Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société JSOP a demandé au tribunal administratif de Lille :

— de condamner l’Etat à lui verser une indemnité d’un montant de 14 580,34 euros en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de l’arrêté du 21 mai 2021 par lequel le préfet du Nord a prononcé la fermeture administrative de l’établissement qu’elle exploite sous l’enseigne « RIDDIM » pour une durée de sept jours, assortie des intérêts au taux légal à compter du 16 novembre 2021, date de réception de sa demande préalable, et de la capitalisation des intérêts ;

— de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2200951 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Lille a condamné l’Etat à verser à la société JSOP une somme de 2 286, 21 euros avec intérêts au taux légal à compter du 16 novembre 2021 et intérêts capitalisés à chaque échéance annuelle à partir du 16 novembre 2022, a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société JSOP en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 février 2024, et un mémoire complémentaire, enregistré le 3 janvier 2025, la société JSOP représentée par M^e Laurent Fillieux demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement en tant, d’une part, qu’il a refusé de faire droit à sa demande d’indemnisation en réparation de la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité, d’autre part, qu’il a condamné l’Etat à lui verser la somme insuffisante de 500 euros au titre de son préjudice d’image ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser une indemnité d’un montant de 10 708 euros en réparation, d’une part, de la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité, d’autre part, de son préjudice d’image, en assortissant cette somme des intérêts au taux légal à compter du 16 novembre 2021 et de la capitalisation des intérêts à compter du 16 novembre 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le tribunal administratif a commis une erreur de fait : elle remplissait les conditions prévues notamment par le I-A de l’article 3-28 du décret du 30 mars 2020 pour pouvoir bénéficier de la subvention au titre du fonds de solidarité qui se monte, compte tenu de sa perte de chiffre d’affaires, à la somme totale de 5 708 euros pour les mois de juin 2021 et juillet 2021 ;

— le tribunal administratif a commis une erreur d’appréciation : la mesure de fermeture administrative est de nature à justifier un préjudice de notoriété dès lors que son établissement, qui était particulièrement apprécié, a été stigmatisé par la diffusion, sur un site d’actualité, d’un enregistrement vidéographique de l’évacuation de l’établissement ; le montant de son préjudice d’image s’élève à 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2024, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2025, le ministre de l’intérieur conclut à sa mise hors de cause et soutient qu’en application du 8° du I de l’article R.811-10-1 du code de justice administrative, l’Etat est représenté devant la cour par le préfet lorsque le litige est né de l’activité des services de la préfecture en matière de police des débits de boisson.

Par un mémoire enregistré le 5 juin 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

Elle indique s’approprier l’ensemble des écritures déposées par le préfet du Nord dans son mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ;

— l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

— le décret n°2020-371 du 30 mars 2020 modifié ;

— le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

— les conclusions de M. Stéphane Eustache, rapporteur public,

— et les observations de M^e Dantec, substituant M^e Fillieux, avocat de la société JSOP.

Considérant ce qui suit :

1. La société JSOP exploite un débit de boissons sous l’enseigne « RIDDIM » situé 117 rue des Postes à Lille. Par un arrêté du 21 mai 2021, le préfet du Nord a prononcé la fermeture administrative de l’établissement « RIDDIM » pour une durée de sept jours, en application des articles 29 et 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire. Par une lettre du 12 novembre 2021, reçue le 16 novembre 2021, la société JSOP a présenté en vain au préfet du Nord une demande préalable tendant à l’indemnisation des préjudices subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 21 mai 2021 pour un montant de 14 580, 34 euros. Par un jugement n° 2200951 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Lille a retenu la responsabilité pour faute de l’Etat dans les dommages subis par la société JSOP qui trouvent leur cause dans les illégalités affectant l’arrêté du 21 mai 2021 et condamné l’Etat à verser à la société JSOP une somme de 2 286,21 euros avec intérêts au taux légal à compter du 16 novembre 2021 et capitalisation des intérêts à compter du 16 novembre 2022.

