Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par action simplifiée Sodifram a demandé au tribunal administratif de Mayotte d’annuler la décision du 18 janvier 2021 par laquelle le directeur de l’Office de développement de l’économie agricole des départements d’outre-mer (Odéadom) lui a ordonné le reversement d’une aide perçue au titre du régime spécifique d’approvisionnement (RSA) à hauteur d’un montant de 214 306 euros, ainsi que l’ordre de recouvrer n° 0000006 du 18 janvier 2021 émis par l’Odéadom pour ce même montant.

Par un jugement n° 2100950 du 15 novembre 2023, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 février 2024, le 11 juin 2024 et le 7 novembre 2024, la société Sodifram, représentée par la SCP Waquet Farge Hazan, demande à la cour :

1°) de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur l’article 6 du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union ;

2°) d’annuler ce jugement du 15 novembre 2023 du tribunal administratif de Mayotte ;

3°) d’annuler la décision du 18 janvier 2021 par laquelle le directeur de l’Office de développement de l’économie agricole des départements d’outre-mer (Odéadom) lui a ordonné le reversement d’une aide perçue au titre du régime spécifique d’approvisionnement (RSA) à hauteur d’un montant de 214 306 euros, ainsi que l’ordre de recouvrer n° 0000006 du 18 janvier 2021 émis par l’Odéadom pour ce même montant ;

4°) de mettre la somme de 5 000 euros à la charge de l’Odéadom au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S’agissant de la régularité du jugement attaqué :

- il est entaché de nombreuses erreurs de droit quant aux réponses apportées aux moyens soulevés en première instance tirés de l’invocabilité de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, de l’absence de réponse motivée à ses courriers, de la violation des droits de la défense et de la non-conformité du règlement n° 180/2014 au règlement n° 228/2013 ;

- il est insuffisamment motivé s’agissant de la réponse au moyen tiré du détournement de procédure ;

- il a méconnu la portée de ses conclusions en jugeant qu’elle n’avait pas donné de fondement juridique au moyen tiré de l’impossibilité d’effectuer un second contrôle sur la même période.

S’agissant de la décision du 18 janvier 2021 :

- elle est entachée d’un défaut de motivation en ce qu’elle n’indique pas les raisons pour lesquelles les taux de marge calculés ont été jugés excessifs.

S’agissant de la décision du 18 janvier 2021 et de l’ordre de recouvrer :

- les deux actes ont été pris en violation des droits de la défense dès lors qu’elle n’a pas été en mesure de discuter contradictoirement les conclusions du procès-verbal du 13 juin 2019, que l’Odéadom n’a pas fait de réponse motivée à ses courriers du 16 janvier 2020 et du 14 janvier 2021 et qu’elle n’a eu que neuf jours pour répondre au courrier du 21 décembre 2020 ;

- le service ne pouvait pas effectuer un second contrôle portant sur la même période et prendre une position différente ; les conclusions du procès-verbal du 27 novembre 2018 constituaient une prise de position formelle de l’administration des douanes ;

- la décision litigieuse et l’ordre de recouvrer sont entachés d’un détournement de procédure ;

- le règlement (UE) n° 180/2014 n’est pas conforme au règlement (UE) n° 228/2013 et ne peut pas constituer le fondement légal de la décision du 18 janvier 2021 et de l’ordre de recouvrer, dès lors, d’une part, qu’il a renvoyé aux autorités compétentes le soin de prendre toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l’avantage sur l’utilisateur final, et, d’autre part, qu’en faisant référence à la notion de « marge commerciale », il dénature la notion de répercussion effective de l’avantage telle qu’elle résulte du règlement (UE) n° 228/2013 ; il y a lieu de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur l’article 6 du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 ;

- la décision litigieuse et l’ordre de recouvrer sont intervenus en méconnaissance du principe de sécurité juridique dès lors que le critère de la « marge excessive » sur lequel s’est fondé l’Odéadom ne fait l’objet d’aucune définition prévue à l’avance ;

- les moyens invoqués en première instance sont repris.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 octobre 2024 et le 26 novembre 2024, l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer, représenté par M^e Lussiana, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Sodifram au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête introduite devant le tribunal est tardive et donc irrecevable ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire du 27 mai 2025, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire décline sa compétence pour présenter des observations en défense.

