Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F… A… a demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler la décision du 12 avril 2021 par laquelle le directeur général de l’Agence Régionale de Santé (ARS) de Normandie a rejeté la demande d’autorisation déposée par le GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel pour l’installation d’un tomographe à émissions de positons (TEP SCAN).

Par un jugement n° 2101509 du 16 février 2024, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 avril 2024 et 15 janvier 2025, M. A…, représenté par M^e Vimont-Gaboury, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 16 février 2024 ;

2°) d’annuler la décision du 12 avril 2021 rejetant la demande du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel ;

3°) de mettre à la charge de

l’ARS de Normandie le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée a été prise au terme d’une procédure irrégulière dès lors que les membres absents de la commission spécialisée de l’organisation des soins (CSOS) de Normandie ont été privés de la possibilité de donner mandat à un autre membre présent et que l’avis rendu aurait pu être différent si ces voix avaient été prises en compte ;

- l’avis de la CSOS a été rendu en présence d’un membre se trouvant en situation de conflit d’intérêts en méconnaissance du principe d’impartialité ;

- la décision contestée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2024, l’agence régionale de santé (ARS) de Normandie, représentée par M^e Tugaut, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Gélard,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- et les observations de M^e Vimont-Gaboury, représentant M. A….

Considérant ce qui suit :

1. Le projet régional de santé (PRS) adopté par un arrêté du 10 juillet 2018 par l’agence régionale de santé (ARS) de Normandie, modifié par un arrêté du 10 septembre 2018, a prévu l’installation d’un nouveau tomographe à émission de positons (TEP-SCAN) dans le département de la Manche à l’horizon 2022. Cet appareil permet d’obtenir des images en coupe et en trois dimensions utilisées pour détecter et visualiser les tumeurs cancéreuses les plus petites. Des projets concurrents ont été présentés par le docteur E…, pour le centre hospitalier

Avranches-Granville (CHAG), et par le docteur A…, pour la polyclinique de la Baie, située à Saint-Martin-des-Champs près d’Avranches. Ces deux projets n’ont toutefois pas été validés par l’ARS qui les a rejetés le 1er février 2019 au motif que ces deux médecins n’avaient pas présenté de projet partagé alors qu’ils étaient associés au sein de la société civile de moyens « Centre d’Imagerie Moléculaire d’Avranches » (CIMA). Dans le cadre d’une nouvelle procédure lancée en 2020, trois candidatures ont été présentées par le GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel, soutenu par le docteur A…, par le CHAG, soutenu par le docteur E…, et par la SELARL d’Imagerie Métabolique 1450, pour la polyclinique du Cotentin située à Cherbourg. M^me D…, chargée de missions à l’ARS a émis un avis défavorable aux projets du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel et du CHAG et un avis favorable à celui de la polyclinique du Cotentin. Cet avis était notamment fondé sur le fait que les deux premiers établissements, situés tous les deux dans les environs d’Avranches, n’avaient pas réussi à trouver un accord pour exploiter en commun l’équipement objet de l’appel à projets. En revanche, par un avis du 18 février 2021, la commission spécialisée de l’organisation des soins (CSOS) de Normandie s’est prononcée en faveur du projet du CHAG. Par deux décisions du 12 avril 2021, l’ARS a retenu le projet du CHAG et rejeté celui du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel. Le docteur A…, médecin spécialiste en médecine nucléaire exerçant à la polyclinique de la Baie et gérant du GIE TEP SCAN de la Baie-Mont Saint Michel, a contesté ces deux décisions devant le tribunal administratif de Caen. Par un jugement n° 2101509 du 16 février 2024 le tribunal a rejeté sa demande dirigée contre la décision rejetant le projet du GIE. Par un jugement n° 2101558 du même jour le tribunal a également rejeté sa demande dirigée contre la décision accordant l’autorisation au CHAG. L’intéressé fait appel du premier jugement par une requête enregistrée sous le n° 24NT01170.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 12 avril 2021 refusant d’accorder au GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel l’autorisation sollicitée :

