Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler quatre titres exécutoires, n° H0019077 d’un montant de 56 781 euros, n° H0019078 d’un montant de 72 083 euros, n° H0019080 d’un montant de 56 781 euros et n° H0019081 d’un montant de 72 083 euros, émis le 1er décembre 2022, et de prononcer la décharge de l’obligation de payer les sommes objet de ces titres.

Par un jugement n° 2203488 du 7 novembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la requête de la SAS Clinique chirurgicale du golfe de Saint-Tropez.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 décembre 2024 et le 5 août 2025, la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, représentée par M^e Consalvi, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon ;

2°) d’annuler les titres exécutoires n° H0019077, n° H0019078, n° H0019080 et n° H0019081 ;

3°) de la décharger des sommes objet des titres litigieux ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Saint-Tropez le paiement de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les titres exécutoires en litige ne comportent pas l’indication de leurs bases de liquidation ni les éléments de calcul suffisants en méconnaissance des dispositions de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- les créances en cause, dépourvues de base légale et injustifiées dans leurs montants, sont infondées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2025, le centre hospitalier de Saint-Tropez, représenté par le Cabinet Houdart & Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête sont infondés.

Le mémoire enregistré le 2 octobre 2025 pour la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Noire,

- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

- et les observations de M^e Consalvi, représentant la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, et de M^e Porte, représentant le centre hospitalier de Saint-Tropez.

Une note en délibéré présentée pour le centre hospitalier de Saint-Tropez a été enregistrée le 23 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat d’occupation du domaine public signé le 2 septembre 2013, d’une durée de neuf ans, valable jusqu’au 1er avril 2022, renouvelant une première convention signée en 2003, le centre hospitalier de Saint-Tropez a concédé à la SAS clinique du Golfe de Saint-Tropez un droit d’occupation d’une partie des locaux appartenant à son domaine public, en vue de l’exercice par la clinique de l’activité de chirurgie et d’activités annexes et nécessaires à cette activité au sein d’un Pôle Santé réunissant la clinique et l’hôpital. Cette convention a été complétée par une convention de fonctionnement du Pôle de Santé du Golfe de Saint-Tropez, conclue initialement en février 2004 et modifiée le 28 mars 2014, dont les stipulations prévoyaient que sa durée était superposée à celle de la convention d’occupation domaniale. L’occupation des locaux du centre hospitalier par la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez s’est poursuivie après le terme du 1er avril 2022. Le 1er décembre 2022, le centre hospitalier de Saint-Tropez a émis quatre titres de recettes, soit deux titres n° H0019077 et n° H00119080 d’un montant de 56 781 euros chacun, et deux titres n° H0019078 et n° H0019081 d’un montant de 72 083 euros chacun. La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez relève appel du jugement du 7 novembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d’annulation de ces quatre titres et de décharge de l’obligation de paiement des sommes correspondantes.

Sur l’office du juge saisi de conclusions à fin d’annulation et de décharge :

2. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

Sur le bien-fondé des titres :

En ce qui concerne le cadre juridique :

3. Aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous (…) ». Aux termes de l’article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ».

4. L’occupation sans droit ni titre d’une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l’occupant qui l’oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière. L’autorité gestionnaire du domaine public est fondée à réclamer à l’occupant sans droit ni titre de ce domaine, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. Cette indemnité devient exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière. Elle peut résulter de l’émission d’un titre de perception. A cette fin, l’autorité gestionnaire est fondée à demander le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public au sens de l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques précité, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public.

5. Il résulte de l’instruction qu’à l’expiration de la convention d’occupation du domaine public du 2 septembre 2013, intervenue le 1er avril 2022, la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez a continué d’occuper les locaux du centre hospitalier de Saint-Tropez et y a poursuivi l’activité de chirurgie et les activités accessoires et nécessaires à cette activité, sans qu’une nouvelle convention d’occupation domaniale ni même une nouvelle convention de fonctionnement n’ait été conclue entre les parties. La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez doit ainsi être regardée comme occupant irrégulièrement le domaine public du centre hospitalier depuis cette date. Le centre hospitalier de Saint-Tropez était donc fondé à lui réclamer, au titre des périodes d’occupation irrégulière depuis le 1er avril 2022, une indemnité compensant les revenus qu’il aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période, exigible au terme de chaque journée d’occupation irrégulière.

6. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit au point 1, deux conventions liaient jusqu’au 1er avril 2022 le centre hospitalier de Saint-Tropez et la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, d’une part un contrat d’occupation du domaine public signé le 2 septembre 2013 d’une durée de neuf ans, renouvelant une première convention signée en 2003, d’autre part une convention de fonctionnement du Pôle de Santé du Golfe de Saint-Tropez, conclue initialement en février 2004 et modifiée le 28 mars 2014, dont la durée était superposée à celle de la convention du 2 septembre 2013. Il résulte des stipulations de ces deux conventions qu’elles prévoyaient, de manière complémentaire, les conditions et les modalités, y compris financières, d’occupation du domaine public hospitalier et de fonctionnement du Pôle de Santé du Golfe de Saint-Tropez.

7. Ainsi, d’une part, aux termes de l’article 4 du contrat d’occupation du domaine public du 2 septembre 2013, relatif aux modalités d’exercice du droit d’occupation : « (…) III. La clinique aura la responsabilité entière et exclusive de tous les services et prestations assurés dans les lieux exclusivement occupés par elle ; éclairage, gardiennage, entretien courant, réparation des installation etc, qui peuvent être concédés au centre hospitalier par convention selon l’objet. (…) / Ces modalités d’exploitation des espaces et des installations communes, leur maintenance et la répartition des dépenses correspondantes font l’objet d’une convention de fonctionnement spécifique qui définit les responsabilités des deux parties y compris en matière d’assurance (…) ». Aux termes de l’article 5 de ce contrat, relatif aux impôts et frais divers : « La clinique satisfera à toutes les charges de ville et de police et supportera seule tous impôts, contributions, taxes, frais ou obligations, de toute nature, actuels ou futurs, relatifs aux lieux occupés exclusivement par elle ou à son activité dans ces lieux ou sous loués par elle, et normalement à la charge de l’occupant, et remboursera sans délai au centre hospitalier toute somme par lui avancée à ce sujet et normalement à la charge de l’occupant. Les impôts et taxes imputables au propriétaire ne sont remboursés par la clinique que s’ils entrent dans la catégorie « à charge de l’occupant ». Aux termes de l’article 7 relatif à la redevance due par la clinique : « La présente concession d’occupation du domaine public est consentie et acceptée, moyennant une redevance annuelle nette de 865 000 euros. Cette redevance correspond au remboursement du montant de l’investissement, y compris les frais financiers à réaliser par le centre hospitalier imputable à la clinique, au prorata des mètres carrés occupés. Il est entendu entre les parties que ce remboursement prendra fin en 2027. Un nouveau montant de redevance devra alors être proposé à la clinique en tenant compte du remboursement effectué. Cette redevance sera payée mensuellement. ». Et aux termes de l’article 8 portant sur la durée du contrat : « I. Durée normale du contrat : La présente concession d’occupation du domaine public du centre hospitalier est consentie et acceptée pour une durée de neuf ans et sera renouvelable avec un préavis de quatre ans ». (…) / La date d’effet de ce contrat est fixée au 1er avril 2013 ».

