier ne sont donc pas fiables. Il résulte toutefois de l’instruction que le REMMAT lui-même relève expressément que les recensements qu’il réalise ne sont pas exhaustifs et se bornent à un effort d’observation limité, dépendant des moyens humains et logistiques disponibles sur la période dans le réseau, ainsi que de l’implication du grand public et des usagers de la mer. En outre, et ainsi que l’indique l’association requérante dans ses écritures, ces recensements correspondent à la partie visible du braconnage et, par suite, à une estimation minimale du nombre réel de tortues victimes d’actes de braconnage dès lors que les braconniers s’efforcent, par les méthodes qu’ils mettent en œuvre, de dissimuler leur activité. Néanmoins, et alors même que les constatations de terrain faites par l’association requérante établiraient que le nombre de tortues braconnées est bien supérieur à celui officiellement recensé par le REMMAT, la synthèse 2011-2021 réalisée par le REMMAT n’en démontre pas moins que la proportion de tortues marines mortes par rapport au nombre de tortues marines recensées est très élevée et que la principale cause de mortalité des tortues marines à Mayotte est le braconnage, qui représente plus de 80 % des causes de mortalité. Les données dont disposent l’Etat a d’ailleurs conduit ce dernier à prendre des mesures destinées à assurer une meilleure protection de ces espèces dont il ne remet pas en cause le mauvais état de conservation. Dans ces conditions, il ne peut être valablement reproché à l’Etat de ne pas avoir mis en œuvre les moyens suffisants permettant de connaître l’état de conservation des espèces.

17. S’agissant des activités de braconnage sur le territoire de Mayotte, l’Etat a mis en œuvre plusieurs actions pour lutter contre ces activités ainsi que cela a déjà été indiqué précédemment. Ainsi, après avoir relevé que les principaux sites de ponte des tortues marines ne faisaient pas l’objet d’un encadrement du public visiteur ou d’une surveillance nocturne anti-braconnage par des agents assermentés, l’Etat a prévu dans le cadre du plan national d’actions 2015-2019 le renouvellement des dispositifs de surveillance quotidienne des sites de pontes importants, le recensement des cas de braconnage ainsi que la formation et la sensibilisation du public. En outre, parmi les six objectifs fixés dans le pacte de sauvegarde des tortues de 2021, l’objectif n° 2 était d’accroître la présence sur les plages en prévoyant d’augmenter de 50 % minimum la présence de nuit sur les plages les plus braconnées, assurer une présence quasi permanente sur Saziley, Charifou et Moya, et accroître les patrouilles ponctuelles sur d’autres plages. Dans le dernier pacte de sauvegarde des tortues marines 2024-2026, l’Etat et ses partenaires ont renforcé les objectifs prévus dans le pacte de 2021. Sont ainsi notamment prévus un axe n° 1 « Connaître les pratiques de braconnage » avec pour objectif d’identifier les plages pour lesquelles les efforts de surveillance doivent être renforcés ; un axe n° 2 « Accroître la surveillance des plages » avec pour objectifs de maintenir une présence de nuit régulière sur les plages les plus fréquentées par les tortues, assurer une présence quasi permanente sur Saziley, Charifou, Papani et Moya et mettre en œuvre des patrouilles ponctuelles sur les autres plages ; un axe n° 3 « Maintenir un niveau de coordination élevé » avec pour objectifs d’optimiser la présence sur les plages les plus sensibles, assurer un suivi des autres plages afin d’identifier immédiatement les plages pouvant faire l’objet d’une recrudescence de braconnage et construire une culture commune et des contacts interpersonnels ou encore un axe n° 5 « Lutter contre la consommation de viande de tortue » avec pour objectifs de susciter des enquêtes judiciaires sur les réseaux de vente et de consommation de viande de tortue, mettre en place une répression sur les consommateurs de viandes de tortue et mettre en place des actions innovantes adaptées aux pratiques de consommation de viandes de tortue constatées.