En ce qui concerne l’avis rendu par la commission spécialisée de l’organisation des soins (CSOS) de Normandie :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 6122-9 du code de la santé publique : « L’autorisation d’activités ou d’équipements relevant d’un schéma régional est donnée ou renouvelée par l’agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie compétente pour le secteur sanitaire. (…) ». A cet égard, le règlement intérieur de la commission spécialisée de l’organisation des soins (CSOS) de Normandie prévoit que : « Lorsque ses suppléants ne peuvent assister à la réunion, et après s’en être assuré, le titulaire a la possibilité de donner mandat à un autre titulaire convoqué à la réunion. Pour cela, il remplit une procuration. Son mandataire aura donc procuration pour voter. »

3. Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

4. Il est constant que la réunion de la CSOS s’est tenue le 18 février 2021 en visioconférence et que des raisons techniques ont rendu impossible toute procuration à un membre présent. Il ressort du procès-verbal de cette réunion que, sur les 40 membres de la commission convoqués, 27 étaient présents et que seuls 23 d’entre eux ont participé au vote. Le requérant indique que le faible écart entre le projet du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel (7 voix favorables) et celui du CHAG (13 voix favorables) suffit à démontrer que cette irrégularité a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de l’avis rendu par cette commission. Toutefois, les résultats du vote font apparaître que le GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel a recueilli le moins de voix favorables (7) et le plus de voix défavorables (14) et que ce projet a été classé en troisième et dernière position. Dans ces conditions, et en l’absence de plus amples précisions apportées par le requérant, la seule différence de voix constatée entre le projet du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel et celui du CHAG ne suffit pas à établir que l’irrégularité alléguée aurait été susceptible d’exercer une influence sur le sens du vote. En outre, le procès-verbal indique seulement que 14 membres étaient excusés et le requérant ne démontre, ni n’allègue, qu’un membre absent aurait manifesté la volonté de donner un mandat à un membre présent et qu’il en aurait été empêché pour des raisons techniques alors que chaque membre peut se faire remplacer par l’un de ses deux suppléants et, en cas d’indisponibilité de ceux-ci et de nécessité d’établir une procuration, doit adresser celle-ci par courriel au secrétariat de la commission avant la séance.

M. A… n’est dès lors pas fondé à soutenir que l’irrégularité technique entachant la réunion du CSOS aurait privé ses membres d’une garantie entraînant l’illégalité de la décision du 12 avril 2021 prise à l’issue de cet avis.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : « constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». En application de ces dispositions, la règle de l’impartialité s’impose à tout organe administratif et il s’en déduit que des personnes ne peuvent prendre part aux travaux, aux délibérations ou aux votes au sein de la commission spécialisée de l’organisation des soins lorsqu’elles ont un intérêt direct ou indirect à l’affaire examinée.

6. M. A… soutient que l’avis de la CSOS a été rendu en présence d’un membre se trouvant en situation de conflit d’intérêts en méconnaissance du principe d’impartialité. Il est constant que le docteur B… a siégé à la commission en tant que représentant des internes en médecine et a participé au vote. La seule circonstance que l’intéressé, interne rattaché au CHU d’Angers, a effectué l’essentiel de ses stages au CHU de Caen ne suffit pas à établir la réalité d’un conflit d’intérêts au sens des dispositions précitées, alors que son mandat de représentant des internes de médecine est exercé indépendamment de son lien professionnel avec le CHU de Caen lequel est associé au projet du CHAG. Par suite, contrairement à ce que soutient le requérant, la participation de ce médecin à cette réunion ne révèle pas un manquement au principe d’impartialité viciant la procédure suivie devant la commission.

En ce qui concerne la légalité interne de la décision du 12 avril 2021 :

7. Le schéma régional de santé 2018-2023 établi par l’ARS de Normandie, auquel se réfère la décision contestée, a fixé les objectifs à mettre en œuvre durant cette période, parmi lesquels figuraient l’amélioration de l’accès des usagers à une offre en santé adaptée à leurs besoins, le renforcement de l’attractivité de la région pour l’exercice des professions de santé, la formation des professionnels en cohérence avec les besoins de santé des usagers et le développement et la pérennisation des synergies entre les institutions publiques et privées.