8. D’autre part, aux termes du préambule de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014 : « La convention de référence signée en février 2004 a été modifiée pour tenir compte de l’installation sur le site actuel et des nécessaires évolutions dans l’organisation du partenariat qu’elle instituait. / (…) L’hôpital (secteur public) assure les activités de : SMUR ; accueil de toutes les urgences (anesthésie-réanimation pour l’obstétrique, la médecine, la maternité publique, le centre de planification familiale, une unité de soins de longue durée) / La clinique (secteur privé) assure les activités de soins : en chirurgie, y compris le traitement des urgences chirurgicales transférées à partir du service des urgences dans le cadre de la concession de service public ; chirurgie non conventionnées en application des textes réglementaires, hospitalisation complète et ambulatoire, actes d’endoscopie. / Les activités d’intérêt commun telles que l’imagerie médicale, les services médico-techniques, la logistique sont organisées par la présente convention ». Aux termes de l’article 4 du titre 3 de la convention, relatif aux conditions d’utilisation en commun des équipements médicaux : « (…) Les locaux nus hébergeant le bloc opératoire sont la propriété de l’hôpital et font l’objet du contrat d’occupation du domaine public au profit de la clinique. (…) / Conformément à la convention d’occupation du domaine public, la clinique dispose seule du droit d’exploiter le bloc opératoire. / Toutefois, compte tenu du partage d’activité entre les deux établissements, l’hôpital doit pouvoir utiliser le bloc opératoire et la salle de réveil pour réaliser, sous sa responsabilité, les urgences obstétricales, des césariennes réglées et des IVG. / La clinique prend les mesures permettant une prise en charge immédiate des patients provenant de l’hôpital, par la mise à disposition permanente d’une salle équipée pour l’activité obstétricale de l’hôpital, du personnel et du matériel nécessaire et réglementaire en pareille matière » et aux termes de l’article 6 du même titre relatif à l’organisation du secteur de l’imagerie (annexe 11) : « L’imagerie est installée dans des locaux mis à disposition par la clinique (…) ». D’après le titre 5 relatif à la gestion immobilière : « Ce chapitre définit les conditions de la mise à disposition de locaux, conformément au contrat d’occupation du domaine public 2013-2022, qui constitue l’annexe 15. / Définitions : Sont appelée zones à usage exclusif les parties à l’usage exclusif de l’hôpital ou de la clinique. Sont appelées zones à usage commun, les parties propriétés de l’hôpital mais utilisées par l’hôpital et la clinique ». Aux termes de l’article 8 relatif aux principes généraux et définitions : « La présente convention s’applique à un ensemble immobilier dénommé « Pôle de Santé du Golfe de Saint Tropez », ensemble divisé en zones de secteurs fonctionnels et de circulations à usage exclusif (sauf stipulations particulières) de l’hôpital ou de la clinique. (…) / Entretien, maintenance et administration : (…) L’hôpital assure : – la gestion des contrats correspondant (…) selon les règles qui lui sont propres pour le compte des deux entités, hôpital et clinique, chaque fois qu’ils concerneront l’ensemble. (…) / – Le calcul de la répartition des charges et les appels de fonds correspondants auprès de la clinique accompagnés des justificatifs. (…) / Consommations : Une individualisation maximale des consommations a été recherchée de façon à ce que chaque entité, hôpital et clinique, puisse avoir sa propre autonomie de gestion desdites charges. / Dans le cas où pour des raisons techniques, juridiques ou administratives cette individualisation n’est pas possible, les charges sont réparties au prorata des surfaces dont chaque entité, hôpital ou clinique, a l’usage exclusif. L’hôpital assure la gestion de ces différentes charges dans les mêmes conditions que celles définies au paragraphe « entretien, maintenance et administration. / Sécurité : La sécurité de l’ensemble immobilier et de son fonctionnement est placée sous la responsabilité de l’hôpital. / (…) L’hôpital se fait rembourser les sommes avancées pour le compte de la clinique selon les modalités décrites dans la présente convention. La répartition de cette charge se fera au prorata des surfaces dont chaque entité a l’usage exclusif ». Ce même article 8 précise la répartition des surfaces au moyen d’un tableau détaillé indiquant, pour le secteur fonctionnel, que l’hôpital occupe 7 524 m² de surface et la clinique 7 986 m². Il précise, pour les zones à usage commun : « locaux communs : 814 m² ; parkings : 232 places ; hélistation (non comptées dans les surfaces partagées) : 730 m² ». L’article 9 relatif aux charges générales et spéciales précise que les charges générales sont celles relatives à l’entretien, la maintenance, l’exploitation et l’administration des zones à usage commun et fixe leur répartition entre les deux établissements, précisant notamment, au titre des consommations, que « les charges enregistrées par les compteurs (électricité et eau) pour les locaux communs, les compteurs utilisés pour les besoins de refroidissement et de chauffage et le compteur pour l’arrosage général seront réparties au prorata des surfaces », que d’autres dépenses liées sont réparties également au prorata des surfaces, hors charges individualisables, un tableau récapitulatif détaillant les charges réparties au prorata des surfaces ou non. Cet article précise également les charges spéciales découlant de la mise à disposition d’éléments d’équipement. L’article 10 de la convention, relatif à la répartition et au paiement des contrats et appels de fonds, stipule que « Le remboursement de ces charges d’administration des contrats sera effectué par la clinique 30 jours après appel de fonds émis par l’hôpital. / L’exécution du contrat sera facturée par le prestataire aux deux entités hôpital et clinique selon la clef de répartition suivante : hôpital = 7 524/ (7 524+7 986) = 48,5 % / clinique = 7 986 / (7 524 + 7 986) = 51,5 % ». Enfin, en vertu du titre 6 : « La durée de la convention générale et de ses annexes est superposée à celle de la redevance pour occupation du domaine public (annexe 15) ».