Il précise qu’il appartient à l’Odéadom seul de défendre dans ce litige qui concerne les décisions de cet office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;

- le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;

- le code des douanes ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Caroline Gaillard,

- et les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 1er janvier 2014, Mayotte a intégré le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI) qui comporte des mesures d’aides européennes en faveur des filières agricoles des régions ultrapériphériques de l’Union européenne, en particulier un régime spécifique d’approvisionnement (RSA), financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et géré, pour la France, par l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (Odéadom). La société par actions simplifiée (SAS) Sodifram exerce une activité d’importation à Mayotte de produits consommables, notamment du lait et des huiles végétales, qu’elle commercialise dans ses différents points de vente situés sur le territoire. Cette société a perçu, pour la période du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2016, une aide d’un montant de 312 352,38 euros versée par l’Odéadom au titre du régime spécifique d’approvisionnement (RSA). A la suite d’un contrôle effectué le 3 juillet 2018, le service des douanes a dressé un premier procès-verbal de fin de contrôle le 27 novembre 2018 concluant à l’absence d’irrégularités. Par un second procès-verbal du 13 juin 2019, le service des douanes a constaté des irrégularités liées à la non-répercussion de l’aide sur l’utilisateur final pour quatre produits, représentant un montant indu de 214 306 euros. Par un courrier du 5 décembre 2019, l’Odéadom a notifié les résultats du contrôle à la société Sodifram, qui y a répondu par un courrier du 16 janvier 2020. Par un courrier du 21 décembre 2020, l’Odéadom a de nouveau invité la société Sodifram à formuler des observations. Elle y a répondu par un courrier du 14 janvier 2021. Par une décision du 18 janvier 2021, l’Odéadom a informé cette société du maintien des conclusions du contrôle et de l’émission d’un ordre de recouvrer le même jour, pour un montant de 214 306 euros. La société Sodifram a demandé au tribunal administratif de Mayotte de prononcer l’annulation de cette décision du 18 janvier 2021 et de l’ordre de recouvrer du même jour. Elle relève appel du jugement du 15 novembre 2023 par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, il résulte du point 8 du jugement attaqué du tribunal administratif de Mayotte que les premiers juges, en indiquant que « la seule circonstance que le procès-verbal du 13 juin 2019 soit intervenu cinq mois après l’enregistrement d’une requête par la société contestant une décision de l’Odéadom ne permet pas d’établir l’existence d’un détournement de procédure », ont répondu par une motivation suffisamment précise, quand bien même elle ne reprend pas tous les arguments de la société requérante, au moyen tiré du détournement de procédure. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité sur ce point du jugement attaqué doit être écarté.

3. En second lieu, la société Sodifram soutient, d’une part, que les premiers juges qui ont écarté le moyen tiré de l’impossibilité d’effectuer un second contrôle sur la même période comme dépourvu de fondement juridique, ont entaché le jugement « d’une procédure irrégulière » et ont « méconnu la portée de ses conclusions », et d’autre part, qu’ils ont commis plusieurs erreurs de droit. Ce faisant, la société requérante conteste le bien-fondé du jugement attaqué et non sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne spécifiquement la décision du 18 janvier 2021 :

4. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / (…) ».

5. La décision contestée du 18 janvier 2021 vise le règlement (UE) 1306/2013 et l’article 13 du règlement (UE) 228/2013 dont elle fait application. Elle mentionne qu’à l’issue d’un contrôle effectué en 2018, il a été constaté que la société Sodifram avait un taux de marge nette supérieur à 30% pour quatre produits, ce qui traduit manifestement l’absence de répercussion de l’avantage jusqu’au consommateur final. Elle précise que la marge nette a été établie en comparant le prix de revient des produits ayant bénéficié de l’aide sur la période concernée avec leur prix de vente, et reprend dans un tableau les quatre produits concernés, ainsi que le taux de marge nette constaté et le montant perçu indûment au titre du régime spécifique d’approvisionnement pour chacun de ces produits. Elle cite également les courriers du 5 décembre 2019 et du 21 décembre 2020 qui lui ont été adressés lors de la procédure contradictoire, et relève que la société Sodifram n’a fourni aucun élément de nature à invalider les taux de marge nette relevés lors des opérations de contrôle. Dans ces conditions, la décision du 18 janvier 2021 mentionne les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et qui permettent de la contester utilement. Par suite, le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision litigieuse doit être écarté.

En ce qui concerne l’ensemble des décisions :