18. L’association requérante soutient que l’Etat n’a pas mis en œuvre un système de surveillance efficace eu égard à l’intensification du braconnage au cours des dernières années. S’il résulte de l’instruction, et plus particulièrement du rapport d’évaluation du plan national d’actions du 10 mars 2022, que l’année 2020, avec les confinements liés à la crise sanitaire, s’est caractérisée par une augmentation des actes de braconnage, il n’est pas établi que les actes de braconnage auraient connu une recrudescence au cours des dernières années. Il ressort ainsi du bilan du pacte de sauvegarde des tortues du 17 février 2022 que, sur l’année 2021, le nombre de cas de braconnage sur les plages surveillées a diminué. Ainsi, pour la seule plage de Papani, le nombre de cas de braconnage de tortues marines recensé en 2021 s’élevait à 21 contre 52 en 2019. Il résulte également des données issues du REMMAT que le nombre de tortues marines mortes s’élevait à 152 (sans risque de doublon) contre 243 en 2020. Plus largement, et en excluant les données relatives aux années 2017, 2018 et 2019 au cours desquelles le manque de moyens a conduit à une baisse du nombre d’inspections et par suite de constats, le nombre de tortues mortes est passé de 338 (sans risque de doublon) en 2015 à 174 en 2016. Il ressort par ailleurs du rapport d’évaluation du 10 mars 2022 que l’analyse de l’impact des actions de protection, notamment sur la dynamique d’évolution des populations de tortues marines est prématurée après cinq ans de mise en œuvre du plan national d’actions dès lors que, eu égard à la maturité sexuelle tardive des tortues marines (15 à 30 ans selon les espèces), plusieurs années sont nécessaires pour pouvoir constater une évolution significative des populations suite aux actions de protection. Enfin, la production d’articles de journaux, respectivement datés du 6 septembre 2021 et du 9 octobre 2024, faisant état d’un risque de disparition des tortues marines à échéance de 10 ans à Mayotte selon un chercheur au centre national de la recherche scientifique (CNRS) et d’une nouvelle vague de braconnage des tortues marines à Mayotte en août 2024, ainsi que les nombreuses attestations produites faisant état de l’absence de surveillance effective des plages, ne suffisent pas à remettre en cause les données versées par l’Etat.

19. Il résulte de ce qui précède, qu’alors même que la lutte contre le braconnage constitue une priorité toujours d’actualité à Mayotte, les tortues marines font l’objet depuis plusieurs années de mesures de prévention et de correction spécifiques prises par l’Etat, destinées à les protéger face à l’ampleur des activités de braconnage sur le territoire de Mayotte. Dès lors, et sans qu’il soit besoin de désigner un expert ou d’enjoindre à l’Etat de communiquer l’ensemble des éléments financiers relatifs à la mise en œuvre du nouveau dispositif de lutte contre l’immigration illégale, l’association Sea Shepherd France n’est pas fondée à solliciter une indemnisation des préjudices qu’elle aurait subis et d’un préjudice écologique au titre de la carence de l’Etat dans le respect de ses obligations internationales et nationales, en particulier de son obligation de protection des tortues marines. Par ailleurs, au regard du renforcement par le pacte de sauvegarde des tortues marines 2024-2026 des mesures prises pour lutter contre le braconnage, l’association Sea Shepherd France n’est pas fondée à demander l’annulation du refus opposé à sa demande tendant à l’adoption de mesures de protection complémentaires en vue de réduire la mortalité des tortues marines.

20. En dernier lieu, l’association fait valoir, qu’après avoir reconnu l’existence d’une responsabilité de l’Etat dans la capture accidentelle des tortues marines, les premiers juges ont rejeté à tort sa demande d’indemnisation du préjudice écologique inhérent à cette cause de mortalité des espèces.

21. Aux termes de l’article 1246 du code civil : « Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ». Aux termes de l’article 1247 de ce même code : « Est réparable, dans les conditions prévues au présent titre, le préjudice écologique consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ». L’article 1248 du même code prévoit que : « L’action en réparation du préjudice écologique est ouverte à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que () les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l’environnement ». Enfin, selon l’article 1249 du même code : « La réparation du préjudice écologique s’effectue par priorité en nature. / En cas d’impossibilité de droit ou de fait ou d’insuffisance des mesures de réparation, le juge condamne le responsable à verser des dommages et intérêts, affectés à la réparation de l’environnement, au demandeur ou, si celui-ci ne peut prendre les mesures utiles à cette fin, à l’Etat. / () ».

22. Ainsi que l’ont jugé les premiers juges, si les atteintes portées aux tortues marines à Mayotte par la pêche accidentelle constituent un préjudice écologique au sens des dispositions de l’article 1246 du code civil précitées, l’association Sea Shepherd France ne se prévaut pas d’une action qui permettrait de mettre un terme à la pêche accidentelle. Quoique l’association invoque au titre de ses demandes d’injonction l’interdiction de la pêche au filet dans le lagon, il résulte de l’instruction que la pêche à la palangrotte, qui est la technique de pêche traditionnelle la plus utilisée à Mayotte, est à l’origine du plus grand nombre de captures accidentelles (73 %). En outre, l’association ne justifie pas du quantum de préjudice lié, spécifiquement, à la pêche accidentelle des tortues marines. Dans ces conditions, l’association n’est pas fondée à solliciter l’indemnisation du préjudice écologique lié à la carence de l’Etat en matière de protection des tortues face aux captures accidentelles.

23. Il résulte de tout ce qui précède que l’association Sea Shepherd France n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte n’a fait que partiellement droit à sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées ainsi que celles présentées au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l’association Sea Shepherd France est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Sea Shepherd France et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet de Mayotte.

Délibéré après l’audience du 26 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,

M^me Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

M^me Lucie Cazcarra, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2025.

La rapporteure,

Lucie CazcarraLa présidente,

Frédérique Munoz-Pauziès La greffière,

Laurence Mindine

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.