9. Il résulte de ces stipulations combinées que l’occupation du domaine public du centre hospitalier de Saint-Tropez par la SAS clinique du Golfe de Saint-Tropez, autorisée pour l’exercice par celle-ci de son activité de chirurgie et activités annexes et accessoires au sein du Pôle Santé du Golfe de Saint-Tropez constitué entre les deux établissements, impliquait, sous l’empire des deux conventions, le versement par la clinique au centre hospitalier, d’une part, d’une somme prévue à l’article 7 de la convention du 2 septembre 2013 qualifiée de redevance annuelle nette correspondant au remboursement du montant de l’investissement réalisé par le centre hospitalier d’un montant de 865 000 euros, d’autre part, de la somme résultant de l’application des stipulations de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014, correspondant, selon le titre 5, aux conditions de la mise à disposition de locaux conformément au contrat d’occupation du domaine public 2013-2022, en fonction de la répartition des surfaces occupées par l’un et l’autre ou en commun, donnant lieu à des charges partagées entre les deux, proratisées en fonction des surfaces occupées, évaluées à 7 524 m² pour l’occupation par l’hôpital du secteur fonctionnel, et à 7 986 m² pour la clinique, la répartition des surfaces et des charges afférentes étant explicitée par les articles 8 et 9 précités de cette convention.

10. Il résulte de l’instruction que les deux titres exécutoires que le centre hospitalier de Saint-Tropez a émis chaque mois à l’encontre de la clinique depuis l’expiration des deux conventions le 1er avril 2022 correspondent ainsi aux deux composantes financières dont l’occupante du domaine public hospitalier devait s’acquitter à raison de cette occupation en vue de l’exercice de son activité de chirurgie et activités accessoires, l’une dite « redevance » correspondant à la redevance annuelle de 865 000 euros mensualisée résultant de la convention du 2 septembre 2013, l’autre dite « provisions », également mensualisée, correspondant, par application de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014, au montant des charges liées à l’occupation du domaine public hospitalier au prorata des surfaces occupées par la clinique au sein du Pôle Santé, en fonction du calcul des charges globales supportées par le centre hospitalier, lesquelles étaient ainsi susceptibles d’évoluer chaque année. Le centre hospitalier de Saint-Tropez a pu à bon droit se référer à ces deux composantes financières, « redevances » et « provisions », résultant des stipulations qui régissaient jusqu’alors l’occupation régulière de ce domaine par la clinique, pour déterminer l’indemnité d’occupation irrégulière due par la clinique à compter du 1er avril 2022, prenant ainsi en compte les avantages de toute nature procurés par l’occupation de ce domaine à la clinique.