8. Il est constant que les trois projets déposés en vue de l’installation d’un nouveau tomographe à émission de positons (TEP-SCAN) prévoyaient l’implantation d’un nouvel appareil dans le département de la Manche et ont tous été jugés recevables. Il appartenait dès lors à l’ARS, dans le cadre de son pouvoir général d’appréciation et après avoir recueilli l’avis de la CSOS compétente, d’examiner les mérites respectifs des demandes concurrentes au regard, notamment, des objectifs fixés par le schéma régional d’organisation des soins (SROS), qui tendaient, en particulier, ainsi qu’il a été dit au point 7, à réduire la fuite des patients en dehors du département de la Manche ou même de la région Normandie en leur apportant une offre médicale de proximité.

9. La décision du 12 avril 2021 rejetant la candidature du GIE TEP-SCAN de la

Baie-Mont Saint Michel précise que « l’effectif médical envisagé (…) [par ce projet] est constitué principalement de praticiens provenant de la région Hauts de France, que cette organisation n’est pas propice à la réponse aux besoins urgents de la population et donc insuffisant pour assurer la sécurité et la continuité des soins dans ces situations ». L’ARS souligne par ailleurs « qu’aucune démarche de coopération public-privé n’a pu aboutir en vue de consolider l’offre de soins territoriale » et que le projet du CHAG est « celui qui permettra d’améliorer significativement la prise en charge territoriale des patients issus à la fois des structures publiques et privées sur la zone d’implantation de la Manche ».

10. En premier lieu, il ressort des dossiers de demande d’autorisation déposés auprès de l’ARS que l’équipe proposée par le GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel était composée de 5 médecins nucléaristes qui exerçaient leur activité professionnelle à la Polyclinique de la Baie pour l’un d’entre eux et à Valenciennes, Saint-Brieuc, Boulogne-sur-Mer et Lille pour les autres et que le CHAG présentait de son côté une équipe composée de 4 médecins nucléaristes exerçant pour l’un à Avranches et pour les autres à Saint-Brieuc ou à Caen. Le requérant fait toutefois valoir que le GIE disposait d’une équipe médicale quasiment opérationnelle car la Polyclinique de la Baie était déjà dotée d’un plateau technique d’imagerie pour le diagnostic et le traitement des cancers (avec un appareil d’imagerie par résonnance magnétique (IRM) et un scanner), d’un service de médecine nucléaire (exploitant sur autorisation une Gamma Caméra), d’un service de radiothérapie et chimiothérapie ainsi que d’un service d’oncologie d’hospitalisation avec Soins de Suite et de Réadaptation. Il est vrai qu’en 2010, le docteur A… avait obtenu une autorisation de gamma caméra permettant la réalisation de scintigraphies, et avait ouvert, à la Polyclinique de la Baie, un service de médecine nucléaire (le Centre d’imagerie moléculaire d’Avranches – CIMA), sous la forme juridique d’une société civile de moyens avec le docteur E…. Si le CHAG disposait de deux scanographes à utilisation médicale (un par site) et d’une IRM et le centre hospitalier de Saint Lô, qui lui était associé, d’une IRM et de deux scanners, ces deux établissements ne détenaient pas d’autorisation, ni d’équipement, permettant d’effectuer des scintigraphies, examens utilisés pour détecter et localiser les métastases cancéreuses. Toutefois, le CHAG ainsi que le centre hospitalier de Saint Lô, contrairement à ce soutient le docteur A…, disposaient d’autorisations pour le traitement de certains cancers (digestifs, ORL et maxillo-faciales, gynécologiques et urologiques) par chirurgie ou par chimiothérapie, et donc de compétences en cancérologie ainsi que dans le traitement d’autres pathologies justifiant le recours à l’équipement faisant l’objet du litige.

