Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 1er juillet 2021 par lequel le maire de Theix-Noyalo s’est opposé à la déclaration préalable portant sur la division, en vue de construire, de sa parcelle cadastrée WT 41, située dans le lieu-dit de Kérentré, ainsi que la décision du 28 septembre 2021 de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2106161 du 13 mai 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 juillet 2024 et 10 juin 2025, M. B…, représenté par M^e Pasquet, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 mai 2024 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 1er juillet 2021 et la décision du 28 septembre 2021 de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Theix-Noyalo le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B… soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision contestée est entachée d’une erreur de droit, le maire s’étant senti lié par l’arrêt n° 12NT00846 rendu le 26 octobre 2012 par la cour administrative d’appel de Nantes, lequel n’était toutefois pas transposable au cas d’espèce ;

- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, au regard des dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable, dès lors que le projet, qui n’emporte aucune extension de l’urbanisation, porte sur une parcelle située en zone UB, dans un hameau qui constitue un secteur déjà urbanisé, lequel est lui-même situé en continuité d’une zone déjà urbanisée, le village de Noyalo ; compte tenu de l’annulation du SCOT de Golfe du Morbihan – Vannes Agglomération approuvé le 13 février 2020, par l’arrêt n° 22NT04125 de la cour administrative d’appel de Nantes du 18 mars 2025, le précédent SCOT, approuvé le 15 décembre 2016, a été remis en vigueur en vertu des dispositions du L. 600-12 du code de l’urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, dès lors que le projet, s’il est situé dans un espace proche du rivage, est cependant situé dans une zone déjà urbanisée au sens de l’article L. 121-8 de ce code, et il n’est pas susceptible de modifier les caractéristiques du secteur.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juillet 2025, la commune de Theix-Noyalo représentée par M^e Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Hannoyer,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- les observations de M^e Oueslati, représentant la commune de Theix-Noyalo.

Considérant ce qui suit :

M. A… B… a déposé en mairie, le 7 juin 2021, une déclaration préalable portant sur la division, en vue de construire, de sa parcelle cadastrée section WT 41, dans le lieu-dit de Kérentré, à Theix-Noyalo (Morbihan). Par un arrêté du 1er juillet 2021, le maire de Theix-Noyalo s’est opposé à cette déclaration préalable. M. B… a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision, lequel a été rejeté par une décision du 28 septembre 2021. Il relève appel du jugement du 13 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces décisions.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l’urbanisme :

L’arrêté contesté du 1er juillet 2021, par lequel le maire de Theix-Noyalo s’est opposé à la déclaration préalable de M. B… tendant à la division, en vue de construire, de sa parcelle située dans le lieu-dit de Kérentré, est fondé sur les circonstances que ce lieu-dit, d’une part, ne constitue ni un village ni une agglomération et, d’autre part, appartient à un espace proche du rivage et ne peut dès lors constituer un espace déjà urbanisé.

Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. / L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ». Le III de l’article 42 de la même loi prévoit que : « Jusqu’au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme en l’absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ». Le V du même article précise que les mots « en continuité avec les agglomérations et villages existants » – qui remplacent les mots : « soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » s’appliquent « sans préjudice des autorisations d’urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ». Cette modification de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ne s’applique pas « aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d’urbanisme approuvées avant cette date ». La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente déclaration préalable ayant été déposée le 7 juin 2021, les dispositions précitées du V de l’article 42 de cette loi sont applicables en l’espèce.

D’une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable en l’espèce, que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

D’autre part, le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2ème alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu’elles mentionnent se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu’au 31 décembre 2021 et sous réserve de l’accord de l’Etat, les constructions qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme.

5. Il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Le respect du principe de continuité posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme s’apprécie en resituant le terrain d’assiette du projet dans l’ensemble de son environnement, sans s’en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.

Par ailleurs, aux termes de l’article L. 121-13 du même code : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage (…) est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. / En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. Le plan local d’urbanisme respecte les dispositions de cet accord. (…) ».