En ce qui concerne les titres portant la mention « redevance » :

11. Toutefois, s’agissant tout d’abord de la composante « redevance » de l’indemnité d’occupation irrégulière due par la clinique au centre hospitalier, il résulte de l’instruction que les surfaces à prendre en compte au titre de l’occupation réelle du domaine public par la clinique et le montant de redevance annuelle de 865 000 euros ne sont pas exactes, ainsi que le soutient la clinique en faisant valoir une surestimation tant des surfaces occupées que du montant de redevance appliqué par référence à la convention du 2 septembre 2013, et ainsi que l’a admis le directeur du centre hospitalier dans ses échanges avec la clinique. Il ressort ainsi de deux courriers du directeur de l’hôpital en date des 14 avril 2023 et 29 avril 2024 qu’il avait entendu, en 2023, proposer au directeur de la clinique de réviser le montant de la redevance due sur la base d’une évaluation réalisée pour son compte par la société BNP Paribas Real Estate, les courriers indiquant à cet égard que seraient retirées du périmètre de l’occupation du domaine public par la clinique les surfaces dédiées au groupement d’intérêt économique constitué pour la partie imagerie et scanner du pôle.

12. Si la référence au montant de redevance annuelle de 865 000 euros prévue par la convention du 2 septembre 2013 ne constitue donc pas une référence totalement adéquate pour calculer la composante « redevance » de l’indemnité due par la clinique, d’autant qu’il correspondait pour partie à la contribution de la clinique aux investissements réalisés par le centre hospitalier, il résulte de l’instruction, notamment de l’évaluation établie le 31 août 2022 par un expert de la société BNP Paribas Real Estate pour le compte du centre hospitalier, produite à l’instance par celui-ci en réponse à une demande de la cour et soumise au contradictoire, que l’ensemble immobilier soumis à son appréciation était d’une surface d’environ 6 925 m², d’après la surface à évaluer que lui avait indiqué le centre hospitalier lui-même et que l’expert n’était pas chargé de vérifier, augmentée de la surface de 819 m² correspondant à la partie imagerie et scanner du Pôle Santé. A cet égard, et contrairement à ce que les courriers précités du directeur du centre hospitalier pouvaient laisser entendre, il ne résulte pas des pièces produites par les parties que la clinique aurait cessé d’occuper le secteur imagerie et scanner du Pôle Santé dont les parties ont confirmé lors de l’audience qu’elle demeurait effectivement occupée par la clinique, celle-ci la sous-louant ensuite à un groupement d’intérêt économique composé d’une société d’imagerie ainsi que de la clinique et du centre hospitalier eux-mêmes. Il résulte de l’instruction, d’une part, que pour apprécier la valeur locative de la surface de 6 925 m² occupée par la clinique, l’expert de la BNP Paribas Real Estate, après avoir estimé que le montant annuel de 865 000 euros prévu par la convention du 2 septembre 2013 correspondait à un niveau locatif élevé, a comparé l’ensemble immobilier occupé par la clinique avec d’autres établissements du marché de l’immobilier de la santé comparables (cliniques MCO), en retenant que la clinique MCO située dans le Golfe de Saint Tropez se trouvait très bien positionnée sur son territoire de santé, constituant ainsi un produit attractif sur le marché de l’investissement. Il a déterminé le taux d’effort locatif en fonction des spécificités de l’établissement et mis en œuvre trois approches différentes, en procédant d’une part à un calcul sur la base des taux d’efforts sur le chiffre d’affaires et de l’indicateur EBITDAR 2020 et, d’autre part, à deux calculs par comparaison aux loyers normatifs, conduisant, en rapprochant les résultats obtenus par application de ces trois méthodes, à une évaluation de la valeur locative annuelle de 650 000 euros hors taxes et hors charges. L’expert a, d’autre part, procédé à l’estimation de la valeur locative du secteur fonctionnel d’imagerie et de scanner d’une surface de 819 m², sur des bases similaires mais adaptées aux particularités de ce secteur, en combinant deux approches, conduisant à une évaluation de la valeur locative annuelle de 150 000 euros hors taxes et hors charges. Au regard de cette évaluation de la valeur locative des surfaces occupées par la clinique, incluant tant la surface de 6 925 m² que celle de 819 m² de la partie imagerie et scanner, dont les modalités de calcul ne sont pas sérieusement remises en cause par la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez, laquelle ne produit aucun élément tendant à établir que cette estimation serait excessive, il y a lieu de retenir au titre de la composante « redevance » de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public du centre hospitalier par la clinique, la somme annuelle de 800 000 euros (soit 650 000 euros pour la surface occupée de 6 925 m² + 150 000 euros pour la surface occupée de 819 m² par l’imagerie et le scanner), soit un montant mensuel de 66 667 euros.

