Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société SANEF a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l’Etat à lui verser la somme de 118 663,86 euros hors taxes, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 8 octobre 2018 avec capitalisation des intérêts.

Par un jugement n°1901292 du 5 février 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour avant cassation :

Par une requête, enregistrée le 11 mars 2021 sous le n° 21DA00568, et des mémoires, enregistrés les 21 juillet et 5 octobre 2021, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la SA SANEF, représentée par M^e Carbonnier, a demandé à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 118 663,86 euros hors taxes, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 8 octobre 2018 avec capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les manifestants ont commis des délits à force ouverte ou par violence. La responsabilité de l’Etat est donc engagée sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, dès lors que la préméditation, inopposable à la victime collatérale, n’est pas une cause d’exonération et que les manifestants ne se sont pas réunis à seule fin de commettre des délits ;

- les préjudices subis résultent de la perte de recettes de péage, des mesures de sécurité et des frais d’intervention de la SANEF ainsi que des frais d’huissier engagés pour constater les faits et les désordres.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juillet 2021, le préfet du Pas-de-Calais a conclu au rejet de la requête.

Par un arrêt n° 21DA00568 du 15 décembre 2022, la cour a rejeté la requête de la société SANEF.

Par une décision n° 471491 du 28 février 2025, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et a renvoyé l’affaire à la cour.

Procédure devant la cour après cassation :

Par des mémoires, enregistrés sous le n°25DA00395 les 11 avril et 11 juillet 2025, la société SANEF, représentée par M^e Carbonnier, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Lille en date du 5 février 2021 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 118 663,86 euros hors taxes, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 8 octobre 2018 avec capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

l’action revendicative conduite par des forains au niveau de l’autoroute A1 le 12 septembre 2017 constitue un attroupement ou un rassemblement au sens des dispositions de l’article L. 211-10 du code de sécurité intérieure,

elle est par suite fondée à demander l’indemnisation de ses préjudices imputables à cette action auprès de l’Etat,

elle n’a pas perçu pour les faits en cause de dommages et intérêts accordés par le juge judiciaire, non plus que d’indemnités d’assurance,

elle est fondée à demander l’indemnisation des coûts induits par les mesures de sécurisation qu’elle a dû mettre en place, dès lors que celles-ci ne sont pas en lien avec l’exploitation normale de l’autoroute concédée et qu’elles ne relèvent donc pas de la responsabilité contractuelle de l’Etat. Elle justifie par ailleurs de l’étendue exacte de ce préjudice par des fiches-évènements et des comptes rendus d’intervention,

elle justifie de la pertinence de sa méthode de calcul du préjudice consistant en une perte de recettes d’exploitation. Elle a notamment tenu compte des recettes supplémentaires induites à certaines barrières de péage situées sur les autoroutes A2, A26 et A29 par la mise en place d’itinéraires de délestage. Par ailleurs, eu égard à l’ampleur des perturbations de la circulation, il y a bien lieu de tenir compte de l’ensemble des péages sur l’autoroute A1, A2, A26 et A29 qu’elle a retenus. De plus, elle pouvait bien retenir comme référence de calcul le mardi 13 septembre 2016. Enfin, le mouvement revendicatif plus général relatif à la réforme du code du travail qui s’est tenu le 12 septembre 2017 n’a engendré en lui-même aucune perturbation de la circulation et n’est donc pas susceptible d’expliquer la baisse de recette subie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2025, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

il ne conteste plus le principe de la responsabilité de l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure mais l’existence et l’imputabilité des préjudices invoqués,

il y a lieu de déduire de l’indemnisation due à la société SANEF les indemnités qui lui ont été versées par son assurance ainsi que les dommages et intérêts qui lui ont été accordés par le juge judiciaire, le cas échéant après usage par la cour de ses pouvoirs d’instruction,

il n’y a pas lieu d’indemniser la société SANEF pour les moyens externes et internes qu’elle a déployés pour assurer la sécurisation du domaine autoroutier et son fonctionnement dès lors que ces préjudices résultent de ses obligations contractuelles,

les documents par lesquels la société SANEF tente d’établir l’existence et l’étendue d’un préjudice de perte de recettes de péages sont dépourvus de toute force probante. Il y aurait lieu pour la cour, à titre subsidiaire, d’ordonner une expertise afin de déterminer le montant dû par l’Etat à ce titre.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code pénal ;

- le code de la route ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Thulard, premier conseiller,

- les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

- et les observations de M^e Mahi représentant la société SANEF.

Considérant ce qui suit :

Le 12 septembre 2017, des commerçants forains ont manifesté afin de s’opposer à la réforme des conditions d’attribution des autorisations d’occuper le domaine public communal. Il en a résulté une perturbation de la circulation de l’autoroute A1 et, du fait de ces attroupements, des préjudices pour la société SANEF, concessionnaire de cette autoroute. Cette société a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l’Etat à lui verser la somme de 118 663,86 euros hors taxes en réparation de ces préjudices, sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. Par un jugement du 5 février 2021, le tribunal a rejeté sa demande indemnitaire. Si la cour a rejeté la requête d’appel de la société SANEF contre ce jugement par un arrêt du 15 décembre 2022, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire à la cour par une décision du 28 février 2025.

