Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 juin 2024 et 31 janvier 2025, la société par actions simplifiées Trégordis et la société civile immobilière du Courtil Madame, représentées par M^e Mailhe, demandent à la cour :

1°) d’annuler la décision du 25 avril 2024 par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial a refusé d’autoriser l’extension de 1 242 mètres carrés de la surface de vente de l’hypermarché exploité sous l’enseigne « E. Leclerc » à Lamballe et la régularisation d’une surface de vente de 400 mètres carrés exploitée dans le même magasin en application des dispositions transitoires de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ;

2°) d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement commercial de réexaminer cette demande dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, en autorisant pour régularisation la surface de vente de 400 mètres carrés exploitée en application des dispositions transitoires de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008.

Elles soutiennent que :

- la commission nationale d’aménagement commercial ne pouvait légalement opposer à son projet le document d’orientation et d’objectifs d’un schéma de cohérence territoriale qui n’avait pas encore été adopté à la date de la décision attaquée ;

- le dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale comportait des indications suffisantes sur les effets du projet sur le trafic routier ; ces effets ne sont pas de nature à justifier le refus d’autorisation litigieux ;

- elles n’ont pas procédé à un fractionnement irrégulier de leur projet en sollicitant une demande de permis de construire avant la demande d’autorisation d’exploitation commerciale ;

- la décision contestée est entachée d’erreur d’appréciation au regard de l’article L. 752-6 du code de commerce, s’agissant des effets du projet sur l’aménagement du territoire et sur le développement durable.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2025, la commission nationale d’aménagement commercial conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par courrier du 18 juillet 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir est susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation de la décision de la commission nationale d’aménagement commercial du 24 avril 2024, laquelle ne revêt qu’un caractère préparatoire de la décision prise par l’autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux.

Par un mémoire, enregistré le 21 juillet 2025, les sociétés Trégordis et du Courtil Madame ont présenté des observations en réponse à ce courrier.

Elles soutiennent que l’acte attaqué revêt un caractère décisoire et est dès lors susceptible de recours.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- et les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Les sociétés du Courtil Madame et Trégordis sont, respectivement, propriétaire et exploitante d’un hypermarché à l’enseigne « E. Leclerc », d’une surface de vente de 4 050 mètres carrés, ainsi que d’un magasin à l’enseigne « Espace culturel Leclerc », d’une surface de vente de 600 mètres carrés, à Lamballe. Elles ont sollicité une autorisation d’exploitation commerciale pour une extension de la surface de vente de l’hypermarché de 1 242 mètres carrés, dont 600 mètres carrés pris sur la surface de l’actuel « Espace culturel Leclerc », qui doit être supprimé, et 624 mètres carrés de surfaces de vente nouvellement créées, ainsi que pour la régularisation d’une surface de vente de 400 mètres carrés déjà exploitée conformément aux dispositions transitoires de la loi du 4 août 2008 susvisée. La commission départementale d’aménagement commercial des Côtes d’Armor a délivré l’autorisation sollicitée par décision du 7 décembre 2023. Toutefois, saisie du recours préalable d’une société concurrente, la Commission nationale d’aménagement commercial a substitué à cette décision un rejet de la demande d’autorisation présentée par les sociétés Trégordis et du Courtil Madame, par une décision du 25 avril 2024 dont les sociétés requérantes demandent l’annulation.

L’article L. 752-1 du code de commerce dispose : « Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / (…) 2° L’extension de la surface de vente d’un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. (…) ». Conformément à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, les opérations qui nécessitent l’obtention d’un permis de construire et d’une autorisation d’exploitation commerciale sont soumises à une autorisation unique, délivrée par l’autorité d’urbanisme sur avis conforme de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial. Dans ce cadre, la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, la Commission nationale d’aménagement commercial peut prendre en compte les effets des constructions nécessaires à la réalisation de l’opération sur les objectifs mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.

La circonstance qu’un pétitionnaire aurait artificiellement fractionné son projet en sollicitant non un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale mais, d’abord, un permis de construire pour une construction présentée comme n’étant pas destinée à la vente, puis une autorisation d’exploitation commerciale pour étendre sa surface de vente dans cette construction, afin d’éviter que la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, la commission nationale d’aménagement commercial ne se livre à une appréciation globale des impacts du projet ne permet pas, à elle seule, de justifier un refus de l’autorisation sollicitée. Il appartient seulement à la commission saisie, si elle estime qu’un pétitionnaire recherche abusivement, à l’encontre des objectifs poursuivis par le législateur en confiant à ces commissions le contrôle des implantations de commerces, le bénéfice d’une application littérale des textes par le fractionnement d’un projet qui ne peut être inspiré par aucun autre motif que celui de limiter le contrôle effectivement exercé sur le respect des critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce en vue de faciliter l’obtention de l’autorisation recherchée, de redonner sa véritable portée à la demande qui lui est soumise.

Il ressort des pièces du dossier qu’après avoir vainement sollicité un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, refusé pour des projets de plus grande ampleur, conformément à deux avis défavorables de la Commission nationale d’aménagement commercial des 4 avril 2019 et 23 juillet 2020, les sociétés requérantes ont obtenu, par arrêtés du maire de Lamballe des 6 juillet 2021 et 23 juin 2023, deux permis de construire pour la création de 4 663 mètres carrés et 183 mètres carrés de surface de plancher supplémentaires, destinés à des espaces de stockage, de réception des marchandises et de préparation des commandes pour le développement du point de retrait des achats au détail effectués par voie télématique. Les sociétés Trégordis et du Courtil Madame ont l’intention de réaffecter à une activité de vente au détail 642 mètres carrés de surface de plancher construits dans ce cadre et affectés à des réserves.

