Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler la décision reçue le 18 mars 2021 par laquelle le maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, et d’enjoindre à la commune de Châteauneuf-sur-Loire de lui notifier une décision d’acceptation de protection fonctionnelle comportant le paiement de l’intégralité des frais et honoraires générés par la procédure pénale introduite contre M. C….

M. B… A… a demandé au tribunal administratif d’Orléans, d’une part, de condamner la commune de Châteauneuf-sur-Loire à indemniser les préjudices qu’il subit en raison de l’état anxiodépressif résultant du harcèlement dont il a été victime ou, à titre subsidiaire, de la méconnaissance des obligations de prévention des risques psycho-sociaux et de sécurité physique et mentale, d’autre part, de désigner un expert médical et de lui confier la mission de se prononcer sur les préjudices corporels subis, et enfin, de condamner la commune de Châteauneuf-sur-Loire à lui verser la somme de 20 000 euros à titre de provision à valoir sur le montant global de son indemnisation.

Par un jugement n° 2102965-2102981 du 28 novembre 2023, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 25 janvier 2024, le 10 juin 2025 et le 18 août 2025, M. B… A…, représenté par M^e Bernardon, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 28 novembre 2023 ;

2°) d’annuler les décisions de rejet des demandes indemnitaires et de protection fonctionnelle qu’il a présentées à la commune de Châteauneuf-sur-Loire ;

3°) d’enjoindre à la commune de Châteauneuf-sur-Loire de lui notifier une décision d’acceptation de protection fonctionnelle, comprenant le paiement de l’intégralité des frais et honoraires générés par la procédure pénale introduite contre M. C…, dans un délai de huit jours à compter du prononcé de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de condamner la commune de Châteauneuf-sur-Loire à l’indemniser des préjudices qu’il subit en raison de l’état anxiodépressif résultant du harcèlement dont il a été victime ou, subsidiairement, de la méconnaissance des obligations de prévention des risques psycho-sociaux et de sécurité physique et mentale ;

5°) de désigner un expert médical et de lui confier la mission de se prononcer sur les préjudices corporels de M. A…, selon la nomenclature Dintilhac ;

6°) de condamner la commune de Châteauneuf-sur-Loire à lui verser la somme de 60 000 euros à titre de provision à valoir sur le montant global de son indemnisation ;

7°) et enfin, de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire le versement à son avocate de la somme de 5 000 euros HT, soit 6 000 euros TTC, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est entaché d’un défaut de motivation ;

- la décision rejetant sa demande indemnitaire n’est pas motivée ;

- la décision rejetant sa demande d’octroi de la protection fonctionnelle est entachée d’un vice de forme, n’étant pas datée ;

- les décisions de rejet de sa demande de protection fonctionnelle et de sa demande indemnitaire sont entachées d’erreurs de droit, ne prenant pas en compte l’apport de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, ainsi que la jurisprudence en faisant application ;

- la décision de rejet de sa demande indemnitaire ainsi que le jugement en litige méconnaissent l’obligation de sécurité qui incombait à la commune de Châteauneuf-sur-Loire ;

- il a été victime de faits de harcèlement ;

- il est dans l’incapacité d’évaluer l’ampleur des préjudices subis, en l’absence d’expertise médicale ; un expert doit en conséquence être nommé par la cour, qui aura pour mission de se prononcer sur ses préjudices corporels ; dans l’attente des conclusions de l’expertise, une somme de 60 000 euros devra lui être versée à titre de provision.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 juin et le 28 août 2025, la commune de Châteauneuf-sur-Loire, représentée par M^e Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Par une ordonnance du 20 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 1er septembre 2025, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu :

la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Cozic,

les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

et les observations de M^e Gilles pour M. A… et de M^e Tissier-Lotz pour la commune de Châteauneuf-sur-Loire.