Sur la responsabilité de l’Etat :

En ce qui concerne les textes applicables :

D’une part, aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable : « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens (…) ».

L’application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Par suite, lorsque le dommage invoqué a été causé à l’occasion d’une série d’actions concertées ayant donné lieu sur l’ensemble du territoire ou une partie substantielle de celui-ci à des crimes ou délits commis par plusieurs attroupements ou rassemblements, ce régime d’indemnisation n’est applicable que si le dommage résulte de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés.

D’autre part, selon l’article L. 412-1 du code de la route : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende (…) ». Les dégâts et dommages résultant de la commission, à force ouverte ou par violence, du délit d’entrave ou de gêne à la circulation prévu par l’article L. 412-1 du code de la route sont susceptibles de donner lieu, comme l’ensemble des délits ou crimes susceptibles d’avoir été commis, à l’application des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

En ce qui concerne les faits de l’espèce :

Un appel à manifester le 12 septembre 2017 contre la réforme des conditions d’attribution des autorisations d’occuper le domaine public communal a été émis par différents représentants des commerçants forains. Dans le département du Pas-de-Calais, cette manifestation a débuté, en tout début de matinée, par la constitution de convois de poids lourds qui se sont rassemblés sur les voies de circulation de l’autoroute A1, progressant de façon lente dans les deux sens de circulation. Les convois ont ensuite convergé vers la barrière de péage de Fresnes-lès-Montauban, où ils ont mené pour l’essentiel des actions de blocage et de filtrage. Vers 14h40, alors qu’il n’y avait plus de bouchons aux abords du péage, les forains ont bloqué la barrière de péage de Wancourt avec huit véhicules. Ils ont quitté les lieux vers 17h. Ces phases alternées d’opérations escargot, de blocages et de filtrages de la circulation ont engendré de très importantes perturbations du trafic autoroutier tout au long de la journée du 12 septembre 2017, provoquant des bouchons importants dans le sens Lille-Paris et Paris-Lille le long de l’A1. En outre, pour fluidifier le trafic, l’accès à l’autoroute A1 au niveau de plusieurs diffuseurs a dû être interdit et des déviations ont été mises en place, ce qui a d’ailleurs conduit également à des bouchons importants sur l’A2.

Il résulte de l’instruction, et est d’ailleurs désormais constant entre les parties, que l’ensemble de ces agissements, commis à force ouverte et de façon collective par des groupes de forains, ont été constitutifs du délit d’entrave à la circulation, défini à l’article L. 412-1 du code de la route précité.

Par ailleurs, ces actions, qui avaient pour motif l’expression d’une opposition à une réforme des conditions d’attribution des autorisations d’occuper le domaine public communal, n’avaient pas pour objet principal la réalisation des dommages causés à la société SANEF et aux autres personnes affectées par ces blocages.

Par suite, contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, les dégâts et dommages invoqués par la société SANEF en lien direct et certain avec le délit d’entrave ou de gêne à la circulation commis par les manifestants forains le 12 septembre 2017 peuvent être regardés comme imputables à un attroupement ou à un rassemblement, au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure et engagent ainsi la responsabilité sans faute de l’État.

Sur l’indemnisation des préjudices :

En ce qui concerne les frais d’intervention et les frais d’huissier :

Contrairement à ce que soutient le préfet du Pas-de-Calais en défense, la circonstance que la société SANEF soit liée à l’Etat par un contrat de concession qui stipule en son article 13.1 alinéa 2 que « la société concessionnaire est tenue de disposer en tous temps et de mettre en œuvre sans délai tous les moyens conformes aux règles de l’art, de nature à assurer en permanence, quelles que soient les circonstances (et notamment les circonstances atmosphériques), la continuité de la circulation dans de bonnes conditions de sécurité et de commodité » est sans effet sur son droit à être indemnisée sur le fondement des dispositions L. 211-10 du code de la sécurité intérieure de ses préjudices en lien direct et certain avec la commission de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés.

Par ailleurs, il résulte de l’instruction qu’en raison de la commission du délit d’entrave à la circulation commis par des manifestants le 12 septembre 2017 sur l’emprise des voies qui lui ont été concédées, la société SANEF a dû mettre en œuvre des interventions spécifiques comprenant la mise en place de signalisation et de balisage, le nettoyage de la chaussée et la remise en place des signalisations déplacées par les forains. De tels frais d’intervention trouvent leur fait générateur dans la commission dudit délit. De même, les frais d’établissement d’un procès-verbal de constat par huissier le 12 septembre 2017 sont bien imputables à la commission du délit d’entrave à la circulation.

La société appelante justifie de l’étendue de sa créance au titre de ces frais d’intervention et d’huissier par un décompte détaillé et une facture, qui n’ont pas été remis en cause par le préfet. Il en résulte que le préjudice imputable qu’elle a subi s’élève aux sommes de 11 864,76 euros hors taxes au titre des frais d’intervention et de 573,22 euros hors taxes au titre des frais d’huissier.