13. Il en résulte que les créances objet des titres n° H0019078 et n° H0019081 émis le 1er décembre 2022, par le centre hospitalier de Saint-Tropez pour un montant de 72 083 euros pour les mois de novembre et décembre 2022 au titre de la composante « redevance » de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public par la clinique ne sont fondées qu’à hauteur de 66 667 euros. Il y a lieu par suite d’annuler ces deux titres exécutoires en tant qu’ils excèdent la somme de 66 667 euros et de décharger la clinique du paiement du montant de ces titres litigieux dans la même mesure, soit une décharge de la somme de 5 416 euros pour chacun de ces titres.

En ce qui concerne les titres portant la mention « provisions » :

14. S’agissant ensuite de la composante « provisions » de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public hospitalier par la clinique, correspondant aux charges dues par la clinique résultant de l’occupation du domaine public lui permettant l’exploitation de son activité de chirurgie et ses activités accessoires, le centre hospitalier indique avoir calculé les charges de fonctionnement dues par la clinique au titre de l’occupation de ses locaux, qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier exerçant la même activité que la clinique, en se référant aux stipulations de l’article 9 de la convention de fonctionnement conclue entre les parties valable jusqu’à l’expiration de la convention d’occupation domaniale, incluant ainsi les charges générales relatives à l’entretien, la maintenance, l’exploitation et l’administration des zones à usage commun et les charges spéciales découlant de la mise à disposition d’éléments d’équipement, tout en prenant en compte la répartition des surfaces occupées par l’une et l’autre à titre exclusif ainsi que les zones à usage commun prévue à l’article 8 de cette convention. Il résulte de l’instruction, notamment des pièces justificatives produites par le centre hospitalier de Saint-Tropez en réponse à une demande de la cour, soumises au contradictoire, en particulier du tableau récapitulatif des charges à répartir entre le centre hospitalier et la clinique au titre de l’année 2022, que le montant de 56 781 euros objet des titres exécutoires n° H0019077 et n° H0019080 émis le 1er décembre 2022 pour les mois de novembre et décembre 2022 a en effet été calculé, par référence aux stipulations des articles 9 et 10 de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014, en répartissant les diverses charges annuelles supportées en 2022 par le centre hospitalier pour les répercuter sur la clinique, selon les clés de répartition prévues par la convention, pour la plupart des charges en cause au prorata des surfaces occupées par la clinique au sein du Pôle Santé, soit un ratio de 51,5 % à la charge de la clinique fixé par l’article 10 de la convention de fonctionnement.

15. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 12 que si la surface totale occupée tant par la clinique que par le centre hospitalier (7524 m2 + 7986 m²) indiquée à l’article 10 de la convention, soit 15 510 m², peut être tenue pour exacte, en revanche, la surface occupée par la clinique ne peut être évaluée à 7 986 m² comme indiqué par la convention modifiée en mars 2014, mais à 6 925 m², augmentée de la surface de 819 m² correspondant au secteur d’imagerie et de scanner également occupée par la clinique, soit une surface totale de 7 744 m². Il en découle un ratio de charges imputable à la clinique de 49,9 % qu’il convient d’appliquer aux charges réparties au prorata des surfaces occupées, selon le tableau suivant, établi à partir du récapitulatif de charges annuelles produit par le centre hospitalier au titre de l’année 2022.

Objet chargesMontant annuelClé de répartitionMontant annuel facturé à la cliniqueRatio applicableMontant annuel clinique correspondant au ratio 49,9 % Montant mensuel clinique (ratio 49,9 %)Maintenance187 698répartition marché97 95349,90 %93 6617 805 Ascenseurs10 866répartition marché4 88949,90 %5 422452 Portes1 620répartition marché23249,90 %80867 Apave7 113 % surfaces3 66349,90 %3 549296 Espaces verts27 000 % surfaces1390549,90 %13 4731123 Dératisation4 631 % surfaces2 38549,90 %2 311193 Bac à graisse1 357 % surfaces69949,90 %67756 Cuve gaz1 230 % surfaces63349,90 %61451 Adi extincteurs807répartition extincteurs (73/228)258non25822 Linde40 725répartition marché22 92649,90 %20 3221694 Services techniques65 561à refacturer65 561non65 5615 463 Sécurité 121 907à refacturer121 907non121 90710 159 Iade19 726à refacturer19 726non19 7261 644 Charges de gestion 3 % montants facturés hors consommations 10 642 10 449871 Edf343 819 %consommations 62,42 %214 612non214 61217 884 Eau45 729 %consommations 58,95 %26 957non26 9572 246 Gaz44 770 %consommations (ECS et injection : % de la superficie et cuisine 1 clinique: 53,59 %23 992non23 9921 999 Taxe foncière50 429100 %clinique50 429non50 4294 202 Totaux 974 988 681 369 674 72856 227

16. Il suit de là qu’au titre de l’année 2022, les charges imputables à la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez s’élevaient à la somme de 674 728 euros, soit 56 227 euros mensuels. Il en résulte que les créances objet des titres n° H0019077 et n° H0019080 émis le 1er décembre 2022 par le centre hospitalier de Saint-Tropez pour un montant de 56 781 euros chacun pour les mois de novembre et décembre 2022 au titre de la composante « provision » de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public par la clinique n’est fondée qu’à hauteur de 56 227 euros. Il y a lieu par suite de décharger la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez du paiement de ces titres dans la même mesure, soit une décharge de la somme de 554 euros pour chaque titre.

Sur la régularité en la forme des titres :

17. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…) ». Un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette, alors même qu’il serait émis par une personne publique autre que celles pour lesquelles cette obligation est expressément prévue par l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. En application de ce principe, l’administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur.

18. D’une part, il résulte de l’instruction que le titre de recette n° H0019078 émis le 1er décembre 2022 pour un montant de 72 083 euros indique en objet « redevance clinique novembre 2022 » et que le titre n° H0019081 émis le même jour pour un même montant indique en objet « redevance clinique décembre 2022 ». L’objet de ces titres est suffisamment précis pour permettre à la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez de comprendre que le centre hospitalier entendait ainsi lui réclamer la somme de 72 083 euros pour chacun des mois de novembre et décembre 2022 au titre de l’occupation de son domaine public. En outre la clinique, qui a conclu avec le centre hospitalier de Saint-Tropez le 2 septembre 2013 la convention d’occupation du domaine public de celui-ci, ne pouvait ignorer qu’elle avait été redevable chaque mois d’une redevance d’occupation d’un montant de 72 083 euros, aisément calculée à partir de la redevance annuelle de 865 000 euros prévue à l’article 7 de la convention, somme dont elle s’était acquittée mensuellement pendant plus de huit ans. Alors même que cette convention est arrivée à expiration le 1er avril 2022 et que la clinique est alors ensuite devenue redevable d’une indemnité d’occupation irrégulière et non plus de la redevance fixée contractuellement, les modalités de calcul du montant réclamé par le centre hospitalier à la clinique étaient ainsi évidentes et nécessairement connues de celle-ci. Il suit de là que le moyen tiré du défaut d’indication des bases de liquidation des titres n° H0019078 et n° H0019081 doit être écarté.

