Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Tourville-la-Rivière a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler, d’une part, la décision, révélée par un courrier du 12 décembre 2022, par laquelle le préfet de la Seine-Maritime a désigné, sur son territoire, le terrain d’implantation d’une aire de grand passage pour les gens du voyage, d’autre part, l’arrêté du 19 décembre 2022 par lequel le même préfet a fixé les modalités d’exécution par l’Etat, en lieu et place de la métropole Rouen Normandie, des mesures nécessaires à l’aménagement de cette aire de grand passage.

Par un jugement n° 2300580 du 12 janvier 2024, le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 16 février 2024, et un mémoire, enregistré le 25 mars 2025, la commune de Tourville-la-Rivière, agissant par sa maire et représentée par M^e Frédéric Weyl, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 12 décembre 2022 et l’arrêté du 19 décembre 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 8 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le courrier du 12 décembre 2022 par lequel le préfet de la Seine-Maritime l’a informée de ce qu’une aire de grand passage sera aménagée sur deux parcelles lui appartenant révèle une décision susceptible de recours ;

- l’exercice par le préfet de son pouvoir de substitution prévu par l’article 3 de la loi du 5 juillet 2000 n’est pas justifié dès lors qu’il n’est pas démontré que la métropole de Rouen Normandie était dans l’impossibilité d’exercer sa compétence concernant l’aménagement d’une aire de grand passage en exécution du schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage 2020-2025 ;

- les décisions attaquées sont irrégulières dès lors qu’elles n’ont pas été précédées d’études de faisabilité et de consultations préalables et qu’elles ont été prises sans que la commune ait été associée au processus décisionnel ;

- le préfet ne justifie pas son choix des terrains situés sur le territoire de la commune, plutôt que ceux de la commune de Oissel que le conseil communautaire de la métropole de Rouen Normandie avait écartés ;

- les terrains retenus par le préfet ne respectent pas les prescriptions du décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 relatif aux aires de grand passage ;

- les décisions attaquées sont incompatibles avec le schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage 2020-2025 ainsi qu’avec le règlement de la zone 1AUL de loisir du plan local d’urbanisme de la métropole Rouen Normandie ;

- elles méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques et sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le courrier du 12 décembre 2022 ayant une portée purement informative, le recours dirigé à son encontre est irrecevable ;

- les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ;

- le décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Alice Minet, première conseillère,

- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,

- et les observations de M^e Frédéric Weyl, représentant la commune de Tourville-la-Rivière, ainsi que celles de M^me A… B…, maire de la commune.

Considérant ce qui suit :

Sur l’objet du litige :

1. Le schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage 2020-2025 de la Seine-Maritime, approuvé le 27 juillet 2020 par un arrêté conjoint du préfet de la Seine-Maritime et du président du conseil départemental de la Seine-Maritime, prévoit, dans le cadre de la reconduction des obligations du précédent schéma, l’aménagement d’une aire de grand passage destinée à l’accueil des gens du voyage se déplaçant collectivement à l’occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels sur le territoire de la métropole Rouen Normandie.

2. Après plusieurs mises en demeure du préfet de la Seine-Maritime demandant à la métropole Rouen Normandie de se conformer à ses obligations, le président de la métropole a, par un courrier du 17 novembre 2022, informé le préfet de l’impossibilité pour l’établissement public de coopération intercommunale de respecter le délai imparti fixé en dernier lieu au 30 octobre 2021. Par un courrier du 12 décembre 2022, le préfet de la Seine-Maritime a informé la métropole Rouen Normandie et la commune de Tourville-la-Rivière de l’exercice de son pouvoir de substitution et de la désignation des parcelles cadastrées BH 185 et BH 229, situées au lieu-dit Les Béguines et appartenant à la commune, comme lieu d’implantation de l’aire de grand passage. Par un arrêté du 19 décembre 2022, le préfet de la Seine-Maritime a fixé les modalités d’exécution par l’Etat, en lieu et place de la métropole Rouen Normandie, des mesures nécessaires à l’aménagement de cette aire.

3. La commune de Tourville-la-Rivière a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler ces deux décisions. Elle relève appel du jugement du 12 janvier 2024 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

4. Aux termes de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage : « (…) II. – Dans chaque département, au vu d’une évaluation préalable des besoins et de l’offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, de l’évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, des possibilités de scolarisation des enfants, d’accès aux soins et d’exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d’implantation et les communes où doivent être réalisés : (…) / 3° Des aires de grand passage, destinées à l’accueil des gens du voyage se déplaçant collectivement à l’occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, ainsi que la capacité et les périodes d’utilisation de ces aires. (…) ».