Enfin, il résulte de l’instruction qu’aucune indemnisation au titre de ces chefs de préjudice n’a été perçue par la société SANEF en vertu de ses polices d’assurance.

En ce qui concerne les pertes de recettes :

Pour établir la perte de recette qu’elle a subie le mardi 12 septembre 2017 du fait de l’entrave à la circulation ayant dissuadé certains automobilistes d’emprunter les voies qui lui ont été concédées, la société SANEF a comparé le montant des recettes qu’elle a perçues ce jour au niveau d’un ensemble de 28 gares de péages de l’A1, mais également de l’A2, de l’A26 et de l’A29, avec le montant qu’elle avait perçu le mardi 13 septembre 2016 aux mêmes gares. Elle a alors fixé sa perte de recettes imputables à la somme de 106 225,88 euros hors taxes.

La société appelante justifie son choix de retenir comme référence le 13 septembre 2016 en indiquant qu’il s’agissait du deuxième mardi de septembre, comme l’était le mardi 12 septembre 2017, ce qui permet de gommer les fluctuations de trafic liées à la saisonnalité ou au jour de la semaine. Elle a également produit au contentieux des éléments complémentaires, tenant au montant des recettes qu’elle avait perçues les mardis 5, 19 et 26 septembre 2017, qui confirment la pertinence du choix du 13 septembre 2016 comme date de référence.

Par ailleurs, le choix de retenir 28 gares de péage apparaît justifié, malgré l’éloignement de certaines d’entre elles des lieux de commission du délit d’entrave à la circulation, au regard de l’importance des répercussions et de la durée des bouchons ayant affecté le réseau concédé à la société SANEF, ce qui a pu inciter certains automobilistes à ne pas l’emprunter sur de longues distances. Cette base de calcul a également permis à la société SANEF de tenir compte des reports de trafic induits par la mise en place de déviations, ce qui a conduit à une augmentation des recettes perçues au niveau de certaines gares de péage, notamment le long de l’A2 et de l’A26.

Ainsi, contrairement à ce que soutient le préfet du Pas-de-Calais en défense, les éléments transmis par la société appelante sont bien de nature à établir l’existence et l’étendue de son préjudice de perte d’exploitation, sans qu’il soit besoin d’ordonner avant dire-droit une expertise.

Le préfet ne fait pas valoir que les mouvements de manifestation qui avaient été organisés le 12 septembre 2017 pour protester contre la réforme du code du travail et qui étaient ainsi distincts de la contestation des commerçants forains se seraient accompagnés d’entraves à la circulation susceptibles d’avoir, même partiellement, engendré la perte de recettes subie par la société SANEF.

Enfin, il résulte de l’instruction qu’aucune indemnisation de ce chef de préjudice n’a été perçue par la société SANEF en vertu de ses polices d’assurance.

En ce qui concerne le montant total de l’indemnisation due par l’Etat à la société SANEF :

D’une part, il résulte des points 9 à 18 que le montant total des préjudices subis par la société SANEF du fait de la commission d’un délit commis à force ouverte par des attroupements le 12 septembre 2017 s’élève à 118 663,86 euros hors taxes.

D’autre part, lorsque la victime d’un dommage a déjà été indemnisée par une autre juridiction des préjudices qu’elle subit en raison de ce dommage, il appartient au juge administratif de prendre, en déterminant la quotité et la forme de l’indemnité par lui allouée, les mesures nécessaires en vue d’empêcher que sa décision n’ait pour effet de procurer à la victime une double indemnisation. Pour y procéder, il y a lieu de déduire, de manière globale, et non chef de préjudice par chef de préjudice, les indemnités précédemment allouées de la somme mise à la charge de la personne publique responsable.

En l’espèce, aucune indemnité n’a été allouée à la société SANEF par une autre juridiction en réparation des préjudices objet du présent litige.

Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de mettre à la charge de l’État le versement à la société SANEF de la somme de 118 663,86 euros hors taxes sur le fondement de sa responsabilité sans faute, issue des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

En premier lieu, la société SANEF a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 118 663,86 euros hors taxes à compter du 10 octobre 2018, date de réception de sa demande indemnitaire par le préfet du Pas-de-Calais.

En second lieu, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière.

La capitalisation des intérêts a été demandée le 7 février 2019, date d’enregistrement de la requête introductive d’instance de la société SANEF au greffe du tribunal administratif de Lille. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 10 octobre 2019, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Il résulte de tout ce qui précède que la société SANEF est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement du 5 février 2021 le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Sur les frais de l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société SANEF et non compris dans les dépens, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE:

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille du 5 février 2021 est annulé.

Article 2 : L’Etat versera à la société SANEF la somme de 118 663,86 euros hors taxes avec intérêts au taux légal à compter du 10 octobre 2018. Les intérêts échus à la date du 10 octobre 2019 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 3 : L’Etat versera à la société SANEF la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société SANEF et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera transmise pour information au préfet du Pas-de-Calais et au ministre des transports.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

- M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Vincent Thulard, premier conseiller,

- M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

Le rapporteur,

Signé : V. Thulard

Le président de la formation de jugement,

Signé : F.X. de Miguel

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro