Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société par actions simplifiée (SAS) Han a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner la commune de Rive-de-Gier à lui verser une somme totale de 97 776,78 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable par la commune de Rive-de-Gier, avec capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison de l’illégalité d’un arrêté du 25 février 2016 refusant d’autoriser des travaux dans son établissement, et de mettre à la charge de la commune de Rive-de-Gier la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1704360 du 18 décembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 février 2019 et 20 décembre 2019, la SAS Han, représentée par la Selarl BLT Droit public, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner la commune de Rive-de-Gier à lui verser la somme totale de 97 776,78 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable, avec capitalisation des intérêts, en réparation de ses préjudices ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Rive-de-Gier la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – c’est à tort que le tribunal administratif a retenu que le préjudice résultant de l’interruption d’exploitation de son établissement n’était pas directement en lien avec la décision de refus d’autorisation du 25 février 2016, alors que l’autorisation demandée, portant sur des travaux mineurs, était la condition déterminante de la réouverture de l’établissement fermé par décision administrative du 4 décembre 2015, par ailleurs disproportionnée, et le refus opposé rendant inutile la mise en conformité aux autres prescriptions, au demeurant non soumises au respect d’un délai ;

 – au vu des avis favorables des deux commissions de sécurité et d’accessibilité qui devaient seules être obligatoirement consultées, le maire de Rive-de-Gier ne pouvait légalement s’opposer aux travaux en se fondant sur un avis facultatif de la « cellule risques » de la direction départementale des territoires, qui retient à tort que le projet portait sur la création d’un établissement recevant du public alors qu’il portait uniquement sur la modification d’un établissement existant, et que les travaux litigieux modifiant l’emplacement d’une porte et réaménageant la cuisine n’aggravaient pas la vulnérabilité de l’établissement au regard du risque d’inondation ; la responsabilité de la commune pour illégalité fautive est en conséquence engagée ;

 – les travaux entrepris sans autorisation en décembre 2016 sont sans lien avec ceux ayant conduit à la fermeture de l’établissement un an auparavant, illégalement maintenue par l’arrêté du 25 février 2016 ;

 – le tribunal, s’il pouvait éventuellement limiter dans le temps la réparation allouée, ne pouvait ainsi rejeter purement et simplement la demande d’indemnisation de ses préjudices constitués de sa perte d’exploitation, à concurrence de 45 000 euros, du préjudice moral de M. B… évalué à 5 000 euros, de frais de loyer à hauteur de 18 000 euros, des salaires versés pour un montant de 2 503,62 euros, de frais d’électricité (1 362,24 euros), de gaz naturel (18 818,24 euros), de téléphone (430,56 euros), d’assurance (1 348,92 euros) ainsi que de frais bancaires (313,20 euros).

Par des mémoires enregistrés les 23 mai 2019 et 10 janvier 2020, la commune de Rive-de-Gier, représentée par la Selarl LLC et Associés, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la société requérante une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – l’interruption d’exploitation de l’établissement et les préjudices allégués ne sont pas en lien direct avec la décision de refus d’autorisation du 25 février 2016, ni annulée ni déclarée illégale, mais résultent des nombreuses non-conformités constatées et des manquements de la société requérante, qui n’a pas mis en oeuvre les diligences nécessaires pour la mise en conformité des locaux ;

 – la faute de la victime constitue en outre une cause d’exonération, susceptible d’être retenue en l’espèce ;

 – le loyer était contractuellement dû, que l’établissement soit ou non exploité ; la société était, de même, tenue d’assurer son bien, exploité ou non ;

 – les frais salariaux ne peuvent être indemnisés alors que la société ne justifie ni avoir tenté de mettre un terme au contrat amiablement en raison de l’absence totale d’activité ni avoir régulièrement embauché la salariée, faute de précision du motif de recours à un contrat à durée déterminée ;

 – la société, qui n’a eu aucune activité au cours de la période en litige, ne saurait réclamer le remboursement de charges liées à l’activité ; en outre, une régularisation des consommations d’électricité et de gaz a nécessairement été opérée par le fournisseur de la requérante ;

 – le préjudice de perte d’exploitation est hypothétique et incertain, l’activité n’ayant pas débuté avant la fermeture, et n’est étayé par aucun réel document comptable, la seule attestation comptable produite se bornant à évoquer des possibilités ; la décision, légale, de fermeture administrative du 4 décembre 2015, ne saurait par ailleurs ouvrir droit à indemnisation ;

 – la demande au titre du préjudice moral, à la supposer recevable, n’est pas justifiée.