11. Le second motif ayant conduit à rejeter le projet du GIE et à retenir celui du CHAG repose sur le défaut de coopération public-privé du premier projet par rapport au second. Il est constant que la candidature du GIE TEP SCAN de la Baie – Mont st Michel était portée par un groupement associant deux structures privées : la SAS Polyclinique de la Baie et la SCM Centre TEP SCAN de la Manche des docteurs A… et Mignolet alors que, pour le projet retenu, les hôpitaux d’Avranches-Granville, Saint Lô et le centre hospitalier universitaire de Caen ainsi que plusieurs médecins nucléaristes regroupés au sein d’une association Loi 1901 devaient concourir à la création d’un groupement de coopération sanitaire (GCS), lequel serait titulaire de l’autorisation de TEP-TDM. Ce groupement comprenait, d’une part, le « groupe hospitalier

Mont Saint-Michel » composé du centre hospitalier Avranches-Granville, établissement support, du centre hospitalier de Saint-Hilaire-du-Harcouët, du centre hospitalier et du centre d’accueil et de soins de Saint-James, du centre hospitalier de Mortain, du centre hospitalier de l’Estran (Pontorson) et du centre hospitalier de Villedieu-les-Poêles et, d’autre, part le « groupement hospitalier de territoire Centre Manche », comprenant le centre hospitalier de Saint-Lô, celui de Coutances et celui de Carentan-les-Marais, lesquels disposaient d’une solide expérience en matière de coopération sur un territoire qui ne se limitait pas à Avranches. Le dossier du CHAG soulignait d’ailleurs que son projet tendait à satisfaire « toute la population d’une ligne qui va de Lessay en passant par Saint Lô jusqu’à Vire ». Par ailleurs « une gouvernance médicale » devait être assurée par le centre hospitalier universitaire de Caen avec une mise à disposition dès 2020 de deux praticiens, d’un professeur des universités – praticien hospitalier (PU-PH) et d’un assistant hospitalier universitaire (AHU), et en 2022 de deux praticiens seniors supplémentaires, d’un praticien de médecine nucléaire en temps partagé avec le centre hospitalier universitaire de Caen et d’un assistant spécialiste régional (ASR) à orientation universitaire. Le CHU devait en effet venir en soutien à ce projet dès sa mise en service jusqu’à la constitution d’une équipe autonome dédiée au TEP SCAN à Avranches. Le dossier du CHAG précisait en outre que ce projet pouvait intéresser les jeunes internes normands qui, dans un premier temps, pouvaient bénéficier d’un exercice à temps partagé entre le CHU de Caen et le site d’implantation du TEP-TDM [tomodensitométrie]. Enfin et surtout, ce projet associait à ces hôpitaux publics des praticiens libéraux. Le dossier du CHAG précisait en effet que « Les médecins nucléaristes de la Manche qui le souhaitent pourront disposer de vacations sur l’équipement TEP-TDM » et indiquait clairement que « s’agissant d’un projet de coopération, l’engagement de participation des acteurs sera établi de manière à constituer des droits égaux entre le public et le privé (50/50). La gouvernance du GCS sera donc parfaitement paritaire entre les partenaires publics et privés. ». Cette collaboration « public-privé », conforme à l’objectif prévu au schéma régional de santé de « développement et [de] pérennisation des synergies entre les institutions publiques et privées », rappelé au point 7 du présent arrêt, a ainsi constitué un atout majeur de cette candidature qui prévoyait la mutualisation des secrétariats, des équipes paramédicales, des outils informatiques et la participation des médecins libéraux aux réunions de concertation pluridisciplinaire (RCP), alors que le projet du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel n’associait aucun établissement public de santé du département. Dans ces conditions, et alors même que le projet du GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel était moins onéreux que celui du CHAG, qu’il contribuait à renforcer un pôle déjà doté de professionnels et d’équipements de médecine nucléaire, et qu’il présentait en outre l’avantage de regrouper sur un seul site plusieurs équipements lourds générateurs d’émissions radioactives, l’ARS de Normandie a pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, décider de refuser l’autorisation sollicitée par le GIE TEP-SCAN de la Baie-Mont Saint Michel.

12. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’agence régionale de santé de Normandie, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M A… de la somme qu’il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A… le versement à l’agence régionale de santé de Normandie d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

DÉCIDE :

Article 1er :

La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 :

M. A… versera à l’agence régionale de santé de Normandie une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à M. F… A… et à l’agence régionale de santé de Normandie.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Vergne, président,

- M^me Marion, première conseillère,

- M^me Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 octobre 2025.

La rapporteure,

V. GELARD

Le président,

G.-V. VERGNE

Le greffier,

M. C…

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.