Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me D… et B… A… ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, à titre principal, d’annuler l’arrêté n° 16-588 du 28 octobre 2021 par lequel le préfet du Val-d’Oise leur a infligé une amende de 4 000 euros en raison de la mise en location sans autorisation préalable de leur logement situé 41, rue Jean Jaurès à Goussainville (Val-d’Oise) ou, à titre subsidiaire, de réduire la sanction infligée à un montant symbolique.

Par un jugement n° 2200784 du 7 juillet 2023, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 septembre 2023 et 10 juillet 2025, M. et M^me A…, représentés par M^e Andrieux, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 28 octobre 2021 par lequel le préfet du Val-d’Oise leur a infligé une amende de 4 000 euros en raison de la mise en location sans autorisation préalable de leur logement, ou, à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette amende à un montant symbolique compte tenu de leur bonne foi ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

le jugement attaqué est irrégulier en sa forme, dès lors qu’en méconnaissance de l’article R. 741-2 du code de justice administrative, ses visas ne reprennent que très sommairement l’analyse des moyens développés par les parties, sans que les motifs de la décision elle-même ne reprennent, par ailleurs, l’ensemble de l’argumentation qui était développée ;

la sanction contestée a été prise au terme d’une procédure contradictoire irrégulière, dès lors qu’ils n’ont pas été à nouveau invités à présenter leurs observations après l’intervention de la décision de rejet opposé par la Communauté d’agglomération le 10 juin 2021 à leur demande d’autorisation préalable de mise en location, alors qu’ils se sont attachés à régulariser leur situation au regard de leurs obligations ;

cette décision est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne fait pas mention de leur intention de régulariser leur situation, ce qu’ils n’ont pas eu le temps de faire en raison du délai inhérent à la réalisation des travaux ;

le bail consenti le 1er juillet 2019 présente le caractère d’un avenant au contrat conclu le 22 février 2017 avec M. C…, locataire, qui ne modifie ni la cause, ni l’objet, ni les clauses essentielles de celui-ci ;

l’amende prononcée est disproportionnée aux faits reprochés, eu égard en outre aux circonstances qu’ils ont fait preuve de bonne foi pour régulariser leur situation, comme en témoigne les courriers adressés en vain à la commune pour faire installer un compteur électrique indépendant pour le logement mis en location, et ce alors qu’aucune solution n’est apportée par l’administration ;

le refus d’autorisation à la mise en location de leur logement qui leur a été opposé présente un caractère abusif dès lors que les anomalies relevées ne sont pas suffisamment graves pour justifier ce refus et qu’elles ne révèlent pas que le logement en cause présente un caractère insalubre ou indigne.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La requête a en outre été communiquée au ministre de l’intérieur et des outre-mer qui, dans un mémoire du 11 janvier 2024, demande sa mise hors de cause au profit du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la construction et de l’habitation ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Ozenne,

et les conclusions de M^me Florent, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

M. et M^me D… et B… A… sont propriétaires de deux bâtiments situés au 41, rue Jean Jaurès à Goussainville, l’un constituant leur résidence principale, l’autre consistant en une dépendance abritant un logement mis en location. Constatant la mise en location de ce logement, consentie par bail du 1er juillet 2019 en dépit d’une décision de refus d’autorisation préalable, le préfet du Val-d’Oise a décidé, par un arrêté du 28 octobre 2021, d’infliger à M. et M^me A… une amende d’un montant de 4 000 euros, à verser au budget de l’agence nationale de l’habitat. Par jugement du 7 juillet 2023, dont M. et M^me A… relèvent appel, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur requête tendant, à titre principal, à l’annulation de cet arrêté prononçant une amende et, à titre subsidiaire, à la réduction du montant de cette amende.

Sur les conclusions principales à fin d’annulation de l’amende en litige :

Aux termes de l’article L. 635-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable aux faits de l’espèce : « I.- L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou, à défaut, le conseil municipal peut délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d’habitat dégradé. Ces zones sont délimitées au regard de l’objectif de lutte contre l’habitat indigne et en cohérence avec le programme local de l’habitat en vigueur et le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées. Ces zones peuvent concerner un ou plusieurs ensembles immobiliers. (…) ». Aux termes de l’article L. 635-3 du même code, dans la même rédaction : « La mise en location d’un logement situé dans les zones soumises à autorisation préalable de mise en location est subordonnée à la délivrance d’une autorisation par le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou, à défaut, par le maire de la commune. / Le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou, à défaut, le maire peut refuser ou soumettre à conditions l’autorisation préalable de mise en location lorsque le logement est susceptible de porter atteinte à la sécurité des occupants et à la salubrité publique. La décision de rejet de la demande d’autorisation préalable de mise en location est motivée et précise la nature des travaux ou aménagements prescrits pour satisfaire aux exigences de sécurité et de salubrité précitées. »

En application de ces dispositions, la communauté d’agglomération Roissy Pays de France a approuvé l’instauration, à compter du 1er janvier 2019, du régime d’autorisation préalable à la mise en location des logements dans certaines zones du territoire de la commune de Goussainville, par délibération du 28 juin 2018.

