Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me C… B… a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Loperhet (Finistère) à lui verser la somme de 300 404,74 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison de la délivrance de renseignements erronés concernant la constructibilité des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 situées sur le territoire de cette commune.

Par un jugement n° 2004547 du 8 mars 2024, le tribunal administratif de Rennes a condamné la commune de Loperhet à verser à M^me B… la somme de 19 278,01 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 3 août 2020 et de la capitalisation des intérêts échus à la date du 3 août 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 8 mai 2024, M^me C… B…, représentée par M^e Vallantin, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 8 mars 2024 en tant qu’il a limité la condamnation de la commune de Loperhet à la somme de 19 278,01 euros ;

2°) de condamner la commune de Loperhet à lui verser la somme de 300 404,74 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter du 3 août 2020, ou à défaut la somme de 150 524,40 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter du 3 août 2020 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Loperhet le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M^me B… soutient que :

- la commune de Loperhet a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en classant les parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 en zone UHd constructible du règlement graphique de son plan local d’urbanisme approuvé le 15 mai 2008 ;

- en délivrant des certificats d’urbanisme les 17 mars 2014 et 31 août 2018 ainsi que des permis de construire le 28 mars 2019 concernant les parcelles cadastrées section A nos 57 et 59, la commune de Loperhet a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité ;

- la valeur foncière des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 des parcelles a été sous-estimée dans le cadre du partage successoral ;

- elle a subi un préjudice financier évalué à la somme de 295 290,34 euros ; à titre subsidiaire son préjudice dans le cadre du partage successoral s’élève à 145 410 euros ; elle a réalisé des études de sol pour un montant de 114,40 euros ;

- elle a subi un préjudice moral évalué à la somme de 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2025, la commune de Loperhet, représentée par M^e Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M^me B… une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Dubost,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Halna du Fretay, substituant M^e Vallantin, représentant M^me B… et celles de M^e Oueslati, substituant M^e Rouhaud, représentant la commune de Loperhet.

Une note en délibéré, produite pour la commune de Loperhet, par M^e Rouhaud, a été enregistrée le 13 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

M^me C… B… est devenue propriétaire, à la suite d’un partage successoral établi le 9 mai 2014, des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 situées lieudit « Creisquer Traon Elorn » à Loperhet (Finistère). Par un certificat d’urbanisme du 17 mars 2014, annexé à cet acte de partage, le maire de la commune de Loperhet a certifié que les parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 d’une contenance respective de 1 900 m² et de 3 280 m², sont classées en zone Uhd (zone urbaine à vocation d’habitat) par le plan local d’urbanisme de la commune approuvé le 15 mai 2008. Par un certificat d’urbanisme opérationnel délivré le 31 août 2018, le maire de Loperhet a déclaré réalisable l’opération visant à la création de deux lots à bâtir sur la parcelle cadastrée section A n° 57. Deux permis de construire ont été délivrés par le maire de Loperhet à M^mes A… et D… B…, filles de la requérante, le 28 mars 2019, pour des opérations dont le terrain d’assiette est issu de la division de cette parcelle. Par un jugement rendu sous les nos 2206092, 2206093, 2206094, le 19 janvier 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande du préfet du Finistère, ces arrêtés de permis de construire du 28 mars 2019. Par un courrier du 29 juillet 2020, reçu le 3 août à la mairie de Loperhet, M^me B… a demandé à la commune de l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des renseignements erronés concernant la constructibilité de cette parcelle. Le maire de la commune de Loperhet ayant implicitement rejeté sa demande, M^me B… a alors demandé au tribunal administratif de Rennes, à titre principal, de condamner la commune de Loperhet à lui verser la somme de 300 404,74 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. Elle relève appel du jugement du 8 mars 2024 en tant que ce tribunal a limité la condamnation de la commune à la somme de 19 278,01 euros.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité :

L’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de sa destinataire s’il en est résulté pour elle un préjudice direct et certain.

Pour demander la condamnation de la commune de Loperhet à l’indemniser des préjudices qu’elle allègue, M^me B… se prévaut des fautes qu’aurait commises la commune, d’une part, en classant les parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 en zone UHd constructible du règlement graphique de son plan local d’urbanisme approuvé le 15 mai 2008, et, d’autre part, en délivrant les certificats d’urbanisme des 17 mars 2014 et 31 août 2018 ainsi que les permis de construire du 28 mars 2019.