6. En premier lieu, il résulte de l’instruction que le procès-verbal du 13 juin 2019 a été rédigé en présence de M. C… et de M^me B… A…, représentants de la société Sodifram, et qu’une copie de ce procès-verbal leur a été remise le jour-même. Il résulte également de l’instruction que les représentants de la société Sodifram ont refusé de signer ce procès-verbal, qui comportait par ailleurs un encadré permettant d’y porter des observations. A la suite de ce procès-verbal, l’Odéadom a invité la société Sodifram à présenter ses observations par un courrier du 5 décembre 2019, auquel la société a répondu le 16 janvier 2020. Par un courrier du 21 décembre 2020, l’Odéadom a invité la société à présenter des observations complémentaires, qui ont été formulées le 14 janvier 2021. Si la société Sodifram soutient qu’elle n’a pas été en mesure de discuter contradictoirement les conclusions du procès-verbal du 13 juin 2019 dès lors que l’Odéadom n’a pas effectué de réponse motivée à ses courriers du 16 janvier 2020 et du 14 janvier 2021, il résulte de l’instruction que ces courriers, qui se bornaient à contester la procédure mise en œuvre par l’administration des douanes, à soutenir qu’aucune norme ne fixait un taux de marge nette maximum de 30% et qui demandaient la communication de documents, ne comportaient aucun élément d’explication de nature à remettre en cause les irrégularités constatées dans le procès-verbal du 13 juin 2019. Dès lors, contrairement à ce que soutient l’appelante, qui ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dès lors que cet article s’adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l’Union lorsqu’ils mettent en œuvre ce droit, ni la circonstance que l’Odéadom n’ait pas formulé de réponses motivées à ces courriers ni le fait que l’Odéadom n’a pas fait mention du courrier du 14 janvier 2021 dans sa décision du 18 janvier 2021 ne sont de nature, compte tenu des échanges de courriers rappelées ci-dessus, à révéler une méconnaissance de la procédure contradictoire. Enfin, la circonstance que la société Sodifram aurait disposé d’un délai effectif de « seulement » neuf jours pour répondre au courrier du 21 décembre 2020, compte tenu des délais d’acheminement en outre-mer, ne permet pas, alors que la société Sodifram qui avait pleinement connaissance des irrégularités constatées dont elle a été informée par un courrier du 5 décembre 2019 a pu présenter ses observations par des courriers des 16 janvier 2020 et 14 janvier 2021 et ne fait valoir aucun élément démontrant l’insuffisance d’un tel délai, de caractériser une violation des droits de la défense. Par suite, le moyen tiré de ce que les procédures de contrôle et de recouvrement auraient méconnu le principe du contradictoire et les droits de la défense ne peut qu’être écarté.

7. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article 12 relatifs aux « certificats » du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union : « 1. L’exonération du droit à l’importation ou le bénéfice de l’aide dans le cadre du régime spécifique d’approvisionnement sont accordés sur présentation d’un certificat. / Les certificats sont délivrés aux seuls opérateurs inscrits dans un registre tenu par les autorités compétentes (…) ». L’article 13 de ce même règlement, relatif à la « répercussion de l’avantage », prévoit que : « 1. Le bénéfice du régime spécifique d’approvisionnement résultant de l’exonération du droit à l’importation ou de l’octroi de l’aide est subordonné à une répercussion effective de l’avantage économique jusqu’à l’utilisateur final qui, selon le cas, peut être le consommateur lorsqu’il s’agit de produits destinés à la consommation directe (…) / L’avantage visé au premier alinéa est égal au montant de l’exonération des droits à l’importation ou au montant de l’aide. / 2. Afin d’assurer l’application uniforme du paragraphe 1, la Commission adopte des actes d’exécution concernant l’application des règles fixées au paragraphe 1 et plus particulièrement les conditions pour le contrôle par l’État membre de la répercussion effective de l’avantage jusqu’à l’utilisateur final (…) ». Selon l’article 18 de ce même règlement, relatif aux « contrôles et sanctions » : « (…) 2. Sauf en cas de force majeure ou de conditions climatiques exceptionnelles, si un opérateur, visé à l’article 12, ne respecte pas les engagements pris en application de l’article 12, l’autorité compétente, sans préjudice des sanctions applicables en vertu du droit national : / a) récupère l’avantage octroyé à l’opérateur (…) ». Enfin, aux termes du premier alinéa de l’article 6 relatif à la « Répercussion de l’avantage sur l’utilisateur final » du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 228/2013 : « Aux fins de l’article 13, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 228/2013, les autorités compétentes prennent toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l’avantage sur l’utilisateur final. Ce faisant, elles peuvent apprécier les marges commerciales et les prix pratiqués par les différents opérateurs concernés ».

8. D’autre part, aux termes de l’article 65 A du code des douanes : « L’administration des douanes est habilitée à contrôler les bénéficiaires d’avantages alloués en régime intérieur (…) par le fonds européen agricole de garantie ainsi que les redevables des sommes dues en régime intérieur à ces organismes. Les informations ainsi recueillies peuvent être transmises aux organismes payeurs et à la Commission interministérielle de coordination des contrôles. / Ces contrôles sont effectués dans le cadre de l’article 65 ci-dessus. Les auteurs d’irrégularités doivent s’acquitter des sommes indûment obtenues et des sommes éludées au vu d’un avis de recouvrement établi par l’organisme d’intervention compétent (…) ».

