Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… B… et M^me E… B… ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d’une part, d’annuler l’arrêté n° 1481 du 31 mai 2021 par lequel le maire de Neuilly-sur-Seine leur a délivré un certificat d’urbanisme opérationnel négatif, enregistré sous le n° CU 092 051 21 00172, pour la construction d’une pièce de loisirs sur la toiture terrasse d’un immeuble sis 5 rue de l’Amiral de Joinville à Neuilly-sur-Seine, d’autre part, de constater l’existence d’un certificat d’urbanisme opérationnel tacite à leur profit au regard des dispositions du plan local d’urbanisme résultant de sa modification simplifiée n° 3, enfin d’enjoindre à la commune de Neuilly-sur-Seine de répondre par écrit, au regard des dispositions du plan local d’urbanisme résultant de sa modification simplifiée n°3, à la demande reçue par la commune le 8 avril 2021, de certificat d’urbanisme opérationnel formulée par M^me B… et faisant l’objet d’un certificat d’urbanisme opérationnel tacite depuis le 8 juin 2021, dans un délai de deux semaines à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 2112184 du 22 décembre 2023, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 22 février 2024, le 25 mars 2024 et le 20 juin 2025, M. C… B… et M^me E… B…, représentés par la SCP Waquet, Farge, Hazan, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté n° 1481 du 31 mai 2021 du maire de Neuilly-sur-Seine ;

3°) d’enjoindre au maire de Neuilly-sur-Seine de réexaminer leur demande, sur le fondement de l’article L. 911-2 du code de justice administrative ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Neuilly-sur-Seine une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de répondre à un moyen, qui n’était pas inopérant, tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article UD. 10.5 du règlement du plan local d’urbanisme de Neuilly-sur-Seine ; ce moyen était distinct de celui invoqué par la voie de l’exception, tiré de l’illégalité de la délibération n° 16-16/2021 du 8 février 2021 modifiant le plan local d’urbanisme de la commune ;

- ils reprennent l’ensemble des moyens invoqués devant les premiers juges ;

- leur demande de première instance n’était pas irrecevable dès lors qu’elle n’était pas tardive ;

- le certificat d’urbanisme en litige est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d’une erreur de droit, en méconnaissance des dispositions de l’article UD. 10.5 du règlement du plan local d’urbanisme de Neuilly-sur-Seine ;

- il est illégal par voie d’exception, du fait de l’illégalité de la délibération 16-16/2021 du 8 février 2021 approuvant la modification n°4 du plan local d’urbanisme de la commune.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 17 juillet 2024 et le 9 juillet 2025, la commune de Neuilly-sur-Seine, représentée par M^e Moghrani, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et M^me B… une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par M. et M^me B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Par une ordonnance du 23 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 15 juillet 2025, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu :

le code des relations entre le public et l’administration ;

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Cozic,

les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

et les observations de M^e Farge pour M. et M^me B… et F… pour la commune de Neuilly-sur-Seine.

Une note en délibéré présentée pour M. et M^me B… a été enregistrée le 12 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

M. C… B… et M^me E… D… épouse B… sont propriétaires d’un appartement situé au dernier étage de l’immeuble situé 5 rue de l’Amiral de Joinville à Neuilly-sur-Seine (Hauts-de-Seine). Ayant pour projet de faire construire une pièce de loisirs sur la toiture-terrasse dudit immeuble, ils ont sollicité, par une lettre reçue le 8 avril 2021, la délivrance d’un certificat d’urbanisme sur le fondement des dispositions du b) de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme. Par un arrêté du 31 mai 2021 n° CU 092 051 21 00172, le maire de la commune de Neuilly-sur-Seine a délivré à M. et M^me B… un certificat d’urbanisme indiquant que le projet envisagé ne pouvait pas être réalisé. M. et M^me B… font appel du jugement du 22 décembre 2023, par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement contesté :

Il ressort des pièces du dossier que M. et M^me B… ont invoqué en première instance, dans leurs mémoires enregistrés par le tribunal le 16 juin 2022 et les 4 et 19 juillet 2022, le moyen tiré de l’erreur de droit, du fait de la méconnaissance, par le certificat d’urbanisme en litige, des dispositions de l’article UD.10.5 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine. Le jugement attaqué, qui ne vise pas ce moyen, n’y répond pas dans ses motifs, ni implicitement, ni expressément. A défaut d’avoir répondu à ce moyen, qui n’était pas inopérant, le tribunal a entaché le jugement attaqué d’une irrégularité et celui-ci doit, par suite, être annulé.

Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et M^me B… devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

Sur la légalité de l’arrêté attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus (…) ». L’article R. 410-14 du même code prévoit que : « Dans les cas prévus au b de l’article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l’opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu’elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ». Enfin, l’article A. 410-5 du même code précise que : « Lorsque la demande porte sur un certificat délivré en application du b de l’article L. 410-1, le certificat d’urbanisme indique : / a) Si le terrain peut ou non être utilisé pour la réalisation de l’opération précisée dans la demande ; / b) L’état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu’il indique que le terrain ne peut pas être utilisé pour la réalisation de l’opération, le certificat précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ».

Le certificat d’urbanisme en litige vise tout d’abord un ensemble de délibérations approuvant le plan local d’urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine, notamment la délibération du 8 février 2021 du conseil de territoire de l’établissement public territorial (EPT) Paris Ouest La Défense, relative à la modification simplifiée n°4 dudit plan local d’urbanisme. L’article 1er du dispositif de l’arrêté attaqué indique expressément, et de manière suffisamment précise, que « le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation du projet mentionné dans la demande, le projet ne respecte pas les dispositions relatives aux constructions sur toiture-terrasse en ce qui concerne : / – l’article UD10.5 sur les constructions toiture-terrasse, la pièce de loisirs n’étant pas implantée en retrait des façades d’une distance au moins égale à sa hauteur ». L’article 2 du dispositif de ce même arrêté précise en outre les dispositions du plan local d’urbanisme que l’opération devrait respecter pour pouvoir être réalisée, en particulier l’article UD.10.5 sur les constructions sur toiture-terrasse, ainsi que l’article « UD 11 sur l’aspect extérieur et notamment l’article UD 11.2 sur les toitures terrasses ». Au regard de l’ensemble des mentions indiquées dans l’arrêté attaqué, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que celui-ci serait entaché d’un défaut de motivation.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R*410-10 du code de l’urbanisme : « Dans le cas prévu au b de l’article L. 410-1, le délai d’instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande ». Aux termes de l’article R*410-12 du même code : « A défaut de notification d’un certificat d’urbanisme dans le délai fixé par les articles (…) R. 410-10, le silence gardé par l’autorité compétente vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l’article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article ».

Il incombe à l’administration, lorsqu’elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d’une action introduite devant une juridiction administrative, d’établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée à l’intéressé. En cas de retour à l’administration, au terme du délai de mise en instance, du pli recommandé contenant la décision, la notification est réputée avoir été régulièrement accomplie à la date à laquelle ce pli a été présenté à l’adresse de l’intéressé, dès lors du moins qu’il résulte soit de mentions précises, claires et concordantes portées sur l’enveloppe, soit, à défaut, d’une attestation du service postal ou d’autres éléments de preuve, que le préposé a, conformément à la réglementation en vigueur, déposé un avis d’instance informant le destinataire que le pli était à sa disposition au bureau de poste.

Il résulte de la réglementation postale, et notamment de l’instruction postale du 6 septembre 1990, qu’en cas d’absence du destinataire d’une lettre remise contre signature, le facteur doit, en premier lieu, porter la date de vaine présentation sur le volet « preuve de distribution » de la liasse postale, cette date se dupliquant sur les autres volets, en deuxième lieu, détacher de la liasse l’avis de passage et y mentionner le motif de non distribution, la date et l’heure à partir desquelles le pli peut être retiré au bureau d’instance et le nom et l’adresse de ce bureau, cette dernière indication pouvant résulter de l’apposition d’une étiquette adhésive, en troisième lieu, déposer l’avis ainsi complété dans la boîte aux lettres du destinataire et, enfin, reporter sur le pli le motif de non distribution et le nom du bureau d’instance. Compte tenu de ces modalités, doit être regardé comme portant des mentions précises, claires et concordantes suffisant à constituer la preuve d’une notification régulière le pli recommandé retourné à l’administration auquel est rattaché un volet « avis de réception » sur lequel a été apposée par voie de duplication la date de vaine présentation du courrier, et qui porte, sur l’enveloppe ou sur l’avis de réception, l’indication du motif pour lequel il n’a pu être remis.

