Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision implicite par laquelle le directeur général des Hospices civils de Lyon (HCL) a rejeté sa demande du 19 juillet 2022 tendant au retrait de la décision de suspension dont il a fait l’objet le 15 septembre 2021, et de condamner les HCL à lui verser la somme de 25 859,82 euros à parfaire selon la date de sa réintégration, en réparation du préjudice financier, et la somme de 5 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d’existence qu’il estime avoir subis.

Par un jugement n° 2207905 du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Lyon a condamné les HCL à verser à M. B… la somme de 720,90 euros en réparation du préjudice lié à la perte de traitement et rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 octobre 2024 et le 12 juin 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. B…, représenté par M^e Cuche, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon, en tant qu’il a limité à la somme de 720,90 euros l’indemnisation que les HCL ont été condamnés à lui verser et qu’il a rejeté la demande d’annulation de la décision implicite de rejet du 22 septembre 2022 rejetant sa demande d’indemnisation ;

2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le directeur général des HCL a rejeté sa demande du 19 juillet 2022 ;

3°) de condamner les HCL à lui verser la somme de 49 256,80 euros au titre des salaires non perçus pour la période du 15 septembre 2021 au 15 mai 2023, en réparation de son préjudice financier, et la somme de 5 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d’existence qu’il estime avoir subis ;

4°) de mettre à la charge des HCL une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision de suspension du 15 septembre 2021 est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle a été prise sans entretien préalable ;

— elle est également entachée d’une erreur de droit dès lors que son exécution a été mise en œuvre durant ses congés annuels, en méconnaissance des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 puis durant ses arrêts de travail ;

— la responsabilité pour faute des HCL doit ainsi être engagée dès lors que la suspension dont il a fait l’objet était illégale durant sa période de congé ;

— il a droit à l’indemnisation de son préjudice financier à hauteur de 49 256,80 euros et du préjudice résultant des troubles qu’il a subis dans ses conditions d’existence à hauteur de 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2025, les HCL, représentés par M^e Prouvez, demandent à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) à titre incident, d’annuler le jugement en tant qu’il les a condamnés à verser une indemnité à M. B… ;

3°) de mettre à la charge de M. B… une somme de 1500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent qu’aucun des moyens soulevés par M. B… n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

— la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

— le décret n° 2010-997 du 26 août 2010 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Evrard, présidente-assesseure,

les conclusions de M^me Lordonné, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

M. B…, agent hospitalier ouvrier de 1ère classe à l’hôpital Lyon Sud, affecté à la cuisine centrale, a fait l’objet d’une décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur général des Hospices civils de Lyon (HCL) l’a suspendu de ses fonctions sans traitement à compter du même jour au motif qu’il ne justifiait pas de sa vaccination contre la covid-19 ou d’une contre-indication à cette vaccination. Par jugement du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Lyon a condamné les HCL à verser à M. B… la somme de 720,90 euros en réparation du préjudice lié à la perte de traitement et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande tendant à la condamnation des HCL à lui verser la somme de 25 859, 82 euros en réparation des préjudices que cette décision lui aurait fait subir. M. B… relève appel de ce jugement, en tant qu’il a limité le montant de l’indemnisation à la somme de 720,90 euros. Les HCL concluent au rejet de la requête et demandent, à titre incident, l’annulation de ce jugement en tant qu’il les a condamnés à verser à M. B… cette même somme.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité des HCL :

S’agissant du principe de la suspension :

Ni les articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, ni, en tout état de cause, le protocole établi en comité technique des HCL le 31 août 2021, n’instaurent d’obligation d’entretien préalable à la mesure de suspension en cas de méconnaissance de l’obligation vaccinale prévue par les dispositions du 1° du I de l’article 12 de cette loi. Par suite, M. B… n’est pas fondé à soutenir qu’en décidant de le suspendre de ses fonctions, les HCL auraient commis une faute de nature à engager leur responsabilité.

S’agissant de la date d’entrée en vigueur de la suspension :

D’une part, aux termes de l’article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière applicable au litige et désormais repris aux articles L. 822-1 et suivants du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire en activité à droit : (…) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l’indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l’avis d’arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l’article 42 ».

D’autre part, aux termes du I de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) ». Et aux termes du III de l’article 14 de la même loi : « Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit (…) ».

Il résulte de ces dispositions que si le directeur d’un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l’égard d’un agent qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu’à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l’agent.

En outre, aux termes de l’article 14 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière : « Sous réserve des dispositions de l’article 15 ci-dessous, en cas de maladie dûment constatée et mettant le fonctionnaire dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, celui-ci est de droit mis en congé de maladie. ». Selon l’article 15 du même décret : « (…) Les fonctionnaires bénéficiaires d’un congé de maladie doivent se soumettre au contrôle exercé par l’autorité investie du pouvoir de nomination. Cette dernière peut faire procéder à tout moment à la contre-visite de l’intéressé par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d’interruption de sa rémunération, à cette contre-visite ».

Il ressort des pièces du dossier, notamment des termes de la décision en litige, que les HCL ont prévu que la décision en litige devait prendre effet le 15 septembre 2021, date de son édiction. Toutefois, en vertu des principes rappelés au point 5, le directeur des HCL était tenu de reporter l’entrée en vigueur de cet acte à compter de la date à laquelle le congé de maladie de M. B… devait prendre fin. Il ressort des pièces du dossier que les arrêts de travail successifs de M. B…, non remis en cause par les HCL, ont couvert la période du 15 septembre 2021 au 15 mai 2023. Par suite, le requérant est fondé à soutenir qu’il ne pouvait être suspendu de ses fonctions pour la période du 15 septembre 2021 au 15 mai 2023, et qu’en prononçant sa suspension de fonctions pour cette période, les HCL ont commis une faute de nature à engager leur responsabilité.