Par courrier du 10 juillet 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que les conclusions étaient mal dirigées contre la commune de Rive-de-Gier, seule la responsabilité de l’Etat pouvant être engagée, le maire ayant agi, en application des articles L. 111-8 et R. 111-19-13 du code de la construction et de l’habitation, en qualité d’agent de l’Etat, la mention « refus du maire au nom de la commune » étant erronée.

L’affaire, appelée à l’audience du 24 septembre 2020, a été renvoyée afin de communiquer la procédure à la ministre de la transition écologique.

Par un mémoire enregistré le 12 février 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

 – l’interruption d’exploitation de l’établissement est directement liée à l’arrêté du 4 décembre 2015 prononçant la fermeture administrative, laquelle n’a pas été contestée par la société requérante ;

 – la fermeture résulte par ailleurs des propres manquements de la SAS Han, et les non conformités devaient être levées préalablement à toute demande de réouverture et à la visite de réception de la commission ;

 – la seule autorisation de travaux demandée par la société Han n’emportait pas à elle seule nécessairement la levée de la fermeture administrative prononcée, de sorte que la décision du 25 février 2016 n’est pas la cause directe et certaine des préjudices dont la société demande réparation ;

 – la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée en raison des conséquences de l’arrêté de fermeture administrative de l’établissement, qui n’est pas pris au nom de l’Etat.

Par courrier du 4 mars 2021, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrégularité du jugement de première instance ayant omis de mettre en cause l’Etat, alors que la décision du 25 février 2016 dont l’illégalité fautive est invoquée au soutien des conclusions indemnitaires a été prise par le maire de Rive-de-Gier au nom de l’Etat et qu’il appartenait au tribunal de communiquer la requête à l’autorité compétente au sein de l’Etat.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – le code de la construction et de l’habitation ;

 – le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me C…, première conseillère,

 – les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

 – et les observations de M^e A…, représentant la SAS Han, et de M^e D…, représentant la commune de Rive-de-Gier ;

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Han exploite un fonds de commerce de bar, restaurant et discothèque situé à Rive-de-Gier (42). Elle a déposé le 15 janvier 2016, sur le fondement des dispositions de l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation relatives aux établissements recevant du public, une demande d’autorisation de travaux portant sur la régularisation de travaux d’aménagement de cet établissement effectués sans autorisation. Par arrêté du 25 février 2016, le maire de la commune de Rive-de-Gier a refusé de délivrer l’autorisation sollicitée. Par une ordonnance du 12 décembre 2016 (n°1608415), le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a suspendu l’exécution de ce refus et enjoint au maire de la commune de Rive-de-Gier de reprendre l’instruction de la demande présentée par la société Han. Par un arrêté du 10 janvier 2017, le maire a retiré son arrêté du 25 février 2016 et autorisé les travaux portant sur le changement des accès de la cuisine et l’aménagement de la cuisine de l’établissement. La SAS Han a formé une demande d’indemnisation auprès de la commune de Rive-de-Gier le 7 février 2017, afin d’obtenir la réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité fautive de la décision de refus qui lui a été opposée le 25 février 2016. Elle relève appel du jugement du 18 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige : « Les travaux qui conduisent à la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu’après autorisation délivrée par l’autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l’objet d’un accord de l’autorité administrative compétente mentionnée à l’alinéa précédent. Toutefois, lorsque l’aménagement intérieur d’un établissement recevant du public ou d’une partie de celui-ci n’est pas connu lors du dépôt d’une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu’une autorisation complémentaire au titre de l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public ». Aux termes de l’article R. 111-19-13 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public, prévue à l’article L. 111-8 est délivrée au nom de l’Etat par : a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; b) Le maire, dans les autres cas ".

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’il exerce la compétence prévue à l’article L. 111-8 du code de la construction et de l’habitation, le maire agit au nom de l’Etat, de sorte que seule la responsabilité de l’Etat peut être recherchée à raison des décisions prises par le maire sur ce fondement. La réclamation préalable adressée à la commune en vue d’obtenir la réparation des préjudices nés d’une faute commise à l’occasion de l’édiction d’une décision prise sur une demande présentée sur ce fondement doit, en principe, être regardée comme adressée à la fois à la commune et à l’État, lequel, en l’absence de décision expresse de sa part, est réputé l’avoir implicitement rejetée à l’expiration du délai de deux mois suivant la date de réception de la demande par la commune. Il appartient au juge administratif, saisi d’une action indemnitaire après le rejet d’une telle réclamation préalable, de regarder les conclusions du requérant tendant à l’obtention de dommages et intérêts en réparation de fautes commises par le maire agissant au nom de l’État comme également dirigées contre ce dernier et de communiquer la requête tant à la commune qu’à l’autorité compétente au sein de l’État. Par suite, il y a lieu d’annuler le jugement du tribunal administratif de Lyon ayant omis de mettre en cause l’Etat.