2. Par la présente requête, la société JSOP demande à la cour d’annuler ce jugement en tant qu’il a refusé de faire droit à sa demande d’indemnisation pour réparer la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité et en tant qu’il a condamné l’Etat à lui verser la somme insuffisante de 500 euros au titre de son préjudice d’image. Elle demande la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité d’un montant de 10 708 euros en réparation de ces deux chefs de préjudice. Les ministres de l’intérieur et de la santé ne forment pas d’appel incident contre le jugement en tant qu’il a condamné l’Etat à indemniser la société JSOP à hauteur de 1 786, 21 euros pour son préjudice de perte d’exploitation.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Nord :

3. Si le préfet du Nord fait grief à la société JSOP de ne pas avoir contesté la légalité des décisions de rejet d’aide qui lui ont été opposées par la direction générale des finances publiques (DGFIP) au titre des mois de juin 2021 et de juillet 2021, il était loisible à cette société de rechercher, par un recours de plein contentieux subjectif, la responsabilité de l’Etat pour obtenir l’indemnisation de l’ensemble des préjudices subis du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté du 21 mai 2021 prononçant sa fermeture administrative, dès lors que son recours a été formé devant le tribunal administratif le 10 février 2022, avant l’expiration du délai de recours contentieux de deux mois qui a couru à compter du rejet de la réclamation préalable reçue le 16 novembre 2021.

Sur la responsabilité :

4. Il ne résulte pas de l’instruction que la décision du 21 mai 2021 ordonnant la fermeture de l’établissement ait été précédée d’une mise en demeure de se conformer à la réglementation, en méconnaissance des dispositions de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020.

5. Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité, pour un vice de procédure, de la décision lui infligeant une fermeture administrative, il appartient au juge, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise, s’agissant tant du principe même de la fermeture que de son quantum, dans le cadre d’une procédure régulière.

6. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que si une mise en demeure avait été régulièrement adressée à la société JSOP, celle-ci serait demeurée sans effet et que la même décision aurait pu être légalement prise. La société requérante est donc fondée à demander à être indemnisée du préjudice résultant de sa fermeture ainsi irrégulièrement prononcée.

Sur les postes de préjudice contestés en appel :

En ce qui concerne la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité :

7. La société requérante soutient que sa fermeture administrative décidée par l’arrêté du 21 mai 2021 lui a fait perdre une chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité pour les mois de juin 2021 et juillet 2021 à hauteur de 5 708 euros.