Aux termes du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, issu de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, désormais repris à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (…) ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions mais qu’en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

En premier lieu, s’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, que, s’agissant d’un plan local d’urbanisme, il appartient à ses auteurs de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s’apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l’application des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu’elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

Le document d’orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Brest approuvé le 13 septembre 2011 comme le document d’orientation et d’objectifs du SCOT du pays de Brest approuvé le 22 octobre 2019 n’ont pas identifié le lieudit « Creisquer Traon Elorn » à Loperhet, auquel appartiennent les parcelles cadastrées section A nos 57 et 59, propriété de M^me B…, comme une agglomération, un village ou un secteur déjà urbanisé permettant la densification ou l’extension de l’urbanisation.

Il résulte de l’instruction que le lieudit « Creisquer Traon Elorn » est éloigné de l’agglomération de Loperhet, dont il est distant de plus de trois kilomètres, et se trouve par ailleurs séparé de toute autre forme d’urbanisation par de vastes parcelles présentant un caractère agricole et naturel. Ce lieudit est composé de moins d’une vingtaine de constructions, implantées de manière éparse sur des parcelles de superficies importantes et comprend en son sein de très grands terrains non bâtis. Ce secteur ne présente ainsi pas un nombre et une densité significatifs de constructions permettant de le regarder comme étant une agglomération ou un village existant au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Par suite, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986, les dispositions du code de l’urbanisme applicables aux communes littorales s’opposaient à toute construction sur les parcelles de M^me B…. Dès lors, en classant les parcelles de M^me B… en zone UHd constructible du règlement du plan local d’urbanisme approuvé le 15 mai 2008, lequel n’est pas compatible avec les dispositions citées au point 4, la commune de Loperhet a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

En deuxième lieu, en vertu de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée, indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain. Il indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus.

Dès lors comme il a été dit au point précédent que les parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 ne sont pas situées au sein d’un village ou d’une agglomération ni d’un secteur déjà urbanisé, les dispositions du code de l’urbanisme applicables aux communes littorales s’opposaient à toute construction sur celles-ci. Dans ces conditions, en délivrant les certificats d’urbanisme sollicités les 17 mars 2014 et 31 août 2018 sans mentionner les dispositions de la loi littoral et en déclarant réalisable l’opération de détachement de deux lots à bâtir, le maire a fait une inexacte application des dispositions citées au point 4. Par suite, M^me B… est fondée à soutenir que le maire de Loperhet a commis une faute, de nature à engager la responsabilité de la commune, en délivrant des certificats d’urbanisme faisant état du classement des parcelles en zone UHd constructible au plan d’occupation des sols approuvé le 15 mai 2008 et en ne mentionnant pas les dispositions relatives à la loi littoral applicables aux parcelles en cause.

En troisième lieu, par un jugement devenu définitif, rendu sous les nos 2206092, 2206093 et 2206094, le 19 janvier 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé les permis de construire délivrés le 28 mars 2019 à M^mes A… et D… B… au motif que ces décisions méconnaissent les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Par suite, M^me B… est fondée à soutenir que le maire de Loperhet a commis une faute, de nature à engager la responsabilité de la commune, en délivrant ces permis de construire. Toutefois, alors que ces permis de construire ont été délivrés non à la requérante mais à ses filles, M^mes A… et D… B…, M^me B… n’est pas fondée à demander l’indemnisation du préjudice qui en serait résulté.

En ce qui concerne les préjudices :

L’indemnité susceptible d’être allouée à la victime d’un dommage causé par la faute de l’administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s’était pas produit, c’est-à-dire, lorsque la faute résulte d’une décision illégale, si celle-ci n’était jamais intervenue.

En premier lieu, si la requérante se prévaut d’une perte de valeur de ses parcelles, celles-ci sont toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 7, inconstructibles depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986, dite loi Littoral. Ainsi, le préjudice allégué est sans lien avec les fautes commises par la commune.