19. D’autre part, il résulte de l’instruction que le titre de recette n° H0019077 émis le 1er décembre 2022 pour un montant de 56 781 euros indique en objet « provisions clinique novembre 2022 » et que le titre n° H0019080 émis le même jour pour un même montant indique en objet « provisions clinique décembre 2022 ». Si diverses provisions sont indiquées sans plus de précisions dans le détail de ces titres exécutoires, ceux-ci ne comportent pas les éléments de calcul permettant à la clinique de comprendre le montant de provision réclamé à hauteur de 56 781 euros et que les stipulations de la convention de fonctionnement modifiée en mars 2014 ne permettaient pas de reconstituer. Ces éléments de calcul ne peuvent ainsi être regardés comme évidents ou nécessairement connus de la clinique. Ces titres exécutoires ne font par ailleurs aucune référence à un document joint ou précédemment adressé à la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez qui permettrait d’en reconstituer le montant de 56 781 euros. Les bases de liquidation de ces titres ne peuvent s’inférer par ailleurs de la seule circonstance que la clinique se serait acquittée pendant plusieurs années de la même somme réclamée par le centre hospitalier au moyen de précédents titres exécutoires, qui n’est pas en l’espèce établie. Par suite, les titres exécutoires n° H0019077 et n° H0019080 sont irréguliers faute de préciser, directement ou par référence, l’indication suffisante des bases et modalités de calcul des créances en cause.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté en totalité sa demande d’annulation des titres en litige et de décharge des sommes objet de ces titres.

21. Il y a lieu, en l’espèce, d’annuler les titres n° H0019078 et n° H0019081 émis par le centre hospitalier de Saint-Tropez pour un montant de 72 083 euros chacun en tant qu’ils excèdent la somme de 66 667 euros et de décharger la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez du paiement de ces créances en ce qu’elles excèdent cette somme de 66 667 euros, soit une décharge partielle de 5 416 euros pour chaque titre.

22. Il y a lieu également d’annuler totalement les titres n° H0019077 et n° H0019080. En revanche, il n’y a lieu de décharger la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez du paiement de la somme de 56 781 euros objet de ces titres qu’en tant que chaque créance excède la somme de 56 227 euros, soit une décharge partielle de 554 euros pour chaque titre.

Sur les frais d’instance :

23. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative pour mettre à la charge de l’une ou l’autre des parties les sommes demandées par elles au titre des frais qu’elles ont exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2203488 du tribunal administratif de Toulon en date du 7 novembre 2024 est annulé.

Article 2 : Les titres exécutoires titres n° H0019077 et n° H0019080 sont annulés.

Article 3 : Les titres exécutoires n° H0019078 et n° H0019081 sont annulés en tant que leur montant excède la somme de 66 667 euros.

Article 4 : La SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez est déchargée partiellement du paiement des sommes objet des titres exécutoires n° H0019078 et n° H0019081 en ce qu’elles excèdent le montant de 66 667 euros et du paiement des sommes objet des titres exécutoires n° H0019077 et n° H0019080 en ce qu’elles excèdent le montant de 56 227 euros, ce qui correspond à une décharge du paiement de la somme globale de 11 940 euros.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Clinique chirurgicale du Golfe de Saint-Tropez et au centre hospitalier de Saint-Tropez.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2025, où siégeaient :

- M^me Menasseyre, présidente de chambre,

- M^me Vincent, présidente assesseure,

- M^me Noire, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 novembre 2025.