Aux termes de l’article L. 635-7 du code de la construction et de l’habitation : « Lorsqu’une personne met en location un logement sans avoir préalablement déposé la demande d’autorisation prévue au présent chapitre auprès de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou, à défaut, de la commune, le représentant de l’Etat dans le département peut, après avoir informé l’intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé, ordonner le paiement d’une amende au plus égale à 5 000 €. En cas de nouveau manquement dans un délai de trois ans, le montant maximal de cette amende est porté à 15 000 €. / Lorsqu’une personne met en location un logement en dépit d’une décision de rejet de sa demande d’autorisation préalable notifiée par le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou, à défaut, le maire de la commune, le représentant de l’Etat dans le département peut, après avoir informé l’intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé, ordonner le paiement d’une amende au plus égale à 15 000 €. / Le produit des amendes prévues aux deux premiers alinéas est intégralement versé à l’Agence nationale de l’habitat. / L’amende est proportionnée à la gravité des manquements constatés et ne peut être prononcée plus d’un an à compter de la constatation des manquements. ».

D’une part, le respect du principe général des droits de la défense suppose, s’agissant des mesures à caractère de sanction, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre.

D’autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

Il résulte de l’instruction que par un courrier du 19 mars 2021, le préfet du Val-d’Oise a informé M. et M^me A… qu’ils n’avaient pas sollicité auprès du président de la communauté d’agglomération une autorisation préalable de mise en location de leur logement avant de conclure avec M. et M^me C… un bail prenant effet à compter du 1er juillet 2019, alors qu’il y étaient tenus en application des articles L. 635-1 à 635-11 du code de la construction et de l’habitation et de la délibération du 28 juin 2018 mentionnée au point 3. Il les informait que l’absence de demande d’autorisation préalable pouvait donner lieu au paiement d’une amende de 5 000 euros maximum et les invitait à présenter leurs observations dans le délai d’un mois, en précisant qu’ils avaient la possibilité de régulariser leur situation par le dépôt d’une demande d’autorisation préalable auprès du président de la communauté d’agglomération dans le même délai.

Le 20 mai 2021, M. et M^me A… ont procédé au dépôt d’une demande d’autorisation préalable, réceptionné le lendemain. Après visite de leur logement, réalisée le 29 mai suivant, et constat à cette occasion de plusieurs anomalies tenant notamment à la communication directe des sanitaires avec la cuisine, à l’existence d’une ventilation de la cuisine inadaptée à la présence d’un appareil de cuisson à gaz et à l’absence d’un compteur électrique, le président de la communauté d’agglomération Roissy Pays de France a, par arrêté du 10 juin 2021, refusé de délivrer l’autorisation préalable de mise en location sollicitée. Le préfet du Val-d’Oise a, par l’arrêté contesté, prononcé à l’encontre de M. et M^me A… une amende de 4 000 euros au motif qu’ils avaient poursuivi la location de leur logement en dépit du refus d’autorisation opposé par le président de la communauté d’agglomération, en application des dispositions citées au point 4 du second alinéa de l’article L. 635-7 du code de la construction et de l’habitation.

Toutefois, si le préfet du Val d’Oise avait engagé, par le courrier susmentionné du 19 mars 2021, la procédure contradictoire préalable au prononcé d’une amende exigée par les dispositions précitées de l’article L. 635-7 du code de la construction et de l’habitation, c’était pour leur permettre de faire valoir leurs observations sur le fait qu’ils étaient susceptibles de se voir infliger une amende d’un montant maximal de 5 000 euros au motif qu’ils n’avaient déposé aucune demande d’autorisation préalable avant de louer leur logement, en application des dispositions du premier alinéa de cet article

Il ne résulte pas de l’instruction que, suite à l’invitation à régulariser leur situation, dont M. et M^me A… se sont emparés, et au rejet qui a été opposé le 10 juin 2021 à leur demande d’autorisation préalable à ce titre, le préfet les aurait informé de ce qu’ils étaient toujours susceptibles de se voir infliger une amende, désormais pour un montant maximum trois fois supérieur au montant maximum encouru initialement, au motif, nouveau, qu’il avaient maintenu leur logement en location en dépit du refus d’autorisation préalable de mise en location du 10 juin 2021, en application cette fois-ci des dispositions du second alinéa de l’article L. 635-7 du code de la construction et de l’habitation. Il suit de là que, faute d’avoir mis en œuvre la procédure contradictoire prévue par ces nouvelles dispositions, M. et M^me A… n’ont pas pu formuler d’observations sur ce nouveau grief et ses éventuelles conséquences financières et ont, ainsi, été privés d’une garantie. Dès lors, et contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, ils sont fondés à soutenir que l’amende prononcée à leur encontre par la décision contestée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière en raison de la méconnaissance du principe du contradictoire.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. et M^me A… sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté leur demande et à demander l’annulation de l’amende prononcée à leur encontre par l’arrêté du préfet du Val-d’Oise du 28 octobre 2021.

Sur les frais de l’instance :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme que sollicitent M. et M^me A… sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du 7 juillet 2023 et l’arrêté du préfet du Val-d’Oise du 28 octobre 2021 sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de M. et M^me A… présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D… A…, à M^me B… A… et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet du Val-d’Oise.

Délibéré après l’audience du 5 février 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bruno-Salel, présidente,

M^me Ozenne, première conseillère,

M^me Bahaj, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026.

La rapporteure,

P. Ozenne

La présidente,

C. Bruno-Salel

La greffière,

V. Malagoli

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.