Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée ABG Services a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a fixé à 37 050 certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques les obligations de réalisation d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de ces produits lui incombant pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cet acte.

Par un jugement n° 2203089 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a annulé ces décisions.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 4 juin 2024, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) de rejeter la demande de la société ABG Services.

Il soutient que :

- en mentionnant que la société ABG Services n’était pas utilement contredite, lorsqu’elle soutenait que le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques qui avait été fixé était inatteignable en raison de son activité, le tribunal a insuffisamment motivé son jugement, qui est donc irrégulier ;

- le tribunal a méconnu le champ d’application de la loi, en annulant la décision contestée au motif que les trieurs à façon ne pourraient pas atteindre leurs objectifs ;

- il n’est pas établi que la société ABG Services serait dans l’impossibilité de réaliser des actions ouvrant droit aux certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques ou de rassembler, par voie d’acquisition, le nombre fixé de certificats et que le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques fixé dans la décision attaquée présenterait un caractère disproportionné.

La requête a été communiquée le 18 juin 2024 et le 30 janvier 2025 à la société ABG Services, laquelle n’a pas produit de mémoire en défense.

Par une ordonnance du 16 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 novembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2019-1157 du 7 novembre 2019 ;

- l’arrêté du 27 avril 2017 définissant la méthodologie de calcul et la valeur des doses unités de référence des substances actives phytopharmaceutiques ;

- l’arrêté du 3 mai 2017 relatif aux modalités de demande de délivrance de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Lafon,

- et les conclusions de M^me Fougères, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société ABG Services, qui exerce une activité de triage à façon de semences fermières, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a fixé à 37 050 certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques les obligations à réaliser au titre de la réduction de l’utilisation de ces produits, lui incombant pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cet acte. Le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire fait appel du jugement du 4 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé ces décisions.

2. Aux termes de l’article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « I.- Sont soumises à des obligations de réalisation d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques les personnes auprès desquelles la redevance pour pollutions diffuses est exigible, mentionnées au IV de l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement. Ces personnes sont dénommées les “obligés”. / L’obligé est tenu de mettre en place des actions visant à la réalisation d’économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions. / II.- L’autorité administrative notifie à chaque obligé (…) à compter du 1er janvier 2022, pour chaque période successive d’une durée fixée par décret en Conseil d’Etat, dans la limite de quatre ans, l’obligation de réalisation d’actions qui lui incombe en vertu de la présente section compte tenu des quantités de produits phytopharmaceutiques qu’il a déclarées en application des articles L. 213-10-8 et L. 213-11 du code de l’environnement. / Cette obligation est proportionnelle aux quantités de chaque substance active contenues dans ces produits phytopharmaceutiques, pondérées, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, par des coefficients liés soit aux caractéristiques d’emploi de ces produits, soit aux dangers des substances actives qu’ils contiennent. Elle est exprimée en nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques ». L’article L. 254-10-2 du même code dispose que : « Les obligés justifient de l’accomplissement de leurs obligations soit par la production de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques obtenus par la mise en place d’actions visant à la réduction de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques, soit par l’acquisition de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques auprès d’autres obligés. / Le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques obtenus par la mise en place d’une action est fonction de son potentiel de réduction de l’usage et de l’impact des produits phytopharmaceutiques, de sa facilité de mise en œuvre, de son bilan économique et de son potentiel de déploiement ». L’article R. 254-32 du même code, dans sa version applicable à la date de la décision attaquée, dispose que : « I.- L’obligation de réalisation d’actions prévue par l’article L. 254-10-1 est calculée sur la base de la moyenne des ventes des produits phytopharmaceutiques définis à l’article R. 254-31 (…) inscrits dans le registre mentionné à l’article L. 254-3-1 du présent code, tels qu’enregistrés dans la banque nationale des ventes réalisées par les distributeurs de produits phytosanitaires (BNV-D) tenue par l’Office français de la biodiversité au titre de la redevance pour pollutions diffuses prévue à l’article L. 213-10-8 du code de l’environnement, et disponibles au moment de la notification de l’obligation. La moyenne de ces ventes est nommée ci-après référence des ventes et la moyenne de ces achats est nommée ci-après référence des achats. Les données de vente et d’achat sont exprimées en nombre de doses unités. / Le nombre de doses unités est défini, pour l’ensemble des substances actives présentes dans les produits phytopharmaceutiques mentionnés à l’article L. 254-10, comme la division entre la quantité vendue de la substance active et sa dose unité de référence. La dose unité de référence de chaque substance active est la moyenne de la quantité de substance active contenue dans la dose maximale autorisée pour chacune des cultures, pondérée par les surfaces agricoles utiles nationales des cultures concernées. La méthodologie de calcul et la valeur des doses unités de référence de chaque substance active, éventuellement par type d’usage, sont arrêtées par le ministre chargé de l’agriculture. Elles sont publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l’agriculture. / (…) / III.- Pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, le ministre chargé de l’agriculture notifie aux obligés leur obligation de réalisation d’actions avant le 31 décembre 2021. / L’obligation annuelle de réalisation d’actions de chaque obligé est égale à 15 % de sa référence des ventes ou de sa référence des achats. Son respect s’apprécie au regard de la moyenne des actions réalisées annuellement sur la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023. / La référence des ventes est déterminée selon les modalités suivantes : / 1° Pour les entreprises obligées créées avant le 2 janvier 2019, la référence des ventes est égale à la moyenne des années civiles de la période 2019 à 2020, en excluant les valeurs nulles (…) ». Aux termes enfin de l’article R. 254-34 du même code : « Les actions concourant aux économies de produits phytopharmaceutiques réalisées par les obligés sont conformes à des actions standardisées arrêtées par le ministre chargé de l’agriculture et publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l’agriculture. / Pour chaque action standardisée sont définis la nature de l’action, les pièces justifiant de la réalisation de l’action à transmettre à l’occasion de la demande de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, celles à archiver et à tenir à la disposition des agents chargés des contrôles, le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques auquel elle ouvre droit annuellement et, le cas échéant, le nombre d’années durant lesquelles l’action ouvre droit à la délivrance de certificats (…) ».