8. Aux termes de l’article 3-28 du décret du 30 mars 2020 modifié relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, dans sa rédaction alors applicable : " I.-A. -Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret, n’ayant pas fait l’objet d’un arrêté pris par le préfet de département ordonnant la fermeture de l’entreprise en application du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 1er juin 2021 susvisé, du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020 susvisé ou du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 16 octobre 2020 susvisé, bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours de chaque période mensuelle comprise entre le 1er juin 2021 et le 31 juillet 2021, dite période mensuelle considérée, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : /1° Elles ont bénéficié d’une aide versée au titre des articles 3-26 ou 3-27 du présent décret ; /2° Au cours de la période mensuelle considérée, elles ont fait l’objet d’une interdiction d’accueil du public sans interruption, et ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 20 % ; /3° Ou, au cours de la période mensuelle considérée, elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 10 % et elles appartiennent à l’une des trois catégories suivantes : /a) elles exercent leur activité principale dans un secteur mentionné à l’annexe 1 dans sa rédaction en vigueur au 11 mars 2021 ; () / 4° Les personnes physiques ou, pour les personnes morales leur dirigeant majoritaire, ne sont pas titulaires, le premier jour de la période mensuelle considérée, d’un contrat de travail à temps complet. Cette condition n’est pas applicable si l’effectif salarié annuel de l’entreprise calculé selon les modalités prévues par le I de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale est supérieur ou égal à un. /B.-Pour chaque période mensuelle considérée, les entreprises mentionnées au 2° du A du I perçoivent une subvention égale à 20 % du chiffre d’affaires de référence mentionné au IV du présent article. /C.-Au titre de l’aide du mois de juin 2021, les entreprises mentionnées aux a, b et c du 3° du A du I perçoivent une subvention égale à 40 % de la perte de chiffre d’affaires dans la limite de 20 % du chiffre d’affaires de référence mentionné au IV du présent article. /Au titre de l’aide du mois de juillet 2021, les entreprises mentionnées aux a, b et c du 3° du A du I perçoivent une subvention égale à 30 % de la perte de chiffre d’affaires dans la limite de 20 % du chiffre d’affaires de référence mentionné au IV du présent article. () IV. -La perte de chiffre d’affaires au sens du présent article est définie comme la différence entre, d’une part, le chiffre d’affaires au cours du mois considéré et, d’autre part, le chiffre d’affaires de référence défini comme : /-pour les entreprises créées avant le 30 mai 2019, le chiffre d’affaires réalisé durant le mois de juin 2019 ou juillet 2019 selon le mois au titre duquel l’aide est demandée, ou le chiffre d’affaires mensuel moyen de l’année 2019, selon l’option retenue par l’entreprise lors de sa demande d’aide au titre du mois de mai 2021 ou le cas échéant du mois d’avril 2021 si aucune demande n’a été déposée au titre du mois de mai 2021 ; (). / V. -Pour chaque période mensuelle considérée, la demande d’aide au titre du présent article est réalisée par voie dématérialisée au plus tard dans un délai de deux mois après la fin de la période au titre de laquelle l’aide est demandée. /Pour chaque période mensuelle considérée, la demande est accompagnée des justificatifs suivants : /-une déclaration sur l’honneur attestant que l’entreprise remplit les conditions prévues par le présent décret et l’exactitude des informations déclarées. () « . L’annexe 1 du décret évoqué au I A 3° a) du présent article mentionne notamment à la rubrique 10 les » débits de boissons ".

9. Il résulte de l’instruction et notamment des échanges entre la société et la DGFIP que les décisions de rejet d’aide qui lui ont été opposées au titre des mois de juin 2021 et de juillet 2021 sont fondées sur le fait que la société a fait l’objet d’une mesure de fermeture administrative par l’arrêté du 21 mai 2021. Cependant, compte tenu de l’illégalité de cet arrêté tenant à l’absence de mise en demeure d’ailleurs non contestée par l’Etat, la société JSOP doit être réputée n’avoir « pas fait l’objet d’un arrêté pris par le préfet de département ordonnant la fermeture de l’entreprise », de sorte qu’elle était admissible au dispositif d’aide prévu par les dispositions citées au point précédent, pourvu que les autres conditions d’octroi aient été satisfaites. A cet égard, l’administration a contesté en première instance la réalité des simulations financières effectuées par la société et lui oppose en appel son non-respect de la condition, posée au 4° du I-A de l’article 3-28 précité, d’absence de contrat de travail à temps complet de ses dirigeants.

10. D’une part, il résulte de l’instruction et notamment des comptes annuels de la société JSOP pour les exercices clos les 30 juin 2017, 2018 et 2019 que la société a été créée avant le 30 mai 2019, de sorte qu’en application du IV de l’article 3-28 du décret du 30 octobre 2020 précité, la société devait choisir comme chiffre d’affaires de référence, pour le calcul de sa perte de chiffre d’affaires, soit le chiffre d’affaires réalisé durant le mois de juin 2019 ou juillet 2019 – pour ses demandes d’aide correspondant respectivement à juin 2021 et à juillet 2021 -, soit le chiffre d’affaires mensuel moyen de l’année 2019, selon l’option retenue par l’entreprise lors de sa demande d’aide au titre du mois de mai 2021 ou d’avril 2021. Il ressort de sa demande effectuée sur la plateforme Chorus au titre du mois d’avril 2021 que la société a indiqué comme chiffre d’affaires mensuel de référence la somme de 21 167 euros. Elle a repris cette même somme sur ses déclarations au titre de ses demandes d’aide pour juin 2021 et juillet 2021. Cette somme ne correspond pas aux chiffres d’affaires déclarés réalisés en juin 2019 et juillet 2019 par l’expert-comptable dans son attestation établie le 29 janvier 2024 – qui bien que postérieure au rejet de la demande d’indemnisation préalable peut être prise en compte comme révélant un état de fait préexistant. Elle correspond donc nécessairement au chiffre d’affaires mensuel moyen de l’année 2019.

11. Il ressort des déclarations de la société portées sur la plateforme Chorus et relatives à ses demandes d’aide pour juin 2021 et juillet 2021 qu’elle a indiqué, en regard du chiffre d’affaires mensuel moyen de 2019, les chiffres d’affaires de juin 2021 et de juillet 2021 figurant dans l’attestation de l’expert-comptable. Pour demander une indemnité de 5 708 euros en réparation de la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité pour les mois de juin et juillet 2021, la société se borne à reprendre respectivement les deux montants de 4 233 et 1 475 euros générés automatiquement, au vu de ses déclarations, par la plateforme Chorus. Si le préfet lui reprochait en première instance de ne pas démontrer la réalité des montants sollicités via la production des simulations effectuées, il ne contredit pas sérieusement les montants réclamés, dont le caractère erroné ne résulte pas de l’instruction.

12. D’autre part, il ressort des relevés de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSAFF) pour l’année 2021 et de l’attestation établie par un expert-comptable le 9 janvier 2023 – qui bien que postérieure au rejet de la demande d’indemnisation préalable peut être prise en compte comme révélant un état de fait préexistant – que les trois gérants majoritaires de la société JSOP ne disposaient pas de contrats de travail et n’avaient pas le statut de travailleurs salariés durant l’année 2021. Si l’Etat fait valoir en défense que cette attestation est récente et que la société ne justifie pas qu’elle aurait disposé des pièces justificatives requises pour présenter, dans les délais imposés, sa demande d’aide économique, il ne fait pas état d’éléments précis et circonstanciés pour établir que la société n’aurait pas été en mesure d’obtenir, en temps utile, une attestation de son expert-comptable pour justifier du respect de cette condition. Il y a donc lieu de considérer que la société satisfaisait à la condition, posée au 4° du I-A de l’article 3-28 du décret du 30 mars 2020 cité au point 5, que les personnes physiques la dirigeant ne soient pas titulaires d’un contrat de travail à temps complet le premier jour de chacun des mois de juin 2021 et de juillet 2021 au titre desquels elle a sollicité la subvention destinée à compenser la perte de chiffre d’affaires.

13. Enfin, il résulte de l’instruction et notamment d’un échange de courriels du 18 juillet 2022 avec un inspecteur des finances publiques que la société JSOP a bénéficié d’une aide versée au titre du mois de mai 2021, satisfaisant ainsi à la condition, posée par le 1° du I-A de l’article 3-28 du décret du 30 octobre 2020, d’avoir perçu une aide au titre des articles 3-26 ou 3-27 de ce décret. Si le préfet du Nord fait valoir dans ses écritures de première instance que c’est à tort que la société a bénéficié d’un montant de 10 000 euros de subvention en mai 2021, le courriel du 18 juillet 2022 auquel il renvoie n’explicite pas les raisons du caractère indu de ce versement.

14. Ainsi, alors que la ministre de la santé n’établit pas que la société JSOP ne remplirait pas toutes les conditions ouvrant droit à la subvention prévue par les dispositions de l’article 3-28 du décret du 30 mars 2020 précité, la société doit être regardée comme justifiant avoir effectivement perdu une chance d’obtenir cette subvention pour les mois de juin 2021 et de juillet 2021. Dès lors que le montant de la subvention escomptée à hauteur de 5 708 euros se calcule automatiquement en fonction des données renseignées sur la plateforme Chorus et qu’il n’apparaît pas que la subvention en définitive accordée puisse être moindre, l’Etat doit être condamné à indemniser la société JSOP de la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité pour les mois de juin et juillet 2021 à hauteur de 5 708 euros.

