Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 9 novembre 2020 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a fixé le montant de la reprise financière pour l’année 2019, en application de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ainsi que la décision du 17 mars 2021 par laquelle la préfète de Tarn-et-Garonne a rejeté le recours gracieux formé par la commune à l’encontre de cet arrêté.

Par un jugement n° 2102398 du 18 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du 9 novembre 2020, en tant qu’il ne prend pas en compte la hausse des dépenses réelles de fonctionnement liées à la majoration des dépenses d’énergie pour l’exercice 2017 et celles liées à la modification de la répartition des charges de la dette du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013 à hauteur de la somme de 828 816,26 euros, la décision du 17 mars 2021 rejetant le recours gracieux de la commune de Montauban, et rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 septembre 2023, le ministre de l’intérieur et des outre-mer demande à la cour :

1°) d’annuler l’article 1er de ce jugement du 18 juillet 2023 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse ;

Il soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé dès lors qu’il n’indique pas les raisons pour lesquelles la modification de la répartition des annuités de la dette, résultant du contrat de partenariat de la piscine, constitue un évènement exceptionnel que le préfet aurait dû prendre en compte ;

- l’arrêté attaqué ne méconnaît pas les dispositions de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dès lors que les dépenses liées à la modification de la structure des annuités de remboursement de la dette du contrat de partenariat de la piscine ne présentent pas un caractère exceptionnel et ne pouvaient donc pas faire l’objet d’un retraitement ;

- en outre, l’absence de retraitement de ces dépenses et des dépenses d’énergie est sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué dès lors que ce retraitement ne permettait pas de faire passer les dépenses réelles de fonctionnement en dessous du seuil des 2% prévu par la loi du 22 janvier 2018 et que le montant de la reprise demeurait donc inchangé.

Par ordonnance du 17 juin 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 22 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lasserre, première conseillère,

- les conclusions de M^me Fougères, rapporteure publique,

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 20 septembre 2018, devenu définitif, le préfet de Tarn-et-Garonne a fixé le niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement de la commune de Montauban, pour les années 2018 à 2020, en application des articles 13 et 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. À l’issue de la procédure contradictoire prévue par le V de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018, le préfet a constaté que l’écart entre le niveau de dépenses réelles exécutées en 2019, après retraitements, et le niveau maximal fixé par son arrêté du 20 septembre 2018 s’élevait à 3 315 614 euros. En conséquence, par un arrêté du 9 novembre 2020, pris en application des dispositions du 2ème alinéa du VI de l’article 29 de la loi précitée, il a appliqué à la commune, pour 2019, une reprise financière à hauteur de 100 % de cet écart, dans la limite de 2% des recettes réelles de fonctionnement, soit 1 483 025 euros. Le 17 mars 2021, la préfète de Tarn-et-Garonne a rejeté le recours gracieux tendant au réexamen de cette décision que le maire lui avait adressé le 18 janvier 2021. Par jugement du 4 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse, saisi par la commune de Montauban, a annulé l’arrêté du 9 novembre 2020 en tant qu’il ne prend pas en compte la hausse des dépenses réelles de fonctionnement liées à la majoration des dépenses d’énergie pour l’exercice 2017 et celles liées à la modification de la répartition des charges de la dette du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013 à hauteur de la somme de 828 816,26 euros, la décision du 17 mars 2021 rejetant le recours gracieux de la commune de Montauban, et rejeté le surplus des conclusions de la requête de la commune. Le ministre de l’intérieur relève appel de ce jugement en tant qu’il a partiellement annulé l’arrêté du 9 novembre 2020.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le motif d’annulation retenu par le tribunal :