En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que l’acte de partage successoral du 9 mai 2014 repose sur l’évaluation des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 en tant que constructibles, à la somme de 296 000 euros. M^me B… fait valoir que cette évaluation, qui résulte de la faute commise par la commune, a généré pour elle un préjudice dans le cadre du partage réalisé. D’abord, il résulte de l’instruction que le notaire en charge du partage a évalué la parcelle cadastrée section A n° 607, non constructible et située immédiatement au sud des parcelles litigieuses, à environ 1 euro le m² se rapprochant de la valeur haute du barème de l’arrêté du 13 juillet 2015 fixant le barème indicatif de la valeur vénale des terres agricoles en 2014 soit 9 750 euros par hectare. Par suite, et en cohérence avec les autres données du partage successoral, il y a lieu d’évaluer à 5 180 euros au lieu de 296 000 euros la valeur des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59 qui aurait dû être prise en compte par le notaire. Ensuite, il résulte de l’instruction que, en tenant compte de l’évaluation des parcelles en cause à la somme de 5 180 euros, l’actif et le passif net de la masse à partager s’élevaient respectivement à 203 413 euros et 197 131,48 euros, soit un total à partager entre M^me B… et sa sœur Claudine B… de 6 281,52 euros. Les montants des droits de M^me B… et de sa sœur Claudine B… s’élevaient donc à la somme 3 140,76 euros chacune à laquelle doivent s’ajouter les créances sur salaires différés s’élevant respectivement à 130 762,67 euros et 39 228,81 euros, soit une somme totale de 133 903,43 euros et de 42 369,57 euros et non comme établie par l’acte de partage successoral à 279 313,43 euros et à 187 779,57 euros. Compte tenu de l’évaluation des parcelles en cause à hauteur de 5 180 euros, des biens attribués dans le partage pour un montant de 9 500 euros et de la soulte versée à sa sœur à hauteur de 26 186,57 euros, M^me B… a en réalité disposé d’une succession d’un montant négatif de 11 506,57 euros, alors qu’elle aurait dû percevoir comme il a été dit la somme de 133 903,43 euros. Il résulte ainsi de l’instruction que l’évaluation des parcelles cadastrées section A nos 57 et 59, qui résulte de la faute commise par la commune, a généré pour M^me B… un préjudice d’un montant de 145 410 euros.

En troisième lieu, si la requérante demande l’indemnisation du préjudice lié à la réalisation d’une étude de sol pour un montant de 114,40 euros, la facture de la société publique locale « Eau du Ponant » pour la « conformité de l’assainissement », établie au nom de sa fille, n’est pas de nature à en justifier. Dans ces conditions, M^me B… n’est pas fondée à être indemnisée au titre de cette dépense.

En quatrième lieu, les fautes imputables à la commune sont directement à l’origine d’un préjudice moral subi par M^me B…, du fait de l’évaluation erronée de ses droits dans le cadre du partage successoral et de la nécessité d’engager plusieurs procédures pour se faire indemniser. Il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice en l’évaluant à 1 000 euros.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Rennes a limité la condamnation de la commune à lui verser, en réparation de ses préjudices, la somme de 19 278,01 euros et à demander que cette somme soit portée à un montant de 146 410 euros.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

M^me B… a droit, pour un total de 127 131,99 euros, correspondant à la différence entre la somme allouée par les premiers juges et celle allouée par le présent arrêt, aux intérêts au taux légal à compter du 3 août 2020, date de réception de leur demande préalable par la commune de Loperhet. Les intérêts échus à la date du 3 août 2021, date à laquelle était due pour la première fois une année d’intérêts, seront capitalisés à cette date et à chacune des échéances annuelles suivantes pour produire eux-mêmes intérêts.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me B… qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Loperhet au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Loperhet une somme de 1 500 euros à verser à M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La somme de 19 278,01 euros que la commune de Loperhet a été condamnée à payer à M^me B… en réparation de ses préjudices est portée à 146 410 euros.

Article 2 : La somme supplémentaire de 127 131,99 ainsi mise à la charge de la commune de Loperhet portera intérêts au taux légal à compter du 3 août 2020, avec capitalisation à compter du 3 août 2021.

Article 3 : Le jugement n° 2004547 du 8 mars 2024 du tribunal administratif de Rennes est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : La commune de Loperhet versera à M^me B… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C… B… et à la commune de Loperhet.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- M^me Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.