9. Il résulte des dispositions citées au point 8 qu’il appartient aux autorités compétentes de chaque État membre de contrôler le respect par les bénéficiaires de l’aide octroyée dans le cadre du régime spécifique d’approvisionnement, en s’assurant de la répercussion effective de l’avantage jusqu’au consommateur final. Le contrôle de l’effectivité de cette répercussion par l’autorité compétente repose sur une appréciation concrète, notamment des marges commerciales et des prix pratiqués par les différents opérateurs.

10. Par un arrêt du 31 mars 2011, Grèce contre commission (T-214/07), rendu à propos de règlements européens instituant un régime d’approvisionnement spécifique en faveur des îles mineures de la mer Egée et prévoyant un mécanisme de contrôle de la répercussion effective de l’avantage octroyé jusqu’à l’utilisateur final identique à celui en cause dans le cadre du présent litige, le Tribunal de première instance de l’Union européenne a ainsi jugé que « c’est à bon droit que la Commission a estimé que le système de contrôle pratiqué par la République hellénique, consistant uniquement à vérifier que le montant de l’aide était déduit de la facture de vente à l’utilisateur des produits concernés, sans contrôler le niveau des prix facturés par les bénéficiaires et sans effectuer une évaluation de la marge commerciale, n’était pas conforme aux exigences de l’article 3, paragraphe 3, du règlement n° 2019/93 et de l’article 3, paragraphe 2, du règlement n° 2958/93. ».

11. D’une part, les dispositions de l’article 13 du règlement (UE) n° 228/2013 n’impliquent pas que la Commission, lorsqu’elle adopte les actes d’exécution relatifs au bénéfice du régime spécifique d’approvisionnement, définisse intégralement les conditions de contrôle de la répercussion de l’avantage sur l’utilisateur final. Ainsi, en renvoyant aux Etats membres le soin de prendre les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l’avantage sur l’utilisateur final, le règlement n° 180/2014 n’a pas méconnu l’article 13 du règlement n° 228/2013. La circonstance que de telles mesures n’auraient pas été adoptées au niveau national est sans incidence sur la légalité des décisions litigieuses dès lors que les règlements européens sont d’application directe. D’autre part, en renvoyant à la marge commerciale pour la détermination de la répercussion de l’avantage sur le destinataire final, le règlement n° 180/2014 n’a pas dénaturé la notion de répercussion effective de l’avantage telle qu’elle résulte du règlement n° 228/2013 mais en a simplement précisé l’application. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement n° 180/2014 n’est pas conforme au règlement n° 228/2013 ne pose pas de difficulté sérieuse et doit être écarté.

12. En troisième lieu, dès lors que les dispositions du règlement (UE) n° 228/2013 et du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 citées au point 7 prévoient de manière suffisamment claire et précise l’obligation, pour les sociétés bénéficiaires du régime spécifique d’approvisionnement, de répercuter l’avantage économique sur l’utilisateur final, ainsi que l’obligation pour les États membres de contrôler cette répercussion, la circonstance que ces règlements laissent une marge de manœuvre aux États membres pour fixer les modalités du contrôle ne porte pas atteinte au principe de sécurité juridique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ce principe doit être écarté.

13. En quatrième lieu, d’une part, en se bornant à soutenir, que l’administration des douanes ne pouvait pas, en l’absence de fait nouveau, effectuer un second contrôle sur la même période, la société requérante n’a pas assorti davantage en appel qu’en première instance ce moyen des précisions suffisantes permettant au juge d’en apprécier le bien-fondé. D’autre part, les conclusions du procès-verbal des douanes en date du 27 novembre 2018 ne sauraient constituer une prise de position formelle de l’administration des douanes, au sens de l’article 345 bis du code des douanes, dès lors que ce procès-verbal ne concerne pas l’appréciation d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du second contrôle portant sur la même période ne peut qu’être écarté.

14. En dernier lieu, la circonstance que le procès-verbal du 13 juin 2019 est intervenu cinq mois après l’enregistrement d’une requête par la société requérante par laquelle elle conteste une décision de l’Odéadom ne permet pas, à elle seule, de caractériser l’existence d’un détournement de procédure. Par suite, le moyen doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de Justice de l’Union Européenne d’une question préjudicielle ni d’examiner la fin de non-recevoir opposée par l’Odéadom à la demande de première instance, que la société Sodifram n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Odéadom, qui n’a pas la partie perdante, verse à la société Sodifram la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Sodifram une somme de 1 500 euros à verser à l’Odéadom au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Sodifram est rejetée.

Article 2 : La société Sodifram versera une somme de 1 500 euros à l’Odéadom en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par action simplifiée Sodifram et à l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Butéri, présidente de chambre,

M. Gueguein, président assesseur,

M^me Gaillard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

La rapporteure,

C. GAILLARDLa présidente,

K. BUTERI

La greffière,

A. DETRANCHANT

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et au ministre des outre-mer en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.