4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SAS Han devant le tribunal administratif de Lyon.

Sur les conclusions indemnitaires :

5. La SAS Han, dont les conclusions à l’encontre de la commune de Rive-de-Gier sont mal dirigées, doit être regardée comme demandant également la condamnation de l’Etat à lui payer une somme de 97 776,78 euros en réparation des préjudices, constitués des charges exposées en pure perte, de la perte de bénéfices et du préjudice moral de son gérant, qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité fautive de la décision du 25 février 2016 refusant de lui délivrer une autorisation de travaux à titre dérogatoire, au motif que cette décision aurait irrégulièrement fait perdurer la durée de fermeture administrative de son établissement.

6. Il résulte de l’instruction que la commission de sécurité compétente, à l’occasion d’une visite périodique réalisée dans l’établissement le 22 septembre 2015, a constaté que des travaux avaient été effectués sans autorisation, a relevé huit anomalies en matière de sécurité, et a constaté l’irrégularité de la situation administrative de l’établissement, étant observé à cet égard que la seule production dans la présente instance d’une déclaration d’ouverture au titre de la législation sur les débits de boissons, prévue par le code de la santé publique, ne saurait valoir autorisation d’ouverture au titre de la législation relative aux établissements recevant du public régie par le code de la construction et de l’habitation. Par un arrêté du 4 décembre 2015, qui n’était pas disproportionné, le maire de Rive-de-Gier a ordonné la fermeture administrative de l’établissement, au vu d’un nouvel avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité relevant que la demande de régularisation des seuls travaux effectués pour l’accès de la cuisine et l’aménagement de cette dernière n’était pas accompagnée d’une notice de sécurité adaptée au classement en 1^re catégorie. Il résulte clairement des termes de cet arrêté de fermeture administrative que la réouverture de l’établissement est subordonnée à la levée de l’ensemble des non-conformités relevées par la commission de sécurité, dont l’irrégularité de la situation administrative, ainsi qu’à une visite préalable de réception par cette dernière, et non à la seule régularisation des travaux. En outre, à l’occasion de l’examen du second dossier de demande de régularisation des travaux déposé par la société Han en janvier 2016, le service départemental d’incendie et de secours (SDIS), s’il a émis un avis favorable à la demande de régularisation des travaux, a émis dix-neuf nouvelles prescriptions conditionnant la délivrance d’une autorisation d’exploitation régulière, en rappelant notamment, au point 19, que cette autorisation ne pourrait être délivrée qu’après réception, par la commission de sécurité, des travaux entièrement terminés. Il s’ensuit que l’obtention d’une autorisation régularisant les aménagements effectués ne constituait ni la seule condition de réouverture de l’établissement, ni même une condition déterminante. Il ne résulte pas de l’instruction que l’ensemble des prescriptions contenues dans le rapport du SDIS du 16 février 2016 auraient été remplies dès le 25 février 2016 par la société Han, qui ne précise pas non plus dans quels délais elle aurait été en mesure de s’y conformer. Dès lors, les préjudices résultant de la persistance de la fermeture administrative à compter du 25 février 2016 ne présentent pas de lien de causalité direct et certain avec l’arrêté litigieux du maire de Rive-de-Gier, sans qu’il soit besoin d’examiner la légalité de ce dernier ou les préjudices invoqués, mais ne résultent que des manquements caractérisés de la société Han au regard de la législation relative aux établissements recevant du public, et réitérés à compter du 1^er décembre 2016, date à laquelle la société requérante a entrepris de nouveaux travaux sans autorisation à l’origine de l’apparition de diverses fissures dans l’immeuble, ayant nécessité la pose d’étais dans son local.

7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société Han doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat et la commune qui n’ont pas, dans la présente instance, la qualité de parties perdantes pour l’essentiel, versent à la SAS Han la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SAS Han le versement à la commune de Rive-de-Gier d’une somme de 2 000 euros au même titre.

DÉCIDE :

Article 1^er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 18 décembre 2018 est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par la SAS Han devant le tribunal administratif de Lyon sont rejetées.

Article 3 : La SAS Han versera à la commune de Rive-de-Gier une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Han, à la commune de Rive-de-Gier et à la ministre de la transition écologique.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2021, à laquelle siégeaient :
M. Bourrachot, président de chambre,
M^me Dèche, présidente assesseure,
M^me C…, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 avril 2021.

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N° 19LY00688

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