5. Aux termes du I de l’article 3 de la même loi : « Si, à l’expiration des délais prévus à l’article 2, une commune ou un établissement public de coopération intercommunale auquel a été transféré l’exercice de la compétence afférente n’a pas rempli les obligations mises à sa charge par le schéma départemental en matière d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires permanentes d’accueil, des aires de grand passage et des terrains familiaux locatifs aménagés dans les conditions prévues à l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme, le représentant de l’Etat dans le département met en demeure la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale de prendre les mesures nécessaires selon un calendrier déterminé, en évaluant le montant des dépenses afférentes./ Si la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale n’a pas pris les mesures nécessaires dans les délais prévus par le calendrier, le représentant de l’Etat dans le département peut lui ordonner de consigner entre les mains d’un comptable public les sommes correspondant au montant de ces dépenses. Ces sommes sont restituées au fur et à mesure de l’exécution de ces mesures. / Il est procédé au recouvrement de ces sommes comme en matière de créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine. L’opposition devant le juge administratif à l’état exécutoire pris en application d’une mesure de consignation ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département n’a pas de caractère suspensif. ».

6. Aux termes du II de cet article 3 : « Si, à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la consignation des sommes prévue au I, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale n’a pas pris toutes les mesures nécessaires, le représentant de l’Etat dans le département peut mettre à nouveau en demeure la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale de prendre ces mesures, selon un calendrier déterminé. / Si la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale n’a pas obtempéré dans les délais prévus par le calendrier, l’Etat peut acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d’aménagement et gérer les aires ou les terrains aménagés au nom et pour le compte de la commune ou de l’établissement public. / Le représentant de l’Etat dans le département peut faire procéder d’office, en lieu et place et aux frais de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale, à l’exécution des mesures nécessaires. Les sommes consignées en application du I peuvent être utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées. / Le représentant de l’Etat dans le département peut se substituer à l’ensemble des organes de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale pour faire procéder d’office à l’exécution des mesures nécessaires. Il peut procéder à la passation de marchés publics, selon les règles de procédures applicables à l’Etat. / A compter de l’achèvement des travaux d’aménagement, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale devient de plein droit propriétaire des aires ou terrains aménagés en application du présent II ».

En ce qui concerne la légalité externe des décisions :

7. La commune de Tourville-la-Rivière soutient que les décisions attaquées n’ont pas été précédées d’études de faisabilité et de consultations préalables des acteurs publics concernés, en particulier de la commune elle-même.

8. Toutefois, aucune disposition de la loi du 5 juillet 2000 ou, s’agissant de décisions d’espèce présentant un caractère de mesure de police, du code des relations entre le public et l’administration, ni aucun principe applicable à une telle mesure n’imposaient au préfet une obligation en ce sens avant l’exercice de son pouvoir de substitution. Par suite, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la légalité interne des décisions :

S’agissant de l’exercice du pouvoir de substitution :

9. Il résulte des dispositions précitées que le préfet peut, sous le contrôle du juge, se substituer à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent lorsqu’après une première mise en demeure restée infructueuse et un délai de six mois laissé après la consignation des sommes correspondant au montant des dépenses nécessaires à la réalisation des obligations prévues par le schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage, il a, à nouveau, mis en demeure l’établissement public de coopération intercommunale de prendre les mesures nécessaires selon un calendrier déterminé et que l’établissement n’a pas obtempéré dans les délais impartis.

10. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 28 juin 2019, le préfet de la Seine-Maritime a mis en demeure la métropole de Rouen Normandie de désigner un terrain d’implantation pour l’aire de grand passage avant le 1er octobre 2019 et de transmettre le calendrier d’exécution des mesures nécessaires à sa réalisation. L’établissement n’ayant pas respecté le calendrier imposé, le préfet a, par un arrêté du 23 octobre 2019, consigné une somme de 500 000 euros, à la charge du budget de la métropole, correspondant aux dépenses afférentes à réalisation de l’aire de grand passage. A l’issue du délai de six mois, et compte tenu du contexte de crise sanitaire, le préfet a accepté de reporter au 24 août 2020 la date à laquelle la métropole Rouen Normandie devait se conformer, au plus tard, à ses obligations. En l’absence de démarche engagée en ce sens à l’expiration du délai, le préfet a, à nouveau, par un courrier du 25 septembre 2020, adressé à l’établissement une mise en demeure et a fixé l’échéance au 18 décembre 2020, laquelle a été repoussée au 26 février 2021 puis au 30 octobre 2021.

11. Après avoir désigné, par une délibération du 27 septembre 2021, un terrain situé sur le territoire de la commune de Oissel, le conseil de la métropole Rouen Normandie a, par une délibération du 14 novembre 2022, refusé d’une part d’approuver l’emprise du projet d’implantation de l’aire de grand passage sur les parcelles situées à Oissel et d’autre part de solliciter auprès du préfet le lancement d’une procédure de déclaration d’utilité publique pour les parcelles pour lesquelles l’établissement ne disposait pas encore de la maîtrise foncière. Par un courrier du 17 novembre 2022, le président de la métropole Rouen Normandie a informé le préfet de l’impossibilité pour l’établissement de respecter le délai imparti par la mise en demeure.

12. Dans ces conditions, et alors qu’il avait accepté à plusieurs reprises de proroger le délai accordé par la seconde mise en demeure à la métropole Rouen Normandie pour se conformer aux obligations mises à sa charge par le schéma départemental, le préfet a pu légalement mettre en œuvre son pouvoir de substitution après que le projet d’aménagement de l’aire de grand passage sur le territoire de la commune de Oissel a été rejeté par le conseil communautaire de l’établissement.

S’agissant de la désignation des parcelles cadastrées BH 0185 et BH 0229 appartenant à la commune de Tourville-la-Rivière :

Quant au respect des dispositions du décret du 5 mars 2019 :

13. Aux termes de l’article 1er du décret du 5 mars 2019 susvisé relatif aux aires de grand passage : « Le terrain de l’aire de grand passage dispose d’un sol stabilisé adapté à la saison d’utilisation définie par le schéma départemental, restant porteur et carrossable en cas d’intempérie, dont la pente permet d’assurer le stationnement sûr des caravanes. / La surface d’une aire de grand passage est d’au moins 4 hectares. (…) ».

14. Aux termes de l’article 2 du même décret : « L’aire de grand passage comprend au moins : / 1° Un accès routier permettant une circulation appropriée ainsi que l’intervention des secours et une desserte interne ; / 2° A l’entrée de l’aire, une installation accessible d’alimentation en eau potable satisfaisant aux normes techniques relatives aux bouches à incendie fixées par le référentiel national de la défense extérieure contre l’incendie ; / 3° A l’entrée de l’aire, une installation d’alimentation électrique sécurisée comportant un tableau de 250 kVA triphasé. En aval du point de livraison, la répartition d’électricité relève de la responsabilité du signataire de la convention d’occupation ; / 4° A l’entrée de l’aire, un éclairage public ; / 5° Un dispositif de recueil des eaux usées ; / 6° Un système permettant la récupération des toilettes individuelles qui peut être complété par des cabines sanitaires mobiles autonomes non raccordées à un réseau d’assainissement ; / 7° L’installation, sur l’aire ou à sa proximité immédiate, de bennes pour les ordures ménagères dont le ramassage est assuré au moins une fois par semaine pendant la période d’ouverture ou d’occupation ; / 8° Un accès au service de collecte des encombrants et à la déchetterie dans les conditions prévues pour ses habitants par la collectivité ou l’établissement public de coopération intercommunale ».

15. Ces dispositions n’exigent pas que les terrains retenus pour l’implantation d’une aire de grand passage, dont l’aménagement est moins exigeant que pour une aire d’accueil, présentent, dès leur désignation, les caractéristiques qu’elles énoncent, le respect de ces dernières pouvant être assuré par la réalisation ultérieure des travaux nécessaires.

16. Dans ces conditions, la commune de Tourville-la-Rivière ne peut utilement soutenir que les parcelles désignées ne respectaient pas, à la date des décisions attaquées, les prescriptions énoncées par les dispositions du décret du 5 mars 2019.

Quant à la compatibilité avec le schéma d’accueil et d’habitat des gens du voyage :

17. Le schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage 2020-2025 de la Seine-Maritime, qui a prescrit la réalisation d’une aire de grand passage de 4 hectares sur le territoire de la métropole Rouen Normandie, n’a pas désigné la commune sur le territoire duquel l’aire en cause devait être implantée.