Aux termes de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 alors en vigueur : « I. – Des contrats conclus à l’issue d’un dialogue entre le représentant de l’Etat et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour objet de consolider leur capacité d’autofinancement et d’organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public. / Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l’Etat, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros. / (…) III. – Les dépenses réelles de fonctionnement s’entendent comme le total des charges nettes de l’exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés. Elles correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6, à l’exception des opérations d’ordre budgétaire, et excluent en totalité les valeurs comptables des immobilisations cédées, les différences sur réalisations (positives) transférées en investissement et les dotations aux amortissements et provisions. / (…) V. – A compter de 2018, il est constaté chaque année la différence entre le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécuté par la collectivité territoriale ou l’établissement et l’objectif annuel de dépenses fixé dans le contrat. Cette différence est appréciée sur la base des derniers comptes de gestion disponibles. / (…) Le niveau des dépenses réelles de fonctionnement considéré pour l’application du deuxième alinéa du présent V prend en compte les éléments susceptibles d’affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, et notamment les changements de périmètre et les transferts de charges entre collectivité et établissement à fiscalité propre ou la survenance d’éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Le représentant de l’Etat propose, s’il y a lieu, le montant de la reprise financière. La collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dispose d’un mois pour adresser au représentant de l’Etat ses observations. Si la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente des observations, le représentant de l’Etat, s’il y a lieu, arrête le montant de la reprise financière. Il en informe la collectivité ou l’établissement en assortissant cette décision d’une motivation explicite. (…) / (…) VI. – Pour les collectivités territoriales et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre entrant dans le champ des deux premiers alinéas du I du présent article et n’ayant pas signé de contrat dans les conditions prévues au même I, le représentant de l’Etat leur notifie un niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement qui évolue comme l’indice mentionné au III de l’article 13, après application des conditions prévues au IV du présent article. / Ces collectivités et établissements se voient appliquer une reprise financière si l’évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement dépasse le niveau arrêté en application du premier alinéa du présent VI. Le montant de cette reprise est égal à 100 % du dépassement constaté. / Le montant de cette reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal. / Les troisième à dernier alinéas du V s’appliquent (…) ».

Il résulte des dispositions précitées que le représentant de l’État doit apprécier le niveau des dépenses réelles de fonctionnement en prenant en compte les éléments susceptibles d’affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, notamment les changements de périmètre ou la survenance d’éléments exceptionnels affectant significativement le résultat. Les dépenses réelles de fonctionnement s’entendent comme le total des charges nettes de l’exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés, et correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6.

Il ressort des pièces du dossier qu’est intervenue, à partir de l’exercice 2018, une modification de la répartition des charges de la dette de la commune de Montauban résultant du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013. Si le montant global de l’annuité est resté inchangé, celui des intérêts, enregistré dans la section de fonctionnement, est toutefois passé de 44 110,98 euros en 2017 à 828 816,26 euros en 2019, tandis que le montant du remboursement en capital, enregistré dans la section d’investissement, a diminué à due proportion. Cette modification, prévue au contrat, a eu pour conséquence d’augmenter de 784 705 euros la charge des intérêts de la dette en 2019, représentant 101 % du montant des charges financières comptabilisées au chapitre 66 du budget principal de la commune en 2017. Un tel événement, résultant directement de l’exécution du contrat de partenariat conclu entre la commune et son prestataire, qui s’est déjà produit en 2018 et qui a vocation à se répéter dans le temps dès lors qu’il modifie pour l’avenir les modalités de remboursement de la dette supportée par la commune, n’est pas susceptible, eu égard à son caractère prévisible et non occasionnel, de caractériser la survenance d’un élément exceptionnel au sens des dispositions du V de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018 précitée. Il constitue néanmoins, eu égard notamment à l’objectif du dispositif tenant à la contribution des collectivités territoriales à l’effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, un élément affectant significativement la comparaison des dépenses réelles de fonctionnement entre les exercices, au sens de ces mêmes dispositions, lesquelles n’énumèrent pas de manière exhaustive les éléments devant être pris en compte pour apprécier le niveau des dépenses réelles de fonctionnement exécuté. Par suite, en refusant d’opérer ce retraitement pour déterminer le montant des dépenses réelles de fonctionnement exécutées au titre de l’exercice 2019, le préfet de Tarn-et-Garonne a commis une erreur de droit.

L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif de droit ou de fait autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de la décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis le requérant à même de présenter ses observations sur la substitution sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à cette substitution, sous réserve qu’elle n’ait pas pour effet de priver l’intéressé d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

Le ministre fait valoir en défense que le retraitement des dépenses réelles de fonctionnement au titre de l’année 2019, résultant de la modification de la répartition de l’annuité de dette du contrat de partenariat de la piscine entre les intérêts et le capital, ainsi que celui résultant des dépenses d’énergie, sont sans incidence sur le montant de la reprise financière fixé par l’arrêté attaqué à une somme de 1 483 025 euros, laquelle correspond au plafond de la reprise prévu au VI de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018, dès lors que ces retraitements, s’ils devaient être effectués, ne permettent pas de faire passer les dépenses réelles de fonctionnement de l’année 2019 en dessous de ce seuil légal de 2% des recettes réelles de fonctionnement du budget principal.