3. Il résulte de ces dispositions que les entreprises assurant la mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs de ces produits, ou celles procédant à l’application, en qualité de prestataire de services, de ces produits, sont soumises à des obligations de réalisation d’actions tendant à la réduction de l’utilisation de ces produits. Il résulte des dispositions précitées de l’article R. 254-34 du code rural et de la pêche maritime que ces actions doivent être conformes à des actions standardisées arrêtées par le ministre chargé de l’agriculture.

4. La société ABG Services, qui dispose, dans le cadre de son activité de trieur à façon de semences fermières, d’un agrément d’applicateur prévu au 2° du II de l’article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que d’une certification en prestation de services de produits phytopharmaceutiques, est redevable de la redevance pour pollutions diffuses. Elle a donc la qualité d’obligée, au sens de l’article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime, exigeant la mise en place des actions visant à la réalisation d’économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions. C’est dans ce cadre que le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a fixé à 37 050 certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques les obligations de réalisation d’actions incombant à la société ABG Services, pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023.

5. Pour juger que le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques exigé de la société ABG Services présentait un caractère disproportionné et faire droit à sa demande, le tribunal a retenu que la spécificité de son activité de triage à façon de semences ne lui permettait pas de réaliser les actions visées à l’article R. 254-34 du code rural et de la pêche maritime, ses contraintes ne lui laissant pas d’autre possibilité, pour remplir ses obligations, que d’acquérir des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques auprès d’autres obligés, impliquant pour elle un renchérissement du coût de son activité économique ou même l’impossibilité de rassembler, par voie d’acquisition, le nombre de certificats assigné. Il a ainsi retenu l’argumentation de la société ABG Services selon laquelle la spécificité de son activité de triage à façon de semences, qui implique seulement des opérations de tri, nettoyage et sélection des grains, ne lui permettrait pas de réaliser les actions standardisées, arrêtées par le ministre chargé de l’agriculture en application de l’article R. 254-34 du code rural et de la pêche maritime et ouvrant droit à la délivrance de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques. Toutefois, d’une part, si les fiches « actions standardisées », publiées sur le site internet dédié au dispositif, concernent principalement les activités de vente de produits, de semences ou de matériel agricole ou d’aide à la décision du domaine agricole, au moins une fiche, relative à la lutte contre les maladies fongiques au moyen d’une prestation de désinfection thermique des semences, est applicable aux trieurs à façon. D’autre part, tout obligé du dispositif a la possibilité de proposer de nouvelles actions standardisées, ainsi que le confirme la page internet du registre national des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques. Enfin, l’arrêté du 3 mai 2017 relatif aux modalités de demande de délivrance de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques permet à la société ABG Services d’obtenir des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques sur la base de factures remises par ses clients ayant acheté des agroéquipements, du matériel non vendu par d’autres obligés ou des prestations. Par ailleurs, la société ABG Services ne produit aucune pièce démontrant qu’elle ne serait pas en mesure, dans la proportion nécessaire, d’acquérir de tels certificats auprès d’autres obligés, ainsi que le permet l’article L. 254-10-2 du code rural et de la pêche maritime. Elle n’est donc pas dans l’impossibilité, du fait de la spécificité de son activité, de mettre en place des actions visant à la réalisation d’économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions. En outre, la société ABG Services, qui est seule en mesure d’établir les faits qu’elle invoque au soutien de ses prétentions et qui se borne à se prévaloir de ce qu’aucune des fiches actions n’est applicable à son activité ou du caractère prétendument « illogique » du calcul du nombre de doses unités d’une substance active précisément identifiée, selon qu’elle est appliquée sur une semence enterrée ou à l’air libre, n’apporte aucun élément permettant de considérer que le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques qui lui a été assigné pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, conformément aux prescriptions de l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime et de l’arrêté du 27 avril 2017 définissant la méthodologie de calcul et la valeur des doses unités de référence des substances actives phytopharmaceutiques, ne serait pas atteignable. Dans l’ensemble de ces conditions, même en tenant compte des spécificités de l’activité de triage à façon, le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques retenu dans la décision attaquée ne présente pas un caractère disproportionné et n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

6. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire est fondé à soutenir que c’est à tort que, pour annuler les décisions contestées, le tribunal administratif de Montpellier a estimé qu’elles présentaient un caractère disproportionné. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la société ABG Services devant le tribunal administratif.

7. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». La décision du 17 décembre 2021 comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui la fondent. Elle vise, en particulier, l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime, qui précise que l’obligation annuelle de réalisation d’actions de chaque obligé est égale à 15 % de sa référence des ventes des produits phytopharmaceutiques, et comporte une annexe détaillant, par année de référence, le calcul du nombre de doses unités vendues par substance active par la société ABG Services. L’ensemble de ces indications permettent d’identifier les éléments ayant servi à la détermination du nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques qui ont été assignés à cette dernière pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023. La décision attaquée est donc suffisamment motivée.

8. En deuxième lieu, le législateur a prévu, à l’article L. 254-10-1 du code rural et de la pêche maritime, que l’autorité administrative notifie à chaque obligé, pour chaque période concernée, l’obligation de réalisation d’actions lui incombant compte tenu des quantités de produits phytopharmaceutiques déclarées, que cette obligation est proportionnelle aux quantités de chaque substance active contenues dans ces produits phytopharmaceutiques et qu’elle est exprimée en nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques. En retenant, sur la base de l’ensemble des critères prévus par le législateur, que l’obligation annuelle de réalisation d’actions de chaque obligé, déterminée pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, est égale à 15 % de sa référence des ventes des produits phytopharmaceutiques et en prévoyant que cette référence correspond, pour les entreprises obligées créées avant le 2 janvier 2019, à la moyenne des années civiles de la période 2019 à 2020, le pouvoir réglementaire n’a pas excédé, en adoptant les dispositions codifiées à l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime, la compétence qu’il tenait de la loi. Par suite, il n’a pas méconnu l’article 34 de la Constitution.

9. En troisième lieu, ni l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime, en ce qu’il dispose, dans sa version en vigueur entre le 12 décembre 2021 et le 29 décembre 2023, que, pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, l’obligation annuelle de réalisation d’actions des entreprises obligées créées avant le 2 janvier 2019 est calculée sur la base de leur référence de ventes de produits phytopharmaceutiques correspondant à la moyenne des années civiles de la période 2019 à 2020, ni la décision contestée du 17 décembre 2021, qui en fait l’application à la société ABG Services et qui devait être notifiée avant le 31 décembre 2021, ne remettent en cause aucune situation juridiquement constituée avant leur intervention et n’ont donc aucune portée rétroactive. Elles ne méconnaissent donc ni le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, ni, alors d’ailleurs que la détermination de l’étendue de l’obligation de réalisation d’actions ne vise pas à sanctionner quelque pratique que ce soit, le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions.