Enfin, aux termes de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme : « Sous réserve de l’application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. »

Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté d’agglomération du Golfe du Morbihan – Vannes Agglomération (GMVA) approuvé le 15 décembre 2016, applicable au litige compte tenu de l’annulation du SCOT de la communauté d’agglomération du GMVA approuvé le 13 février 2020, prononcée par la cour administrative d’appel de Nantes dans son arrêt n° 22NT04125 du 18 mars 2025, indique que « Au regard des principe prévus par la doctrine administrative et de la jurisprudence, la notion de village est définie en combinant les critères suivants : – caractère principal : présence d’un noyau et d’une trame urbaine traditionnelle ou hiérarchisée, – présence d’un nombre suffisant de construction hérité de la centralité passée du site, caractérisées par une densité significative, – caractère préférentiel : présence d’équipements et de lieux de vie susceptible d’être pondérée au regard de la centralité historique du site en ce qu’elle traduit une fonctionnalité passée : le site doit alors permettre un développement qui fasse jouer un rôle actif dans le projet communal : il doit s’agir d’un enjeu différent d’une « opportunité de quelques constructions ». L’agglomération quant à elle, est définie comme étant un ensemble urbain de taille significative (dont chefs-lieux de commune) disposant d’un cœur d’habitat dense et regroupé comprenant des services, des activités et/ou des équipements. (…) Dans tous les cas, les agglomérations et les villages sont des zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significative de constructions. (…) La notion de continuité implique que bien que proche d’une agglomération ou d’un village, le projet d’extension ne soit pas séparé par un élément constituant une rupture de continuité. (…) Elle peut être constituée parfois : (…) – par un espace naturel significatif qui n’exercerait pas une fonction sociale récréative ou environnementale au sein d’un ensemble urbain constitué à terme (…) Il n’est pas exclu que puissent exister, en dehors des agglomérations et des villages identifiés à l’échelle du SCOT, d’autres ensembles déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions (…) ».

D’une part, si la carte de localisation indicative des agglomérations et villages au titre de la loi littorale, issue de ce DOO, identifie les bourgs de Theix et de Noyalo en tant que villages, le lieu-dit de Kérentré, dans lequel est située la parcelle de M. B…, n’y est en revanche identifié ni comme un village ni comme une agglomération. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit de Kérentré, lequel est éloigné du bourg de Theix, est séparé du bourg de Noyalo par le ruisseau du Plessis prolongé par l’étang de Noyalo, et ne lui est relié que par un pont, de sorte que ce lieu-dit ne peut être regardé comme étant situé en continuité du village de Noyalo. Sont à cet égard sans incidence les circonstances que le plan local d’urbanisme de la commune de Theix-Noyalo mentionne que Kérentré serait « l’extension nord du village de Noyalo » et classe la parcelle litigieuse en zone UB (affectée principalement à l’habitat). Enfin, le lieu-dit de Kérentré, lui-même entouré de vastes parcelles naturelles, qui comprend une trentaine de constructions implantées sur de vastes parcelles et alignées sur un seul rang, outre une station de pompage et de traitement des eaux ainsi qu’un restaurant, ne peut être regardé comme constituant par lui-même un village ou une agglomération au sens des dispositions du code de l’urbanisme citées au point 3.

D’autre part, et à supposer même que le secteur au sein duquel se situe la parcelle de M. B… constituerait un secteur déjà urbanisé, il est constant qu’il est identifié par le SCOT de la communauté d’agglomération du GMVA comme se situant au sein d’un espace proche du rivage et qu’il doit être regardé, eu égard à sa proximité avec le rivage et à ses caractéristiques, comme se situant dans un tel espace au sens des dispositions du code de l’urbanisme citées au point 6.

Il résulte de ce qui précède que c’est par une exacte application des dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l’urbanisme que le maire de Theix-Noyalo s’est opposé, par l’arrêté contesté, à la déclaration préalable déposée par M. B….

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, mais seulement contre la décision initialement prise par l’autorité administrative.

Il en résulte que le moyen tiré de l’erreur de droit qu’aurait commise le maire de Theix-Noyalo en s’estimant à tort lié par un arrêt de la cour administrative de 2012, tel que cela ressortirait de la motivation de sa décision du 28 septembre 2021 rejetant le recours gracieux de M. B…, qui constituerait un vice propre de celle-ci, doit être écarté comme étant inopérant.

Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Theix-Noyalo qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B… au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B… une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Theix-Noyalo au titre de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera à la commune de Theix-Noyalo une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune de Theix-Noyalo.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026.

Le rapporteur,

R. HANNOYER

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.