Il est constant que, par l’arrêté attaqué, le niveau maximal des dépenses réelles de fonctionnement de la commune de Montauban a été fixé à un montant de 64 387 632 euros pour l’année 20219. Par ce même arrêté, le préfet de Tarn-et-Garonne a retenu un niveau de dépenses réelles de fonctionnement de 67 703 246 euros, sans opérer de retraitement pour les dépenses entraînées par la modification de la répartition de l’annuité de dette du contrat de partenariat de la piscine entre les intérêts et le capital et les dépenses d’énergie. Enfin, le montant de la reprise financière en résultant dépassant le plafond légal de 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal, prévu par les dispositions précitées du VI de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018, le préfet a fixé le montant de cette reprise financière à 1 483 025 euros, correspondant à ce plafond légal de 2 %. Il ressort des pièces du dossier que les deux retraitements demandés par la commune de Montauban, dont les montants respectifs sont de 784 706 euros pour la dette concernant la piscine et de 391 915 euros pour les dépenses d’énergie, ramènerait le montant des dépenses réelles de fonctionnement, pour l’année 2019, à 66 526 625 euros, soit un montant toujours supérieur au plafond légal de 2%. Ainsi, le ministre est fondé à soutenir que les retraitements des dépenses réelles de fonctionnement au titre de l’année 2019 résultant, d’une part, de la modification de la répartition de l’annuité de dette du contrat de partenariat de la piscine entre les intérêts et le capital et, d’autre part, des dépenses d’énergie sont sans incidence sur le montant de la reprise financière fixé par l’arrêté attaqué. Il résulte, en outre, de l’instruction que le préfet de Tarn-et-Garonne aurait pris la même décision s’il s’était initialement fondé sur ce motif. Par suite, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif présentée par le ministre de l’intérieur, laquelle n’a pour effet de priver la commune de Montauban d’aucune garantie procédurale. Dans ces conditions, c’est à tort que, à l’article 1er de son jugement, le tribunal a annulé l’arrêté en litige du 9 novembre 2020 en tant qu’il ne prend pas en compte la hausse des dépenses réelles de fonctionnement liées à la majoration des dépenses d’énergie et celles liées à la modification de la répartition des charges de la dette du contrat de partenariat de la piscine.

Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens invoqués par la commune, tant en première instance qu’en appel, au soutien de sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté en litige.

En ce qui concerne l’autre moyen soulevé par la commune en première instance :

Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué vise la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et mentionne le niveau maximal des dépenses réelles de fonctionnement de la ville de Montauban et ses dépenses réelles de fonctionnement. Il mentionne également que, dès lors qu’ils étaient comptabilisés jusqu’en 2017 dans le budget principal, les budgets annexes relatifs aux rémunérations et charges sociales du personnel de la cantine et aux taxes foncières doivent venir abonder les dépenses réelles de fonctionnement pour l’année 2019 pour des montants respectifs de 1 271 321 euros et 149 104 euros. Enfin, il précise qu’à la suite des observations présentées par la commune le 13 octobre 2020, il y a lieu d’admettre deux retraitements relatifs aux excédents de clôture des budgets annexes après la récupération de la compétence « assainissement collectif ». Par suite, l’arrêté attaqué comporte une motivation explicite du montant fixé pour la reprise financière conformément aux dispositions, citées au point 2, des V et VI de l’article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué, que le ministre de l’intérieur et des outre-mer est fondé à soutenir que c’est à tort que, par l’article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 9 novembre 2020, en tant qu’il ne prend pas en compte la hausse des dépenses réelles de fonctionnement liées à la majoration des dépenses d’énergie pour l’exercice 2017 et celles liées à la modification de la répartition des charges de la dette du contrat de partenariat de la piscine conclu en 2013, et la décision du 17 mars 2021 rejetant le recours gracieux de la commune de Montauban.

D É C I D E :

Article 1er : L’article 1er du jugement n° 2102398 du tribunal administratif de Toulouse du 18 juillet 2023 est annulé.

Article 2 : La demande d’annulation de l’arrêté du 9 novembre 2020 et de la décision de rejet du recours gracieux présentée par la commune de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et à la commune de Montauban.

Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Faïck, président,

M. Lafon, président-assesseur,

M^me Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.

La rapporteure,

N. Lasserre

Le président,

F. Faïck

La greffière,

E. Ocana

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,