Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler deux titres exécutoires, n° H0015735 d’un montant de 55 euros émis le 18 octobre 2022 et n° H0024638 d’un montant de 55 435,03 émis le 31 janvier 2023, d’annuler la saisie administrative à tiers détenteur du 14 juin 2023 portant sur un montant de 55 490,03 euros, et de prononcer la décharge du paiement des sommes objet de ces titres.

Par un jugement n° 2302315 du 7 novembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a annulé le titre exécutoire n° H0015735 de 55 euros et a rejeté le surplus de la requête de la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 décembre 2024 et le 5 août 2025, la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, représentée par M^e Consalvi, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon en tant qu’il rejette ses conclusions tendant à l’annulation du titre exécutoire n° H0024638 du 31 janvier 2023 de 55 435,03 euros et à la décharge de cette somme ;

2°) d’annuler le titre exécutoire n° H0024638 ;

3°) de la décharger de la somme de 55 435,03 euros ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Saint-Tropez le paiement de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le titre exécutoire en litige ne comporte pas l’indication de ses bases de liquidation ni les éléments de calcul suffisants en méconnaissance des dispositions de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

la créance en cause, non justifiée, est infondée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2025, le centre hospitalier de Saint-Tropez, représenté par le Cabinet Houdart & Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Noire,

- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

- et les observations de M^e Consalvi, représentant la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, et de M^e Porte, représentant le centre hospitalier de Saint-Tropez.

Une note en délibéré présentée pour le centre hospitalier de Saint-Tropez a été enregistrée le 23 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat d’occupation du domaine public signé le 2 septembre 2013, d’une durée de neuf ans, valable jusqu’au 1er avril 2022, renouvelant une première convention signée en 2003, le centre hospitalier de Saint-Tropez a concédé à la SAS clinique du Golfe de Saint-Tropez un droit d’occupation d’une partie des locaux appartenant à son domaine public, en vue de l’exercice par la clinique de l’activité de chirurgie et d’activités annexes et nécessaires à cette activité au sein d’un Pôle Santé réunissant la clinique et l’hôpital. Cette convention a été complétée par une convention de fonctionnement du Pôle de Santé du Golfe de Saint-Tropez, conclue initialement en février 2004 et modifiée le 28 mars 2014, dont les stipulations prévoyaient que sa durée était superposée à celle de la convention d’occupation domaniale. L’occupation des locaux du centre hospitalier par la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez s’est poursuivie après le terme du 1er avril 2022. Le 31 janvier 2023, le centre hospitalier de Saint-Tropez a émis un titre exécutoire n° H0024638 d’un montant de 55 435,03 euros, notifié à la clinique. La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez relève appel du jugement du 7 novembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d’annulation de ce titre et de décharge du paiement de la somme correspondante.

Sur l’office du juge saisi de conclusions à fin d’annulation et de décharge :

2. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

Sur le cadre juridique :

3. Aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous (…) ». Aux termes de l’article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ».

4. L’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant qui l’oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière. L’autorité gestionnaire du domaine public est fondée à réclamer à l’occupant sans droit ni titre de ce domaine, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. Cette indemnité devient exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière. Elle peut résulter de l’émission d’un titre de perception. A cette fin, l’autorité gestionnaire est fondée à demander le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public au sens de l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques précité, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public.

5. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit au point 1, deux conventions liaient jusqu’au 1er avril 2022 le centre hospitalier de Saint-Tropez et la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, d’une part un contrat d’occupation du domaine public signé le 2 septembre 2013 d’une durée de neuf ans à compter du 1er avril 2013 en vertu des stipulations de l’article 8 de ce contrat, renouvelant une première convention signée en 2003, d’autre part, une convention de fonctionnement du Pôle de Santé du Golfe de Saint-Tropez, conclue initialement en février 2004 et modifiée le 28 mars 2014, dont la durée était superposée à celle de la convention du 2 septembre 2013 en vertu des stipulations de son article 6. Il résulte des stipulations de ces deux conventions qu’elles prévoyaient, de manière complémentaire, les conditions et les modalités, y compris financières, d’occupation du domaine public hospitalier et de fonctionnement du Pôle de Santé du Golfe de Saint-Tropez.