Considérant ce qui suit :

M. A…, agent de la commune de Châteauneuf-sur-Loire (Loiret) depuis le 1er juillet 1979, titulaire du grade de technicien principal de 1ère classe, a occupé les fonctions de responsable du service environnement – espaces verts de la commune à partir de l’année 1997. Il a été placé en congé de longue maladie du 8 septembre 2020 au 7 septembre 2021, puis en congé de longue durée à partir de cette dernière date, en raison d’un « état anxiodépressif sévère ». Entendant porter plainte contre M. C…, premier adjoint au maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire, pour harcèlement moral, M. A… a sollicité l’octroi de la protection fonctionnelle par une demande reçue le 27 janvier 2021, expressément rejetée par une décision non datée, notifiée à l’intéressé le 18 mars 2021. Il a formé un recours gracieux contre cette décision de rejet par un courrier reçu le 29 avril 2021, qui a été implicitement rejeté par la commune. Par ailleurs, M. A… a adressé à la commune de Châteauneuf-sur-Loire une demande indemnitaire préalable, par lettre du 28 avril 2021, implicitement rejetée le 29 juin 2021, dont l’intéressé a demandé la communication des motifs, par lettre du 13 juillet 2021, à laquelle la commune a répondu par lettre du 30 juillet 2021, explicitant les motifs de la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire. Il a adressé au tribunal administratif d’Orléans une première demande, enregistrée sous le n° 2102965, tendant à l’annulation de la décision de refus d’octroi de la protection fonctionnelle. Il a adressé au même tribunal une seconde demande, enregistrée sous le n° 2102981, tendant à la condamnation de la commune de Châteauneuf-sur-Loire à réparer les conséquences de son état anxiodépressif résultant des faits de harcèlement qu’il allègue avoir subis de la part de M. C…, ou résultant de la méconnaissance de l’obligation de prévention des risques psycho-sociaux et de sécurité physique et mentale, ainsi qu’au versement de la somme de 20 000 euros à titre provisoire, et à la désignation d’un expert en vue d’évaluer l’ampleur des préjudices subis. Par un jugement du 28 novembre 2023, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ces demandes. M. A… fait appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement contesté :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». M. A… soutient que le jugement contesté est insuffisamment motivé faute pour les premiers juges de ne pas avoir analysé un à un chacun des faits invoqués en première instance en vue de faire présumer le harcèlement moral dont il se prévaut, mais de s’être contentés de les apprécier globalement. Le jugement contesté détaille pourtant dans son point 8 chacun des faits allégués par M. A…, conduisant les premiers juges à reconnaître, dans un premier temps, que « ces éléments de fait sont susceptibles de faire présumer des faits de harcèlement moral », avant, dans un deuxième temps, d’examiner, aux points 9 à 11 dudit jugement, les arguments présentés par la commune en vue de démontrer que ces mêmes faits sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement, et d’en conclure, dans un troisième temps, au point 12 du même jugement, que « les éléments de fait apportés par le requérant, pris isolément et dans leur ensemble, ne permettent pas de caractériser l’existence d’un harcèlement moral ». Les exigences de motivation d’un jugement n’imposaient pas aux premiers juges qu’ils examinent spécifiquement, l’un à la suite de l’autre, chacun des faits allégués de nature à faire présumer le harcèlement allégué, puis dans le prolongement et à la suite de chacun de ceux-ci, les arguments de la commune, puis, toujours dans ce même ordre, de dire si chacun des faits de harcèlement allégués, pris isolément, apparaissaient établis. Alors qu’il ne résulte pas de l’instruction et qu’il n’est pas allégué que le tribunal aurait omis de prendre en considération certains des faits allégués par l’intéressé en vue de faire présumer le harcèlement allégué, il résulte de ce qui précède que le moyen invoqué, tiré de l’insuffisance de motivation du jugement attaqué manque en fait et doit être attaqué.

En second lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de procédure ou de forme qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, pour demander l’annulation du jugement attaqué sur le terrain de la régularité, M. A… ne peut utilement se prévaloir de l’existence d’erreurs de droit qu’auraient commises les premiers juges du fait de la manière dont ils auraient, à tort ou à raison, aménagé la charge de la preuve, ou au motif qu’ils ont relevé, parmi diverses considérations, l’absence d’intention de porter atteinte à M. A…, ou encore de ce qu’ils auraient soi-disant dû inviter la commune de Châteauneuf-sur-Loire à produire des pièces en réponse aux éléments initiés par M. A… en vue de faire présumer le harcèlement moral allégué.