En ce qui concerne le préjudice d’image :

15. La société requérante soutient que son établissement a été stigmatisé auprès de sa clientèle par la mesure de fermeture litigieuse et la publicité qui lui a été donnée et évalue son préjudice d’image à la somme de 5 000 euros.

16. D’une part, il résulte de l’instruction que l’évacuation de l’établissement par les forces de l’ordre le 19 mai 2021 du fait du non-respect des règles de distanciation imposées pour éviter la propagation de l’épidémie de Covid-19 a fait l’objet d’un enregistrement vidéographique mis en ligne sur un site local d’actualité. D’autre part, la société démontre sa notoriété en produisant des captures d’écran d’avis positifs émis sur son établissement en 2018 et 2020 sur un moteur de recherche sur internet et en 2023 sur un réseau social. Certes, l’établissement est passé d’une note de 4,9/5 en 2018-2020 à une note de 4,6/5 en 2023, mais d’une part, ces notes proviennent de deux sources distinctes, d’autre part la société n’établit ni même n’allègue avoir reçu des commentaires négatifs et n’établit pas que la baisse de chiffre d’affaires constatée entre les mois de juin et juillet 2019, d’une part, et juin et juillet 2021, d’autre part, soit imputable avec certitude au moins en partie aux mesures d’évacuation et de fermeture. Toutefois, la publicité de l’évacuation des clients de l’établissement et l’affichage de l’arrêté de fermeture administrative fondé sur le non-respect des règles sanitaires destinées à éviter la propagation de l’épidémie de Covid-19 ont nécessairement porté atteinte à la réputation de la société JSOP. La réalité de ce chef de préjudice est établie. Les premiers juges n’ont pas fait une appréciation insuffisante de celui-ci en l’évaluant à un montant de 500 euros. L’Etat doit ainsi être condamné à indemniser la société JSOP à hauteur de cette somme.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société JSOP est fondée à demander la réformation du jugement attaqué mais seulement en tant qu’il rejette l’indemnisation du poste de préjudice tenant à la perte de chance de bénéficier d’une subvention au titre du fonds de solidarité pour les mois de juin 2021 et juillet 2021 et qu’il limite à la somme de 2 286,21 euros l’indemnisation qui lui est due, alors que l’Etat doit être condamné à lui verser la somme de 7 794,21 euros (1 786,21 + 5 708 + 500).

Sur les intérêts :

18. La société JSOP a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 7 794,21 euros à compter du 16 novembre 2021, date de la réception par l’Etat de sa demande préalable indemnitaire.

Sur la capitalisation :

19. La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond. Cette demande ne peut toutefois prendre effet que lorsque les intérêts sont dus au moins pour une année entière, sans qu’il soit besoin d’une nouvelle demande à l’expiration de ce délai. De même, la capitalisation s’accomplit à nouveau, le cas échéant, à l’expiration de chaque échéance annuelle ultérieure sans qu’il soit besoin de formuler une nouvelle demande. La capitalisation des intérêts a été demandée le 10 février 2022. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 16 novembre 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros à verser à la société JSOP en application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La somme de 2 286, 21 euros que l’Etat a été condamné à verser à la société JSOP est portée à 7 794,21 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 16 novembre 2021. Les intérêts échus à la date du 16 novembre 2022 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : Le jugement n° 2200951 du 12 décembre 2023 du tribunal administratif de Lille est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L’Etat versera à la société JSOP une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société JSOP est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société JSOP, au ministre de l’intérieur et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Nord.

Délibéré après l’audience publique du 9 juillet 2025 à laquelle siégeaient :

— M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

— M^me Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

— M. Vincent Thulard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 août 2025.

La présidente-rapporteure,

Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro

N°24DA00244