6. Ainsi, d’une part, aux termes de l’article 4 du contrat d’occupation du domaine public du 2 septembre 2013, relatif aux modalités d’exercice du droit d’occupation : « (…) III. La clinique aura la responsabilité entière et exclusive de tous les services et prestations assurés dans les lieux exclusivement occupés par elle ; éclairage, gardiennage, entretien courant, réparation des installations etc, qui peuvent être concédés au centre hospitalier par convention selon l’objet. (…) / Ces modalités d’exploitation des espaces et des installations communes, leur maintenance et la répartition des dépenses correspondantes font l’objet d’une convention de fonctionnement spécifique qui définit les responsabilités des deux parties y compris en matière d’assurance (…) ». Aux termes de l’article 3 du contrat, relatif aux travaux d’entretien, de réparation, d’aménagement et de renouvellement : « I. La clinique est tenue d’user paisiblement et d’entretenir les lieux objet du présent contrat en bon état. Elle sera tenue d’effectuer en temps utile toutes réparations nécessaires portant sur les équipements et aménagements constituant les locaux objet du présent contrat. / Le centre hospitalier aura seul à sa charge les réparations portant sur les éléments et structures porteuses du bâtiment, en ce compris les fermetures desdits lieux, ainsi que sur sa couverture, dans le cadre de la provision pour grosses réparations. / La réparation des dégradations (hors usage normal) des parties communes, y compris les éléments décrits ci-dessus, est prise en charge à parts égales entre le CH et la clinique (en l’absence d’un tiers responsable identifié) (…) ». Aux termes de l’article 4 relatif aux modalités d’exercice du droit d’occupation : « (…) Ces modalités d’exploitation des espaces et des installations communes, leur maintenance et la répartition des dépenses correspondantes font l’objet d’une convention de fonctionnement spécifique qui définit les responsabilités des deux parties (…) ». Aux termes de l’article 7 relatif à la redevance due par la clinique : « La présente concession d’occupation du domaine public est consentie et acceptée, moyennant une redevance annuelle nette de 865 000 euros. Cette redevance correspond au remboursement du montant de l’investissement, y compris les frais financiers à réaliser par le centre hospitalier imputable à la clinique, au prorata des mètres carrés occupés. Il est entendu entre les parties que ce remboursement prendra fin en 2027. Un nouveau montant de redevance devra alors être proposé à la clinique en tenant compte du remboursement effectué. Cette redevance sera payée mensuellement. ». Et aux termes de l’article 8 portant sur la durée du contrat : « I. Durée normale du contrat : La présente concession d’occupation du domaine public du centre hospitalier est consentie et acceptée pour une durée de neuf ans et sera renouvelable avec un préavis de quatre ans. (…) / La date d’effet de ce contrat est fixée au 1er avril 2013 ».

7. D’autre part, aux termes du préambule de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014 : « La convention de référence signée en février 2004 a été modifiée pour tenir compte de l’installation sur le site actuel et des nécessaires évolutions dans l’organisation du partenariat qu’elle instituait. (…) ». Aux termes de l’article 4 du titre 3 de la convention, relatif aux conditions d’utilisation en commun des équipements médicaux : « (…) Les locaux nus hébergeant le bloc opératoire sont la propriété de l’hôpital et font l’objet du contrat d’occupation du domaine public au profit de la clinique. (…) ». D’après le titre 5 relatif à la gestion immobilière : « Ce chapitre définit les conditions de la mise à disposition de locaux, conformément au contrat d’occupation du domaine public 2013-2022, qui constitue l’annexe 15. / Définitions : Sont appelée zones à usage exclusif les parties à l’usage exclusif de l’hôpital ou de la clinique. Sont appelées zones à usage commun, les parties propriétés de l’hôpital mais utilisées par l’hôpital et la clinique ». Aux termes de l’article 8 relatif aux principes généraux et définitions : « La présente convention s’applique à un ensemble immobilier dénommé « Pôle de Santé du Golfe de Saint Tropez », ensemble divisé en zones de secteurs fonctionnels et de circulations à usage exclusif (sauf stipulations particulières) de l’hôpital ou de la clinique. (…) / Entretien, maintenance et administration : (…) L’hôpital assure : – la gestion des contrats correspondant (…) selon les règles qui lui sont propres pour le compte des deux entités, hôpital et clinique, chaque fois qu’ils concerneront l’ensemble. (…) / – Le calcul de la répartition des charges et les appels de fonds correspondants auprès de la clinique accompagnés des justificatifs. (…) ». L’article 9 relatif aux charges générales et spéciales précise que les charges générales sont celles relatives à l’entretien, la maintenance, l’exploitation et l’administration des zones à usage commun et fixe leur répartition entre les deux établissements, précisant notamment, pour l’entretien et la maintenance : « décisions prises avec accord de la clinique, sauf en extrême urgence si impossibilité de l’obtenir : les réparations et dépenses affectant les parties communes générales nécessaires au maintien de l’ensemble en bon état au sens de la convention d’occupation du domaine public précitée (…) » et que d’autres dépenses liées sont réparties au prorata des surfaces, hors charges individualisables, un tableau récapitulatif détaillant les charges réparties au prorata des surfaces ou non. Cet article précise également les charges spéciales découlant de la mise à disposition d’éléments d’équipement qui « font l’objet de contrats de maintenance spécifiques ». L’article 10 de la convention, relatif à la répartition et au paiement des contrats et appels de fonds, stipule que « Le remboursement de ces charges d’administration des contrats sera effectué par la clinique 30 jours après appel de fonds émis par l’hôpital (…) ». Enfin, en vertu du titre 6 : « La durée de la convention générale et de ses annexes est superposée à celle de la redevance pour occupation du domaine public (annexe 15) ».