Sur la légalité de la décision de rejet de la demande de protection fonctionnelle, et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux :

D’une part, aux termes des dispositions du troisième alinéa de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : « (…) IV. La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (…) ». Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

D’autre part, aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (…) ». Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’administration auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

En premier lieu, ainsi que l’ont relevé à bon droit les premiers juges, la circonstance que la décision, rejetant la demande de protection fonctionnelle présentée par M. A…, notifiée à ce dernier le 18 mars 2021, ne soit pas datée, est sans incidence sur sa légalité.

En deuxième lieu, ainsi que l’ont valablement relevé les premiers juges, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision en litige ferait application d’une version qui n’était plus en vigueur de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Par suite, le moyen invoqué, tiré de l’existence d’une erreur de droit sur ce point, doit être écarté.

En troisième lieu, M. A… soutient avoir été victime de harcèlement moral, du fait du comportement et des agissements de M. C…, premier adjoint au maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire. Tout d’abord, M. A… soutient que M. C… l’a dessaisi de ses attributions de cadre territorial, telles que prévues dans sa fiche de poste, mentionnant en particulier qu’il doit « être force de proposition auprès de l’autorité territoriale en matière de protection du patrimoine », « assurer la préparation budgétaire et le suivi financier du service », « assurer les achats du service », « participer à la définition et la mise en œuvre des orientations stratégiques en matière d’espaces verts et de paysages », « définir les options techniques à mettre en œuvre pour la création et la gestion des espaces verts », « assister et conseiller sur les dossiers réglementaires et études d’impact » et, enfin, « manager ses équipes ». Le requérant soutient en particulier que plusieurs des propositions paysagères qu’il a faites ont été refusées, qu’il n’a plus été consulté pour la préparation du budget du service environnement, que M. C… aurait demandé à revoir ses bons de commande, à revoir et à relire ses courriels, qu’il lui aurait interdit de réaliser seul certains petits achats ou d’envoyer des demandes de devis aux fournisseurs. Il soutient également qu’il n’aurait pas été informé de projets relevant pourtant des attributions de son service, tel le projet d’aménagement de la place du port, ou encore que M. C… aurait refusé qu’il participe à certaines réunions intéressant son service, notamment en 2019 en vue de la préparation de la fête des Rhododendrons, ce qui aurait entraîné l’évincement progressif de ses responsabilités. M. A… fait en outre état de contraintes injustifiées qui lui auraient été imposées, concernant la rédaction et l’envoi de devis, des rapports d’analyse et des commandes. Il fait mention de « censures incompréhensibles de ses préconisations techniques », de dénigrements, de dévalorisations, de reproches, de mises en cause et menaces infondés, énoncés par M. C… sur un ton de plus en plus menaçant et irrespectueux, tant verbalement que par courriel. Il soutient que M. C… l’a également dénigré auprès des agents de son service, participant ainsi à la dégradation progressive de son autorité, favorisant l’altercation survenue avec un agent en septembre 2020, déclenchant son arrêt de travail. Il soutient avoir été privé de moments d’expression dont il aurait dû disposer, notamment pour pouvoir alerter sa hiérarchie de son mal-être grandissant, tel que cela s’est notamment produit lors de son dernier entretien annuel du 19 décembre 2019, durant lequel M. C… a appelé téléphoniquement M. D…, directeur des services techniques, à plusieurs reprises, dans le but d’interrompre leurs échanges, avant de finalement rentrer dans le bureau où ils se trouvaient et de les presser pour mettre fin à leur entretien. M. A… soutient qu’en raison de ces différents faits, il a connu une dégradation de ses conditions de travail, qui a provoqué l’altération de sa santé. Il ajoute qu’en quelques années, plusieurs cadres de la commune ont quitté leur fonction et qu’à la suite de la plainte qu’il a déposée contre M. C…, ce dernier a été mis en examen. De tels éléments sont de nature à faire présumer le harcèlement allégué par M. A….