10. En quatrième lieu, la société ABG Services soutient que les dispositions de l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime limitent l’exercice de l’activité économique des trieurs à façon disposant d’un agrément d’applicateur pour des prestations de services de produits phytopharmaceutiques en mettant à leur charge des obligations qu’ils ne maîtrisent pas et qui contraignent fortement l’utilisation de ces produits. Toutefois, les seules actions mises à la charge des obligés sont des obligations de moyens. En outre, il n’est pas établi que les trieurs à façon ne seraient pas en mesure, du fait de la nature de leur activité ou de l’augmentation de la valeur de la dose unité de référence de certaines substances actives, de déterminer avec une approximation suffisante, avant la notification de leurs obligations de réalisation d’actions, le nombre de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques leur incombant ou que cette prétendue incertitude aurait une incidence sur l’intensité avec laquelle ils entendent mener leur activité en lien avec la vente ou l’utilisation de ces produits. Il en résulte que le pouvoir réglementaire a en tout état de cause édicté, en poursuivant, dans le cadre de l’adoption de mesures d’application de la loi, des objectifs d’intérêt général de protection de la santé et de préservation de l’environnement, des dispositions qui ne portent pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ou à la liberté du commerce et de l’industrie.

11. En cinquième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10 ci-dessus que les dispositions de l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime ne remettent en cause aucune situation juridiquement constituée et ne créent aucune incertitude excessive dans le cadre de l’exercice de l’activité économique des entreprises intéressées, alors même que la fixation du nombre d’obligations de réalisation d’actions dépend de la détermination de la dose unité de référence de chaque substance active. Par ailleurs, en modifiant l’article R. 254-31 du code rural et de la pêche maritime, le décret du 7 novembre 2019 portant diverses dispositions d’adaptation des règles relatives aux certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, publié au Journal officiel de la République française le 9 novembre 2019, a anticipé l’extension, à compter du 1er janvier 2022, du périmètre du dispositif aux produits utilisés pour les traitements de semences. Dans ces conditions, les dispositions appliquées de l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime, qui, depuis sa première version, entrée en vigueur le 23 avril 2017, a d’ailleurs toujours retenu une référence des ventes de produits phytopharmaceutiques réalisées lors d’années antérieures à la période en cause, ne méconnaissent pas le principe de sécurité juridique.

12. En sixième lieu, la société ABG Services soutient que les mentions figurant sur la page internet du registre national des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques, selon lesquelles « les personnes morales ayant reçu une notification d’obligation et qui n’ont pas satisfait à leur obligation seront pénalisées dans la prise en compte pour la certification des entreprises agréées pour la vente ou l’application des moyens mis en œuvre pour atteindre les obligations fixées dans le cadre du dispositif CEPP », méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines. Toutefois, la décision du 17 décembre 2021, qui se borne à fixer les obligations à réaliser par la société au titre de la réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, n’est pas fondée sur ces mentions. La détermination de l’étendue de l’obligation de réalisation d’actions assignée aux obligés, telle que prévue par l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime, ne constitue d’ailleurs pas une sanction ayant le caractère d’une punition. Par suite, le moyen tiré de ce que les mentions précitées méconnaîtraient le principe de légalité des délits et des peines, faute notamment d’avoir été prévues dans le code rural et de la pêche maritime, ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 12, que les moyens tirés, par voie d’exception, de l’illégalité de l’article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime doivent être écartés.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le moyen relatif à la régularité du jugement, que le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 17 décembre 2021 et la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cet acte.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2203089 du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Montpellier est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la société ABG Services devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et à la société à responsabilité limitée ABG Services.

Délibéré après l’audience du 26 février 2026, où siégeaient :

M. Faïck, président,

M. Lafon, président-assesseur,

M^me Crassus, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.

Le rapporteur,

N. Lafon

Le président,

F. Faïck

La greffière,

E. Ocana

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,