D’une part, ainsi que le relève la Commission nationale d’aménagement commercial, les sociétés requérantes ne justifient ni de la nécessité en 2021, pour le développement du point de retrait des achats au détail effectués par voie télématique, de la construction d’une surface totale de plus de 4 600 mètres carrés, ni des modalités selon lesquelles elles entendent poursuivre l’exploitation du service de retrait des achats au détail effectués par voie télématique en amputant la surface dédiée à cette exploitation de 642 mètres carrés de surface de plancher. D’autre part, le fractionnement du projet d’extension de l’hypermarché en deux opérations distinctes, l’une de construction nouvelle soumise à autorisation d’urbanisme uniquement, l’autre d’extension de la surface de vente, soumise à autorisation d’exploitation commerciale uniquement, faisait obstacle à ce que, dans le cadre de l’examen de la demande d’autorisation d’exploitation commerciale, la Commission nationale d’aménagement commercial examine les effets des constructions déjà autorisées au regard des critères mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce, notamment la consommation économe de l’espace et l’artificialisation des sols, alors que l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial du 23 juillet 2020 était notamment motivé par une imperméabilisation excessive des sols. Ainsi et alors même que le projet des sociétés Trégordis et du Courtil Madame est d’une ampleur moindre que les précédents projets qu’ils avaient présentés devant la Commission nationale d’aménagement commercial en 2019 et 2020, la commission doit être regardée comme établissant que les sociétés requérantes ont procédé à un fractionnement artificiel de leur projet afin d’éviter une appréciation globale des effets de celui-ci.

Il en résulte que l’appréciation portée sur le projet des sociétés Trégordis et du Courtil Madame au regard des critères définis à l’article L. 752-6 du code de commerce doit être effectuée en restituant à ce projet sa véritable portée, incluant les opérations de construction autorisées par arrêtés du maire de Lamballe des 6 juillet 2021 et 23 juin 2023.

Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce : « I. – L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; /f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s’appliquent également aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (…) ».

Il résulte des dispositions combinées citées au point précédent que l’autorisation d’exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l’article L. 752-6 du code de commerce par la loi du 23 novembre 2018 poursuivent l’objectif d’intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l’appréciation globale des effets du projet sur l’aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l’autorisation à l’absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le centre-ville de Lamballe fait l’objet d’une opération de revitalisation du territoire (ORT), dénommée « Lamballe 2025 », dont l’orientation n° 2 tend à préserver un commerce dynamique et attractif dans les centralités. Selon le dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale, le taux de vacance commerciale en centre-ville de Lamballe était, à la date du dépôt de ce dossier, de 3,20 %. L’hypermarché dont l’extension est sollicitée est situé en dehors du périmètre de l’opération de revitalisation du territoire, au sud de l’agglomération de Lamballe. Si le dossier de demande indique que le projet litigieux sera sans incidence sur les commerces de bouche traditionnels et n’aura sur les épiceries locales qu’un impact limité estimé, au pire, à 1,60 % de leur chiffre d’affaires, il ne précise aucunement comment ces estimations ont été réalisées alors que, ainsi que le fait valoir la Commission nationale d’aménagement commercial, la création envisagée d’une zone « marché » destinée à la vente directe de productions locales fait directement concurrence tant aux épiceries locales qu’aux commerces de bouche, tandis que le regroupement de l’ensemble de l’offre, y compris culturelle, en un seul espace de vente, tend à nuire aux commerces indépendants de centre-ville, parmi lesquels se trouve notamment une librairie. Tant la direction départementale des territoires et de la mer, devant la commission départementale d’aménagement commercial, que le ministre chargé du commerce, devant la commission nationale, ont d’ailleurs rendu un avis défavorable au projet au regard notamment de ses incidences négatives sur le tissu commercial du centre-ville.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux, qui doit être regardé comme comportant des constructions nouvelles ainsi qu’il a été dit au point 6 du présent arrêt, emporte une artificialisation des sols, la circonstance avancée par les sociétés requérantes que le terrain d’assiette ne supportait qu’une végétation de plantes adventices ou de mauvaises herbes étant à cet égard sans incidence. Ainsi, c’est à juste titre que la Commission nationale d’aménagement commercial a relevé une artificialisation des sols supplémentaire de l’ordre de 4 663 mètres carrés, avec une artificialisation du site de plus de 80 % et aucun effort réalisé pour désimperméabiliser notamment le parc de stationnement existant.

En troisième lieu, la Commission nationale d’aménagement commercial a également relevé, à juste titre, l’absence d’amélioration de la performance thermique ou énergétique du bâtiment, l’absence d’ombrières supportant des panneaux photovoltaïques sur le parc de stationnement, malgré la présence de tels panneaux en toiture, ainsi que l’absence de mesures prises pour améliorer l’insertion du bâtiment existant dans son environnement architectural et paysager, critères dont elle pouvait tenir compte non seulement pour les constructions nouvelles, mais également pour les constructions existantes, conformément aux dispositions précitées du 2° du I de l’article L. 752-6 du code de commerce.

Il résulte de ce qui précède qu’en refusant la délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée, la Commission nationale d’aménagement commercial n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne les critères de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Il résulte de l’instruction que la commission nationale d’aménagement commercial aurait pris la même décision si elle avait initialement entendu ne se fonder que sur ces seuls motifs.

Il résulte de tout ce qui précède que la requête des sociétés Trégordis et du Courtil Madame doit être rejetée, ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d’injonction.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête des sociétés Trégordis et du Courtil Madame est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiées Trégordis, à la société civile immobilière du Courtil Madame et à la commission nationale d’aménagement commercial.

Délibéré après l’audience du 25 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2025.

Le rapporteur,

B. MAS

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.