En ce qui concerne le préjudice :

En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l’illégalité commise présente, compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé, un lien direct de causalité. Pour l’évaluation du montant de l’indemnité due, doivent être prises en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l’intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l’exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l’exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l’agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d’éviction.

En premier lieu, le préjudice matériel subi par M. B… du fait de la mesure illégalement prise à son encontre, en tant que son entrée en vigueur n’a pas été reportée durant la période au cours de laquelle il a été placé en congés puis en congés de maladie ordinaire, résulte, pour la période du 15 au 24 septembre 2021, de la privation du versement de son traitement, ainsi que le tribunal l’a reconnu au point 13 de son jugement, pour la somme non contestée de 720,90 euros.

M. B…, qui a été placé en congés de maladie ordinaire entre le 25 septembre 2021 et le 15 mai 2023, est fondé à demander le versement de la somme correspondant à la rémunération qu’il aurait dû percevoir au titre de ces congés pour une période de trois mois à plein traitement et pour une période de neuf mois à demi-traitement, en application des dispositions rappelées au point 3, sans qu’il y ait lieu de retrancher de ce montant les sommes versées au titre du revenu de solidarité active dès lors que M. B… les aurait perçues à compter du mois d’octobre 2022 à l’issue de la période de congé de maladie à laquelle il avait droit.

Aux termes de l’article 1er du décret du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l’Etat et des magistrats de l’ordre judiciaire dans certaines situations de congés : « I. – 1° Le bénéfice des primes et indemnités versées aux fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée (…) est maintenu dans les mêmes proportions que le traitement (…) en cas de congés pris en application de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, des 1°, 2° et 5° de l’article 34 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et des articles 10, 12, 14 et 15 du décret du 17 janvier 1986 susvisé ; / 2° Les dispositions des régimes indemnitaires qui prévoient leur modulation en fonction des résultats et de la manière de servir de l’agent demeurent applicables ; / 3° Les dispositions qui prévoient, pour certains régimes indemnitaires spécifiques rétribuant des sujétions particulières, leur suspension à compter du remplacement de l’agent dans ses fonctions demeurent applicables. / II. – Toutefois, les agents bénéficiaires des congés mentionnés au 1° du I ne peuvent, durant ces périodes de congés, acquérir de nouveaux droits au titre des primes et indemnités non forfaitaires qui ont le caractère de remboursement de frais et au titre des primes non forfaitaires qui sont liées à l’organisation et au dépassement du cycle de travail. / III. – Les dispositions du présent article s’appliquent sans préjudice de celles de l’article 6 du décret n° 2010-676 du 21 juin 2010 instituant une prise en charge partielle du prix des titres d’abonnement correspondant aux déplacements effectués par les agents publics entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. ».

Il ressort des pièces du dossier que M. B… a perçu au mois de septembre 2021 un traitement indiciaire brut de 1 710,40 euros, un supplément familial de traitement de 314,38 euros, une indemnité de résidence de 17,10 euros, une indemnité de sujétion spéciale de 141,84 euros, un complément de traitement indiciaire de 229,62 euros, l’allocation handicapé d’un montant de 167,06 euros et une indemnité compensatrice de la hausse de la contribution sociale généralisée d’un montant de 42,49 euros. Son traitement brut s’élevait ainsi à 2 441,91 euros, dont il devait conserver l’intégralité pendant trois mois, puis uniquement la moitié pour les neuf mois suivants à l’exception du supplément familial de traitement et de l’indemnité de résidence dus en totalité pour cette dernière période de neuf mois, soit un montant brut de 19 805,98 euros. Compte tenu du taux de retenue salariale de 19 %, la perte nette totale peut ainsi être évaluée à 16 042 euros.

En second lieu, si M. B… soutient qu’il a subi des troubles dans les conditions d’existence, il n’invoque ce préjudice qu’en relation avec les traitements et indemnités dont il a été privé, sans préciser la nature ni l’étendue des troubles allégués. Par suite, ce poste de préjudice, qui n’est pas établi, ne peut être indemnisé.

Il résulte de ce qui précède que M. B… est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a limité à la somme de 720,90 euros l’indemnisation à laquelle il avait droit au regard du préjudice subi du fait de l’entrée en vigueur de la mesure de suspension au cours de ses congés. La somme que les HCL ont été condamnés à verser à M. B… doit ainsi être portée à 16 042 euros. Les conclusions des HCL tendant à l’annulation de ce jugement en tant qu’il les a condamnés à verser à M. B… la somme de 720,90 euros doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge des HCL, partie perdante à la présence instance, une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés par M. B… et non compris dans les dépens. Ces dispositions font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées par les HCL sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La somme représentative de l’indemnisation à laquelle M. B… a droit au titre de la réparation du préjudice lié à la perte de traitement fixée par l’article 1er du jugement n° 2207905 du tribunal administratif de Lyon du 20 septembre 2024 est portée de 720,90 euros à 16 042 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er du présent arrêt.

Article 3 : Les HCL verseront à M. B… une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et aux Hospices civils de Lyon.

Délibéré après l’audience du 9 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M^me Aline Evrard, présidente-assesseure,

M^me Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2025.

La rapporteure,

Aline EvrardLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,