M. et M^me B… soutiennent que l’arrêté du 31 mai 2021 ne leur a pas été notifié dans le délai de deux mois suivant réception par la commune de Neuilly-sur-Seine, le 8 avril 2021, de leur demande de certificat d’urbanisme et que, par suite, un certificat d’urbanisme leur a été tacitement accordé le 8 juin 2021.

La commune de Neuilly-sur-Seine fait valoir qu’elle a adressé à M^me E… D… B… un courrier en date du 31 mai 2021 accompagnant la notification de l’arrêté pris le même jour, portant certificat d’urbanisme opérationnel, sous pli déposé au bureau de poste à cette même date, en vue d’une expédition à l’adresse suivante, libellée clairement et distinctement sur l’enveloppe : « M^me D… E… / 5 rue de l’amiral de Joinville / 92200 Neuilly-sur-Seine ».

S’il est constant qu’après avoir été avisé le 1er juin 2021, ce pli est revenu en mairie de Neuilly-sur-Seine le 21 juin 2021, comportant la mention, apposée par les services de la Poste, « pli avisé et non réclamé », il ressort toutefois des pièces du dossier que l’avis de réception, prérempli par les services de la ville, comporte l’indication d’une adresse erronée, mentionnant le chiffre « 6 » et non le chiffre « 5 » de la rue de l’amiral de Joinville. Il ressort également des pièces du dossier que l’immeuble précisément situé au 6 rue de l’Amiral de Joinville dispose certes d’une boîte aux lettres, mais non nominative, et ne comporte pas la moindre indication extérieure relative à l’identité des personnes qui y sont domiciliées. Au regard de ces différents éléments, non concordants, les mentions figurant sur le pli retourné à l’administration ne permettent pas d’établir que l’avis de passage a été distribué à la bonne adresse. Faute de preuve d’une notification régulière avant le 8 juin 2021 du certificat d’urbanisme du 31 mai 2021, M. et M^me B… sont fondés à soutenir qu’un certificat tacite leur a été délivré en application des dispositions précitées des articles R* 410-10 et R* 410-12 du code de l’urbanisme. Pour autant, dans le cadre de la présente instance, les requérants ne tirent aucune conséquence de la délivrance de ce certificat d’urbanisme tacite sur la légalité de l’arrêté du 31 mai 2021.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ».

Les requérants ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions précitées, que ce soit à l’encontre de l’arrêté du 31 mai 2021, qui constitue une décision expresse, comme à l’encontre du certificat d’urbanisme tacite délivré le 8 juin 2021, qui ne constitue pas une décision implicite de rejet.

En quatrième lieu, en vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme. Toutefois, les dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, que le législateur a adoptées dans un souci de sécurité juridique, ne sauraient être opposées au requérant qui fait état de ce que l’acte d’urbanisme de l’illégalité duquel il excipe fait l’objet d’un recours en annulation pendant devant une juridiction du fond.

Par un jugement n° 2109904 du 28 novembre 2023, devenu définitif, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la demande de M. et M^me B… tendant à l’annulation de la délibération n° 16-16/2021 du 8 février 2021 par laquelle le conseil de territoire de l’EPT Paris Ouest La Défense (POLD) a approuvé la modification simplifiée n° 4 du plan local d’urbanisme de Neuilly-sur-Seine. Par suite, le moyen que les requérants invoquent par la voie de l’exception, tiré de ce que la délibération précitée du 8 février 2021 serait entachée d’un vice de procédure, est irrecevable et doit en conséquence être écarté.

En cinquième lieu, l’article UD.10 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine est relatif à la « hauteur maximum des constructions ». Les dispositions de l’article UD.10.5 de ce même règlement, dans sa version résultant de la modification simplifiée n°4, portent spécifiquement sur « les constructions sur toitures-terrasses », et prévoient que : « Peuvent dépasser la hauteur maximum, les constructions sur toiture-terrasse qui remplissent les conditions cumulatives suivantes : / – Disposer d’une hauteur d’au maximum 3 mètres pour les pièces de loisirs*, sorties d’escalier, pergolas et locaux techniques* (à l’exception des machineries d’ascenseurs qui peuvent atteindre 4 mètres), comptés à partir du niveau de la terrasse / – Être implantées en retrait des façades d’une distance au moins égale à leur hauteur / – Que leurs surfaces cumulées occupent 20% au plus de la superficie totale de la terrasse de l’immeuble / – Chaque pièce de loisirs ne doit pas dépasser 35m² de surface de plancher, doit être reliée directement aux locaux d’habitation situés au dernier étage et respecter l’article UD 11.2. / Sont considérés comme locaux techniques : les locaux abritant chaufferies, climatisations, machineries d’ascenseur des immeubles, groupes électrogène, équipements liés au fonctionnement des antennes de radio-téléphonie et équipements liés aux énergies renouvelables ».