8. D’une part, il résulte de ces stipulations combinées que l’occupation du domaine public du centre hospitalier de Saint-Tropez par la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, autorisée pour l’exercice par celle-ci de son activité de chirurgie et activités annexes et accessoires au sein du Pôle Santé du Golfe de Saint-Tropez constitué entre les deux établissements, impliquait, sous l’empire des deux conventions, le versement par la clinique au centre hospitalier, d’une part, d’une somme prévue à l’article 7 de la convention du 2 septembre 2013 qualifiée de redevance annuelle nette correspondant au remboursement du montant de l’investissement réalisé par le centre hospitalier d’un montant de 865 000 euros, d’autre part, de la somme résultant de l’application des stipulations de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014, correspondant, selon le titre 5, aux conditions de la mise à disposition de locaux conformément au contrat d’occupation du domaine public 2013-2022, en fonction de la répartition des surfaces occupées par l’un et l’autre ou en commun, donnant lieu à des charges partagées entre les deux, proratisées en fonction des surfaces occupées.

9. D’autre part, l’article 3 de la convention du 2 septembre 2013 prévoyait qu’outre sa participation aux charges générales et spéciales, la clinique entretienne les lieux occupés et effectue les réparations nécessaires portant sur les équipements et aménagements constituant les locaux et, par ailleurs, que la réparation des dégradations, hors usage normal, des parties communes, soit prise en charge à parts égales entre le centre hospitalier et la clinique. Enfin, l’article 9 de la convention modifiée en mars 2014 prévoyait par ailleurs que les charges générales relatives aux zones à usage commun soient réparties entre les deux établissements, précisant, pour l’entretien et la maintenance, que les décisions de réparation et de dépenses affectant les parties communes soient prises avec l’accord de la clinique sauf extrême urgence.

Sur le bien-fondé du titre :

10. A compter du 1er avril 2022, terme des conventions d’occupation du 2 septembre 2013 et de fonctionnement de mars 2014, le centre hospitalier de Saint-Tropez était ainsi susceptible de mettre à la charge de la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, au titre de l’indemnité d’occupation irrégulière de son domaine public par l’établissement privé qui a continué d’occuper les locaux du Pôle Santé et d’y exercer son activité de chirurgie et autres activités accessoires, une somme comprenant deux composantes financières constituées, comme exposé au point 8, d’une partie « redevance » et d’une partie « charges » ou « provisions » résultant des stipulations qui régissaient jusqu’alors l’occupation régulière du domaine public par la clinique et prenant ainsi en compte les avantages de toute nature procurés par l’occupation de ce domaine à la clinique. En revanche, les travaux de réparation et de maintenance susceptibles d’être en tout ou partie mis à la charge de la clinique selon les stipulations explicitées au point 9, excédant les charges mises au compte de la clinique selon une répartition entre la clinique et le centre hospitalier procédant essentiellement du prorata des surfaces occupées, ne peuvent en tant que tels être inclus dans l’indemnité mise à la charge d’un occupant irrégulier du domaine public. Ces travaux, réalisés après le 1er avril 2022, ne peuvent davantage être mis à sa charge en application des stipulations des conventions arrivées à leur terme.