En défense, la commune de Châteauneuf-sur-Loire souligne que M. A… n’a jamais vu ses attributions statutaires être réduites, que l’exercice de ses fonctions est resté conforme aux caractéristiques prévues dans sa fiche de poste et que les compétences professionnelles de M. A… ont toujours été reconnues, avec constance, par les élus des mandats passés tout comme de l’équipe municipale en place, ou encore par la direction générale, actuelle ou passée. La commune verse au dossier en particulier plusieurs courriels de la maire de Châteauneuf-sur-Loire défendant directement certaines des préconisations formulées par M. A…, notamment concernant les emplacements de bancs en bois ou de panneaux pour la fête des Rhododendrons en mai 2016, tout en tranchant parfois, en dépit d’une certaine insistance de M. A…, en faveur d’une solution différente, pour des motifs ou des considérations qu’elle indiquait alors vouloir assumer pleinement. De tels choix s’assimilent moins à des « censures incompréhensibles » des « préconisations techniques » de M. A… comme le soutient ce dernier, qu’à des choix délibérés et assumés, reposant peut-être parfois sur des considérations non strictement techniques, mais sur une orientation, une image ou une organisation que l’équipe municipale entendait donner à certaines prestations ou équipements municipaux. Il en est ainsi des exemples cités par M. A… dans sa requête concernant le choix d’abattre certains arbres en fin d’année 2015 et en début d’année 2016, le choix de remettre un banc initialement placé sous un sequoia dans le parc du château et de placer ou retirer des barrières de protection en février 2016 dans le contexte d’un épisode venteux, de faire retirer en mai 2019 des plantations situées sur des emplacements du camping municipal ou encore en 2020 de réaliser des aménagements paysagers autour d’arbres présentant des risques de chutes de branches.

Il ressort également des pièces du dossier que, si la pratique managériale de la nouvelle équipe municipale a pu évoluer par rapport aux équipes antérieures, pouvant ainsi donner le sentiment de réduire l’autonomie que les services avaient pu acquérir par le passé, la nouvelle majorité a ainsi entendu s’assurer de la mise en œuvre du programme sur la base duquel ils avaient été élus en 2014. Dans cette perspective, un regard plus étroit exercé sur les initiatives de M. A… par M. C…, maire adjoint en charge des travaux, sur les commandes et sur le contenu du budget du service environnement, s’assimile davantage à une pratique managériale plus serrée, de nature à modifier, sans pour autant dénaturer, l’équilibre existant dans les rapports entre élus et services municipaux, et sans que cela implique en soi le rabaissement de M. A… « au rang de simple exécutant ». En ce sens, les remarques de M. A… dans ses comptes-rendus d’entretiens professionnels, dès 2014, concernant une « confusion des rôles » entre l’adjoint aux travaux et le chef de services, le souhait exprimé d’une plus grande association aux projets et davantage d’écoute et de confiance de la part des élus, ou encore le regret qu’il exprime à diverses reprises, selon lequel les élus verraient dans son attitude une réticence à mettre en œuvre leurs directives, apparaissent en l’espèce révélateurs d’un changement des rapports entre élus et services, mais sans pour autant caractériser en soi une forme de mise en retrait irrégulière de l’agent.

