Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner l’Etat à lui verser la somme de 5 674,57 euros correspondant à l’indemnité financière due au titre du droit au congé annuel payé non pris.

Par un jugement n° 2100963 du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Besançon a condamné l’Etat à verser à M^me B… A… une indemnité au titre des congés annuels dont elle n’a pas pu bénéficier au titre des années 2018, 2019 et 2020, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 avril 2022.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée respectivement le 16 mai 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 16 mars 2023 ;

2°) de rejeter la demande présentée en première instance par M^me A….

Il soutient que :

- le jugement est entaché d’une erreur de droit en tant que le tribunal a considéré que M^me A… avait droit à une indemnité pour congés annuels au titre de l’année 2018 ;

- le droit au report des congés annuels non pris au titre de l’année 2018 expirait le 1er avril 2020 et ne pouvait donc pas donner lieu à indemnisation.

M^me A… a produit des mémoires enregistrés les 19, 25, 26, 27, 28 et 30 juin 2023, 10, 13 et 15 juillet 2023, 15, 16 et 30 août 2023, 5 et 30 septembre 2023, 6 mars 2025, 13 avril 2025 et 22 juillet 2025. Bien qu’informée de l’obligation de ministère d’avocat par courriers des 28 juin 2023, 30 juin 2023 et 4 juillet 2023, M^me A… n’a pas produit de mémoire par avocat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Peton,

- et les conclusions de M^me Bourguet, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A…, contrôleuse principale des finances publiques affectée à la direction départementale des finances publiques de la Haute-Saône, a été placée en congé longue maladie du 25 septembre 2017 au 24 septembre 2020 avant d’être admise à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 25 septembre 2020 par un arrêté du 19 novembre 2020. Par une décision du 15 mars 2021, le directeur départemental des finances publiques de la Haute-Saône a informé l’intéressée qu’elle serait indemnisée à hauteur de 40 jours de congés payés annuels, soit un montant de 2 030,16 euros. Le 7 avril 2021, M^me A… a présenté un recours préalable à l’encontre de la décision du 15 mars 2021 et a demandé à être indemnisée des congés annuels dont elle n’a pas pu bénéficier depuis 2018. Le directeur départemental des finances publiques de la Haute-Saône a implicitement rejeté cette demande. M^me A… a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner l’Etat à lui verser la somme de 5 674,57 euros correspondant à l’indemnité financière due au titre du droit au congé annuel payé non pris, assortie des intérêts de retard au taux légal à compter du 12 avril 2021, date de sa demande indemnitaire préalable, ainsi que la capitalisation des intérêts, et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Besançon a jugé que M^me A… avait droit à une indemnité pour congés annuels dont elle n’a pas pu bénéficier au titre des années 2018, 2019 et 2020, dans la limite de quatre semaines par année de référence et que cette indemnité devra être calculée sur la base du traitement que M^me A… aurait perçu si elle avait repris son emploi à temps plein au 25 septembre 2020. Il a condamné l’Etat à verser l’indemnité correspondante. Le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique relève appel de cette décision en tant que le droit au report des congés annuels non pris au titre de l’année 2018 ne pouvait donner lieu à indemnisation.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. D’une part, aux termes de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l’aménagement du temps de travail : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ». Ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, font obstacle, d’une part, à ce que le droit au congé annuel payé qu’un travailleur n’a pas pu exercer pendant une certaine période, parce qu’il était placé en congé de maladie pendant tout ou partie de la période en cause, s’éteigne à l’expiration de celle-ci et, d’autre part, à ce que, lorsqu’il est mis fin à la relation de travail, tout droit à indemnité financière soit dénié au travailleur qui n’a pu, pour cette raison, exercer son droit au congé annuel payé. Ce droit au report ou, lorsqu’il est mis fin à la relation de travail, à indemnisation financière, s’exerce toutefois, en l’absence de dispositions sur ce point dans le droit national, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions citées ci-dessus de l’article 7 de la directive.

3. Le droit au report des congés annuels non exercés pour ce motif n’est en outre pas illimité dans le temps. Si, selon la Cour de justice de l’Union européenne, la durée de la période de report doit dépasser substantiellement celle de la période au cours de laquelle le droit peut être exercé, pour permettre à l’agent d’exercer effectivement son droit à congé sans perturber le fonctionnement du service, la finalité même du droit au congé annuel payé, qui est de bénéficier d’un temps de repos ainsi que d’un temps de détente et de loisirs, s’oppose à ce qu’un travailleur en incapacité de travail durant plusieurs années consécutives puisse avoir le droit de cumuler de manière illimitée des droits au congé annuel payé acquis durant cette période. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, qu’une durée de report de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l’article 7 de la directive. Par ailleurs, le droit à l’indemnité financière de remplacement des congés annuels non pris doit s’apprécier à la date de la fin de la relation de travail mentionnée par l’article 7 de la directive, le nombre de jours de congés non pris indemnisables à ce titre correspondant au nombre de jours de congés dont, à cette date, le report demeure possible.

4. D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat applicable à la période en cause : « Tout fonctionnaire de l’Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d’une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service (…). ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l’année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ». Ces dispositions réglementaires, qui ne prévoient le report des congés non pris au cours d’une année de service qu’à titre exceptionnel, sans réserver le cas des agents qui ont été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’un congé de maladie, sont, dans cette mesure, incompatibles avec les dispositions de l’article 7 de la directive citée au point précédent et, par suite, illégales. En revanche, en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant une période de report, il est en principe loisible à l’autorité territoriale de rejeter une demande de report des jours de congés annuels non pris par un fonctionnaire territorial en raison d’un congé de maladie lorsque cette demande tend au report de ces jours de congés au-delà d’une période de quinze mois qui suit l’année au titre de laquelle les droits à congés annuels ont été ouverts. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’il en va de même, par voie de conséquence, pour une demande d’indemnisation au titre de congés annuels non pris pour lesquels cette période de report de quinze mois est expirée à la date de la fin de la relation de travail.

5. Il ressort des pièces du dossier que M^me A… a été placée en congé de longue durée du 25 septembre 2017 au 24 septembre 2020. Par un arrêté du 19 novembre 2020, elle a été admise à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 25 septembre 2020. A cette date, le droit au report de ses congés annuels non pris pour l’année 2018 était expiré depuis le 1er avril 2020. Par conséquent le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est fondé à soutenir que M^me A… ne pouvait prétendre à l’indemnisation de ses congés non pris au titre de l’année 2018.

6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Besançon a condamné l’Etat à verser à M^me A… une indemnité pour les congés annuels dont elle n’a pas pu bénéficier au titre de l’année 2018.

D E C I D E :

Article 1er : L’article 1er du jugement du tribunal administratif de Besançon n° 2100963 du 16 mars 2023 est annulé en tant qu’il condamne l’Etat à payer à M^me A… une indemnité compensatrice des congés annuels dont elle n’a pu bénéficier au titre de l’année 2018.

Article 2 : Les conclusions de la demande de M^me A… tendant à la condamnation de l’Etat à lui payer une indemnité compensatrice de congés non pris en 2018 sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’économie, des finances, et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à M^me B… A….

Délibéré après l’audience du 12 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Durup de Baleine, président,

- M. Barlerin, premier conseiller,

- M^me Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 décembre 2025.

La rapporteure,

Signé : N. Peton

Le président,

Signé : A. Durup de Baleine

Le greffier,

Signé : A. Betti

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances, et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. Betti