11. En l’espèce, il résulte de l’instruction et des éléments produits par le centre hospitalier de Saint-Tropez que le titre exécutoire en litige d’un montant de 55 435,03 euros porte sur le remboursement par la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez de la moitié du montant des travaux d’entretien et de maintenance pris en charge par le centre hospitalier et qui ont été réalisés entre août et décembre 2022. Ces travaux portaient précisément sur un « remplacement servo-moteur vanner circuit mixte plateau technique » facturé le 24 août 2022 pour un montant de 578,88 euros, sur un « remplacement CTA 8 bloc plateau technique » facturé le 26 août 2022 pour un montant de 299,81 euros, sur un « lotus DAD intelligent – détecteurs de fumée » facturé le 25 octobre 2022 pour un montant de 2 107 euros, sur un « remplacement vanne équilibrage plateau technique » facturé le 14 novembre 2022 pour un montant de 992,94 euros, sur un « remplacement système trane sumit groupe froid » facturé le 1er décembre 2022 pour un montant de 56 217,60 euros, sur un « remplacement ballon et tuyauterie multicouche » facturé le 1er décembre 2022 pour un montant de 38 200,80 euros, sur une « intervention réseaux eau glacée terrasse » facturée le 7 décembre 2022 pour un montant de 10 476,22 euros et sur une « intervention ballon 2 plateau technique » facturée le 8 décembre 2022 pour un montant de 1 996,80 euros, soit un montant total de 110 870,05 euros dont le centre hospitalier a entendu mettre 50 %, soit 55 435,03 euros, à la charge de la clinique.

12. Il ne résulte pas de l’instruction que ces travaux et intervention de maintenance correspondraient à une partie de la redevance ou des charges imputables à la clinique à titre de provision via des contrats de maintenance et d’entretien ou même de diverses consommations d’énergie ou d’eau. Ils ne peuvent ainsi, par leur nature, être intégrés au calcul de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public hospitalier due par la clinique, exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière par référence aux sommes que le centre hospitalier aurait pu percevoir d’un occupant régulier. Par ailleurs, ces travaux et intervention de maintenance ponctuels ont été réalisés après le terme des conventions d’occupation et de fonctionnement des 2 septembre 2013 et mars 2014 le 1er avril 2022 et ne peuvent être mis à la charge de la clinique sur le fondement des stipulations contractuelles précitées relatives à la prise en charge de tout ou partie de travaux de réparation, de maintenance ou d’entretien qui n’étaient plus applicables entre les parties. Le centre hospitalier de Saint-Tropez, qui n’invoque pas d’autre fondement pour justifier du bien-fondé du titre ainsi émis, n’était ainsi pas fondé à mettre à la charge de la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez la créance de 55 435,03 euros réclamée au titre des travaux détaillés au point précédent et réalisés entre les mois d’août et de décembre 2022.

13. Il y a lieu par conséquent d’annuler le titre exécutoire n° H0024638 émis le 31 janvier 2023 par le centre hospitalier de Saint-Tropez et de prononcer la décharge du paiement de la somme de 55 435,03 euros par la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen tiré par la clinique de l’insuffisance des bases de liquidation du titre.

Sur les frais d’instance :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la SAS clinique du Golfe de Saint-Tropez qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme à la charge du centre hospitalier de Saint-Tropez à verser à la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez sur ce même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2302315 du tribunal administratif de Toulon en date du 7 novembre 2024 est annulé en tant qu’il rejette les conclusions à fin d’annulation du titre n° H0024638 et de décharge de la somme de 55 435,03 euros.

Article 2 : Le titre exécutoire n° H0024638 émis le 31 janvier 2023 par le centre hospitalier de Saint-Tropez est annulé.

Article 3 : La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez est déchargée du paiement de la somme de 55 435,03 euros.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez et au centre hospitalier de Saint-Tropez.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2025, où siégeaient :

- M^me Menasseyre, présidente de chambre,

- M^me Vincent, présidente assesseure,

- M^me Noire, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 novembre 2025.