En outre, la commune de Châteauneuf-sur-Loire verse au dossier diverses pièces démontrant que M. A… a pu exprimer un sentiment d’être « méprisé » ou d’être insuffisamment pris en considération, bien antérieurement à l’installation de l’équipe municipale élue en 2014 et en particulier de M. C…. Ainsi, dans un courrier adressé en 2001 au directeur général des services, M. A… expose son regret d’être le seul agent de catégorie B à la tête d’un service à ne pas avoir été convié à une réunion en présence d’élus, ce pour quoi il a ressenti « un profond sentiment de mépris », ayant le sentiment d’être vu comme un « contrôleur au rabais » et d’être « mis à l’écart ». La commune produit également de multiples documents, telles des évaluations professionnelles de M. A…, datant pour certaines du début des années 1990, ainsi que différents témoignages et attestations d’anciens élus et cadres de la ville, ayant eu l’habitude de travailler avec M. A…, soulignant, sur plusieurs années, à la fois les compétences professionnelles avérées de l’intéressé, mais aussi les difficultés rencontrées par ce dernier pour pondérer ses réactions et accepter certaines « doléances », initiatives ou projets ne correspondant pas à ceux que lui-même avait conçus. Le témoignage d’un ancien adjoint chargé des espaces verts, de 1983 à 2007, va jusqu’à faire mention d’une tendance de M. A… à vouloir parfois « imposer ses idées avec un acharnement insupportable » et de ce que de « nombreux projets élaborés par M. A… et présentés en réunion de travail ne correspondant pas à l’attente des élus, il acceptait difficilement de les réaliser, seules ses idées prédominaient ». Son évaluation professionnelle de 2007 fait état d’un « manque de concertation sur certains projets » ou encore d’un « manque d’ouverture d’esprit sur certains problèmes rencontrés lors des travaux ». Plusieurs des courriels versés au dossier par le requérant lui-même, datant de 2015 à 2020, montrent également sa particulière insistance à vouloir justifier sa position et souligner la légitimité de ses actions et propositions, parfois directement auprès de la maire de la commune, sans passer par la voie hiérarchique.

Si certains de ces échanges comportent des formulations parfois peu amènes de la part de M. C…, ou apparaissent directifs et secs, les désaccords ayant pu opposer M. A… et M. C… expriment davantage des divergences sur les mesures que les services doivent prendre et insistent donc sur les choix décidés en dernier lieu par le premier adjoint, ne correspondant pas toujours aux propositions ou préconisations initialement formulées par M. A…, sans que cela traduise ou révèle un rapport dysfonctionnel entre élus et services.

S’agissant de la préparation du budget du service environnement, il ressort des pièces du dossier que M. A… n’a pas été exclu de sa préparation et de son exécution, mais qu’un désaccord est survenu, à la suite d’un arbitrage fait par les élus, sur la pertinence de certaines prestations ou équipements. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. C… aurait, ainsi que le soutient M. A…, demandé à revoir et à relire ses courriels. Par ailleurs, si le requérant soutient que M. C… a refusé qu’il participe à certaines réunions relevant du champ d’intervention de son service, en particulier la fête des Rhododendrons, le requérant ne donne l’exemple que d’une seule réunion, au cours de laquelle, en tout état de cause, le supérieur hiérarchique de M. A… était présent, et sans que cette circonstance ne démontre en soi une volonté d’exclure spécifiquement l’intéressé des réunions intéressant son service.

Alors que M. A… se prévaut de l’existence de multiples reproches et menaces infondés, exprimés par M. C… sur un « ton de plus en plus menaçant et irrespectueux », il se borne à faire état de plusieurs extraits de seulement deux courriels, soit un panel très circonscrit d’échanges. Ceux-ci comportent certes un ton directif et expriment une certaine rudesse, mais ne sont pas pour autant empreints de mépris ou de menaces comme l’allègue le requérant. Surtout, il ressort des pièces du dossier que cette série d’échanges fait suite à une algarade survenue l’après-midi même, impliquant un usager du camping municipal et M. C…, au sujet de plantations situées sur des emplacements de véhicules. Si les échanges qui s’en sont suivis avec M. A… ont porté sur la question de l’opportunité ou non de ces plantations et de leur localisation, le débat n’a pas outrepassé cette question, au sujet de laquelle l’adjoint au maire chargé des travaux a entendu privilégier la satisfaction immédiate de l’usager mécontent, en demandant le déplacement desdites plantations.

S’agissant des médisances dont M. A… soutient avoir fait l’objet de la part de M. C…, qui l’aurait dénigré en son absence auprès des agents de son service, une seule attestation d’un témoin est versée au dossier au soutien d’une telle allégation. Celle-ci, énoncée en des termes très généraux et laconiques sur ce point, et fermement contestée par la commune, apparaît peu probante et insuffisante à établir la matérialité des faits allégués.

Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que si plusieurs cadres de la commune ont quitté les services municipaux au cours du mandat débuté en 2014, les motifs de ces départs sont assez variés, résultant de départs à la retraite, de mutations en vue d’un avancement de carrière, ou encore de rapprochements de conjoints. Ils ne caractérisent donc pas, contrairement à ce que cherche à faire accroire le requérant, une forme de fuite devant les pratiques alléguées de harcèlement, qui seraient « généralisées » et systématisées auprès de l’ensemble de l’administration communale.

Enfin, la circonstance que M. C… a été mis en examen le 12 mars 2024, à la suite de la plainte avec constitution de partie civile déposée par M. A…, est en soi sans incidence sur la légalité de la décision de refus d’octroi de la protection fonctionnelle, dès lors que cette mise en examen, décidée plusieurs années après la décision en litige, n’emporte aucune forme de reconnaissance de la matérialité des faits de harcèlement reprochés à M. C….

Il résulte des éléments relevés aux points 8 à 17 ci-dessus que les faits et agissements invoqués par M. A… ne sont pas constitutifs de harcèlement moral.

Il résulte de ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 18 mars 2021 par laquelle le maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur la demande indemnitaire :

En premier lieu, la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire adressée par M. A… à la commune de Châteauneuf-sur-Loire a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de cette demande. Les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée cette décision, sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision de rejet de la demande indemnitaire présentée par M. A… est inopérant et doit être écarté.

En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que la décision en litige aurait fait application de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 dans une version qui n’était alors plus en vigueur. Le moyen invoqué, tiré de l’erreur de droit, doit par suite être écarté.

En troisième lieu, il résulte des motifs du présent arrêt, retenus aux points 8 à 17 ci-dessus que les agissements de harcèlement moral allégués par M. A… ne sont pas établis. Ce dernier n’est donc pas fondé à invoquer ce fondement pour engager la responsabilité de la commune.

En quatrième lieu, M. A… soutient en appel que la décision de rejet de sa demande indemnitaire ne tient pas compte du régime de responsabilité sans faute en matière de harcèlement moral. Toutefois, dès lors que, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, les faits de harcèlement moral allégués ne sont pas établis, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la décision de rejet de sa demande indemnitaire serait entachée d’une erreur de droit.

En dernier lieu, les autorités administratives ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents. Il leur appartient à ce titre, sauf à commettre une faute de service, d’assurer la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet, ainsi que le précise l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la médecine professionnelle et préventive de la fonction publique territoriale.

La circonstance que les faits de harcèlement moral allégués par l’intéressé ne soient pas établis ne suffit pas à établir qu’aucun manquement fautif ne serait imputable à la commune concernant son obligation de sécurité et de protection de ses agents.

M. A… soutient en particulier, que la commune a « laissé M. C… agir », qu’il a adressé le 15 juin 2017 un courriel à la maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire pour lui signaler son « besoin de [lui] faire part de [s]on ressenti, de [s]on incompréhension face à ce manque de considération pour [s]es agents et [lui]-même qui [l]’affecte au point d’y laisser une partie de [s]a santé aussi bien morale que physique » et qu’il a signalé à plusieurs reprises sa détresse psychologique à la commune, notamment dans une fiche préparatoire à l’entretien professionnel, non datée, faisant état d’un « mal-être au travail grandissant », ainsi qu’à la médecine préventive du centre départemental de gestion du Loiret, qui estimait le 8 octobre 2019 qu’il était « indispensable » de prévoir une « consultation de souffrance au travail », qui n’a jamais été programmée.