18. Dans ces conditions, alors au surplus que le deuxième alinéa du B de l’article 2 de la loi du 5 juillet 2000 a prévu que peut être légalement retenu « un terrain d’implantation pour une aire ou un terrain situé sur le territoire d’une commune membre autre que celle figurant au schéma départemental », la commune de Tourville-la-Rivière n’est pas fondée à soutenir que la désignation de terrains situés sur son territoire serait incompatible avec ce schéma.

Quant à la compatibilité avec le plan local d’urbanisme :

19. La commune requérante ne peut utilement soutenir que l’implantation d’une aire de grand passage sur les parcelles désignées, qui sont classées dans la zone 1AUL du plan local d’urbanisme de la métropole de Rouen, n’est pas compatible avec le règlement de cette zone, dès lors que les décisions attaquées ont été prises en application d’une législation indépendante de celle de l’urbanisme.

20. En tout état de cause, le plan local d’urbanisme intercommunal classe les parcelles cadastrées BH 0185 et BH 0229 en zone de loisir (AUL). Si le règlement de cette zone prévoit une bande inconstructible de part et d’autre de la RD7 et de l’autoroute A13 qui longent ces parcelles, et si les constructions autorisées sur le reste des parcelles sont énumérées par le plan, la désignation de ces parcelles pour l’aménagement d’une aire de grand passage ne saurait, eu égard au caractère rudimentaire des aménagements requis pour une telle aire en application des dispositions précitées du décret du 5 mars 2019, être regardée comme incompatible avec ce règlement. Par suite, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté.

Quant à l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation :

21. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la superficie, la localisation et la configuration des parcelles désignées permettent leur aménagement dans les conditions prévues par les dispositions précitées des articles 1er et 3 du décret du 5 mars 2019.

22. En deuxième lieu, si la commune de Tourville-la-Rivière fait valoir que l’implantation d’une aire de grand passage sur les terrains désignés porterait atteinte à l’environnement, notamment au plan d’eau potable présent à proximité des parcelles, elle n’a apporté à l’instance aucun élément probant à l’appui de ses allégations.

23. En troisième lieu, la commune de Tourville-la-Rivière soutient que les décisions attaquées font peser sur elle des conséquences excessives en lui imposant la scolarisation des enfants du voyage et en perturbant le fonctionnement de la base de loisirs voisine de juin à septembre. Toutefois, l’implantation d’une aire de grand passage, qui a vocation à accueillir temporairement des gens du voyage se déplaçant collectivement à l’occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, n’a pas pour effet la fréquentation des services publics, notamment scolaires. En outre, la commune n’établit pas la réalité du risque invoqué de perturbations sur le fonctionnement de la base de loisirs.

24. Enfin, si la commune requérante soutient que l’implantation d’une aire de grand passage sur les parcelles en cause compromettrait le projet d’aménagement et de développement du parc de la Bédanne, dans le périmètre duquel se situent les parcelles, il ressort des pièces du dossier qu’aucune décision d’aménagement n’avait été prise à la date des décisions attaquées, le projet n’ayant fait l’objet que d’une étude de faisabilité remise en novembre 2022.

25. Dans ces conditions, la commune de Tourville-la-Rivière n’est pas fondée à soutenir qu’en désignant les parcelles BH 0185 et BH 0229, le préfet aurait entaché ses décisions d’une erreur manifeste d’appréciation.

Quant au principe d’égalité devant les charges publiques :

26. Les parcelles en cause ont été désignées par une exacte application de l’article 3 de la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques doit être écarté.

Quant à l’opportunité du choix des parcelles :

27. Si la commune requérante soutient que le préfet ne démontre pas que son choix de désigner les parcelles lui appartenant constitue le meilleur possible et serait préférable à la désignation initialement envisagée de parcelles situées sur le territoire de la commune de Oissel, il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité des parcelles ainsi désignées.

28. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des conclusions dirigées contre le courrier du 12 décembre 2022, que la commune de Tourville-la-Rivière n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’annulation, ainsi que celles tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Tourville-la-Rivière est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Tourville-la-Rivière et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Maritime et à la métropole Rouen Normandie.

Délibéré après l’audience publique du 16 octobre 2025 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- M^me Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- M^me Alice Minet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.

La rapporteure,

Signé : A. Minet Le président de chambre,

Signé : M. C…

La greffière,

Signé : N. Diyas

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Elisabeth Héléniak