Les dispositions précitées de l’article UD.10.5 emploient le terme « façades » au pluriel, sans préciser la nature ou l’orientation des « façades » ainsi désignées. En particulier, les dispositions de cet article n’apportent aucune limitation expresse à la portée de ce terme, ni aucune indication qui conduirait à en restreindre l’application aux seules « façades sur rue » ou « sur voie » et ce, alors que de multiples autres dispositions de ce même règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine désignent avec précision, avec le souci de les distinguer, les façades en cause, lorsqu’il s’agit spécifiquement des « façades sur voie », « sur avenue » ou donnant sur une place, ou encore de « façade arrière ».

Le lexique du plan local d’urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine ne donne pas de définition univoque de la notion de « façade », applicable uniformément à l’ensemble du règlement, mais uniquement pour l’application de l’article 7 dudit règlement, relatif à l’ « implantation des constructions par rapport aux limites séparatives », et pour celle de l’article 8 de ce même règlement, relatif à l’ « implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété ». Alors que les dispositions du lexique précisent que, « pour l’application des articles 7 et 8, les façades s’entendent du nu de chaque façade », rien ne permet d’en déduire, a contrario, que lorsque le terme « façade » est employé par ailleurs sans précision dans les autres articles du règlement, il désignerait restrictivement les seules façades donnant sur voie.

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions de l’article UD.10.5 auraient pour objectif d’éviter que les constructions sur les toitures-terrasses donnent l’impression, depuis la voie publique, d’un étage supérieur, ou viseraient à assurer l’homogénéité de la perspective depuis la voie publique. En particulier, le rapport de présentation des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme se borne à indiquer, dans son exposé des motifs, que l’article UD.10.5 vise « à favoriser et réglementer l’aménagement des toitures-terrasses », sans faire la moindre mention relative à l’alignement des bâtiments. Or, les dispositions particulières de l’article UD.10.5 relèvent de l’article UD.10 du règlement, qui a pour objet de déterminer les règles de hauteur maximale des constructions réalisées à l’intérieur de la zone urbaine UD de la commune. Les dispositions de l’article UD.10.5 énoncent ainsi de multiples critères à respecter, en vue de limiter les dimensions des constructions réalisées sur les toitures-terrasses, au regard de règles de retrait par rapport aux façades, de hauteur des constructions, de la surface propre des constructions, et de la surface cumulée de l’ensemble des constructions sur la toiture-terrasse. Ainsi, il appert que les dispositions prévues à l’article UD.10.5 rendent à la fois possibles certains aménagements de toitures-terrasses, tout en restreignant délibérément les dimensions de ceux-ci.

Au regard de l’ensemble des éléments relevés aux points 16 à 19 ci-dessus, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le terme « façades » tel qu’il est employé à l’article UD.10.5 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Neuilly-sur-Seine ne serait applicable qu’aux seules façades d’une construction donnant sur voie ou sur rue. Par suite, ils ne sont pas fondés à soutenir qu’en prenant en compte chacune des façades de leur immeuble pour apprécier la règle de retrait définie à l’article UD.10.5 du règlement du plan local d’urbanisme, applicable à leur projet de construction, l’arrêté attaqué serait entaché d’une erreur de droit.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Neuilly-sur-Seine, que M. et M^me B… ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté n° 1481 du 31 mai 2021 par lequel le maire de la commune Neuilly-sur-Seine leur a délivré un certificat d’urbanisme opérationnel négatif. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent également être rejetées.

Sur les frais de justice :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Neuilly-sur-Seine, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. et M^me B… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. et M^me B… une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Neuilly-sur-Seine et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2112184 du 22 décembre 2023 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé.

Article 2 : La demande de M. et M^me B… est rejetée.

Article 3 : M. et M^me B… verseront à la commune de Neuilly-sur-Seine une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… B… et M^me E… B…, ainsi qu’à la commune de Neuilly-sur-Seine.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. A…, premier vice-président, président de chambre,

- M^me Aventino, première conseillère,

- M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

Le rapporteur,

H. CozicLe président,

B. A…

La greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au préfet-des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.