M. A… ne saurait toutefois reprocher à la commune d’avoir, comme il le formule, « laissé faire » M. C…, dont les agissements ne sont pas, ainsi qu’il a été retenu plus haut, constitutifs de harcèlement moral. Si plusieurs pièces versées au dossier témoignent de ce que le comportement de l’élu a pu caractériser, à plusieurs reprises, un management directif, il ne résulte pas pour autant de l’instruction que ses agissements auraient outrepassé les modalités normales de l’autorité qu’un maire-adjoint peut exercer, directement ou indirectement, sur les services en charge de la politique publique relevant de la délégation qui lui a été donnée par le maire. Il résulte également des différentes évaluations professionnelles de l’intéressé versées au dossier, datant des années 1990 et 2000, ainsi que de différents témoignages, que M. A… présente le profil d’un agent passionné, possédant de grandes qualités professionnelles, reconnues comme telles, mais montrant parfois des difficultés relationnelles, en raison de réactions mal contenues. D’autres pièces versées au dossier témoignent également, ainsi qu’il a été relevé ci-dessus au point 11, d’un sentiment assez ancien et réitéré, exprimé par M. A… lui-même, d’être « méprisé », rabaissé et mis à l’écart par les élus dans leur ensemble, et non simplement de M. C…. Il résulte de l’instruction que cette sensibilité s’est exprimée à de multiples reprises, bien avant le début du mandat de la nouvelle équipe municipale en 2014 et que la rémanence de ce trait de caractère ancien et constant a pu être de nature à rendre difficilement identifiable un mal-être d’une nouvelle nature. De ce fait, les conséquences pour l’équilibre psychologique de M. A… des rapports qu’il entretenait avec M. C… en particulier, ou avec les élus municipaux en général, ont pu ne pas être identifiées comme potentiellement vectrices d’un mal-être au travail. Au demeurant, à l’occasion de l’incident concernant les nouvelles plantations dans le camping, dénoncé par un usager auprès de M. C… et qualifié par ce dernier d’ « idiotie », la maire de la commune a proposé en mai 2019 de recevoir l’intéressé et d’échanger directement avec lui et M. C… afin qu’une explication ait lieu. Pourtant, M. A… a refusé la tenue d’une telle réunion, en dépit des multiples courriels qu’il avait adressés à la maire de la commune en vue de dénoncer les mots employés par le maire adjoint et de justifier du bien-fondé de sa position. Au-delà de ce rejet d’une tentative de mise au point et d’explication, il est constant, ainsi que le souligne la commune en défense, que M. A… n’a pas expressément formulé d’alerte sur l’existence de faits de harcèlement moral, présentés comme tels. Le simple fait que l’intéressé ait coché, entre autres, la case « risque psychosocial » dans le cadre d’une fiche préremplie d’exposition à divers risques professionnels, ne saurait en ce sens être regardé comme une alerte spécifique formulée par M. A… justifiant une intervention directe et immédiate de la part de la commune, dans ses rapports avec le premier maire-adjoint. M. A… fait valoir, pour la première fois dans sa requête présentée devant le tribunal, qu’à l’occasion d’un rendez-vous de suivi individuel, le médecin du service de médecine préventive CDG 45 a proposé le 8 octobre 2019 une « consultation de souffrance au travail », qualifiée d’ « indispensable ». Toutefois, la seule circonstance que la commune de Châteauneuf-sur-Loire n’aurait pas réagi à cette proposition de consultation, ne suffit pas en l’espèce à caractériser, eu égard à l’ensemble du contexte et des circonstances sus-rappelés, un manquement à son obligation de protection de la santé et de la sécurité de ses agents.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté l’ensemble de ses demandes tendant, d’une part, à l’annulation de sa demande de protection fonctionnelle et de la décision rejetant son recours gracieux, d’autre part, à la condamnation de la commune de Châteauneuf-sur-Loire à lui verser une indemnité en réparation des préjudices subis du fait de son état anxio-dépressif. Par voie de conséquence, ses conclusions à fins de versement d’une provision et de désignation d’un expert doivent être rejetées.

Sur les frais de justice :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M. A… la somme demandée par la commune de Châteauneuf-sur-Loire sur le fondement de ces mêmes dispositions au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Châteauneuf-sur-Loire présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la commune de Châteauneuf-sur-Loire.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Bernard Even, premier vice-président, président de chambre,

- M^me Aventino, première conseillère,

- M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

Le rapporteur,

H. CozicLe président,

B. EvenLa greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.