Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Carrefour Hypermarchés a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler :

1°) la décision du 19 février 2021 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) des Hauts-de-France a prononcé à son encontre une sanction administrative d’un montant de 425 000 euros, ainsi que la publication de cette sanction sur le site de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et le site de la société, pour une durée de neuf mois ;

2°) d’annuler la décision du 20 janvier 2022 par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) des Hauts-de-France a prononcé à son encontre une sanction administrative d’un montant de 200 000 euros ainsi que la publication de cette sanction pour une durée de six mois ;

3°) d’annuler la décision du 20 janvier 2022 par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) des Hauts-de-France a prononcé à son encontre une sanction administrative d’un montant de 250 000 euros, ainsi que la publication de cette sanction pour une durée de six mois.

Par un jugement n° 2102821, 2202147, 2202149 du 23 novembre 2023, le tribunal administratif de Versailles, après avoir joint les trois demandes, a annulé les trois décisions des 19 février 2021 et 20 janvier 2022 prononçant les sanctions en litige.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 janvier et 21 octobre 2024, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 23 novembre 2023 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Carrefour Hypermarchés devant le tribunal administratif.

Il soutient que :

la promotion accorde bien un avantage sur des produits alimentaires mais avec un effet différé, alors même que le client acquitte le prix normal des produits concernés pour bénéficier de la promotion ;

l’avantage promotionnel est accordé lorsque le client achète le bien, non lorsqu’il l’utilise ultérieurement ;

les opérations promotionnelles de la société Carrefour Hypermarchés entrent bien dans le champ de l’article 3 de l’ordonnance du 12 décembre 2018 ;

la société n’a été sanctionnée que pour l’octroi d’avantages promotionnels supérieurs à 34 % sur les produits alimentaires.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 avril 2024 et 25 juin 2025, la société Carrefour Hypermarchés, représentée par M^e Sureau, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 7 000 euros soit mise à la charge de l’État au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

les opérations promotionnelles en cause n’ont pas pour effet de réduire de prix de vente de denrées alimentaires de plus de 34 % dès lors que le consommateur paie le prix de vente affiché en rayon ;

ce n’est pas l’achat de denrées alimentaires qui génère l’avantage pour le client mais l’achat pour 100 euros minimum de n’importe quel produit, alimentaire ou non ;

l’avantage promotionnel n’est pas accordé pour un produit déterminé, mais lors d’achats ultérieurs sur n’importe quel produit, alimentaire ou non ;

le jugement attaqué n’aboutit pas à neutraliser l’application de l’ordonnance du 12 décembre 2018 puisqu’il existe des cas de promotions différées illégales.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

l’ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l’encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires ;

la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, notamment son article 125 ;

le code de commerce ;

le code de justice administrative .

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Le Gars,

et les conclusions de M. Lerooy, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

Les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence de la consommation du travail et de l’emploi (DIRECCTE) des Hauts-de-France ont pris connaissance d’opérations promotionnelles mises en place par la société Carrefour Hypermarchés, dénommées « le mois Carrefour », du 23 au 30 septembre 2019, puis « le mois juste pour moi », du 18 février au 2 mars 2020, et « le mois 100 % gagnant », du 21 au 28 septembre 2020. Lors de chaque opération, des contrôles ont été diligentés dans plusieurs magasins des Hauts-de-France, donnant lieu à l’établissement de procès-verbaux de manquements aux dispositions de l’article 3 de l’ordonnance du 12 décembre 2018, rédigés les 18 novembre 2020 et 20 septembre 2021. Par trois décisions des 19 février 2021 et 20 janvier 2022, le directeur régional des entreprises, de la concurrence de la consommation du travail et de l’emploi des Hauts-de-France, devenu directeur régional de l’économie, de l’emploi du travail et des solidarités (DREETS) des Hauts-de-France, a infligé des sanctions administratives au titre de chaque opération, d’un montant respectif de 425 000 euros, 200 000 euros et de 250 000 euros, ainsi que des publications sur le site de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour des durées allant de six à neuf mois. Le tribunal administratif de Versailles a annulé ces trois décisions des 19 février 2021 et 20 janvier 2022. Le ministre de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique relève appel de ce jugement.

Sur le moyen retenu par le tribunal :

Aux termes de l’article 3 de l’ordonnance du 12 décembre 2018, dans sa rédaction alors en vigueur : « I. – Les dispositions du présent article s’appliquent aux avantages promotionnels, immédiats ou différés, ayant pour effet de réduire le prix de vente au consommateur de denrées alimentaires ou de produits destinés à l’alimentation des animaux de compagnie. / II. – Les avantages promotionnels, le cas échéant cumulés, mentionnés au I, accordés au consommateur pour un produit déterminé, ne sont pas supérieurs à 34 % du prix de vente au consommateur ou à une augmentation de la quantité vendue équivalente (…) », repris à l’article 125 de la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dans sa rédaction applicable au litige : « (…) II. – A. – Les dispositions du présent II s’appliquent aux avantages promotionnels, immédiats ou différés, ayant pour effet de réduire le prix de vente au consommateur de denrées alimentaires ou de produits destinés à l’alimentation des animaux de compagnie. / B. – Les avantages promotionnels, le cas échéant cumulés, mentionnés au A du présent II, accordés au consommateur pour un produit déterminé, ne sont pas supérieurs à 34 % du prix de vente au consommateur ou à une augmentation de la quantité vendue équivalente. (…) ». Aux termes de l’article L. 470-2 du code de commerce : « I. – L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l’autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre ainsi que l’inexécution des mesures d’injonction prévues à l’article L. 470-1. (…) / III. – Les manquements passibles d’une amende administrative sont constatés par procès-verbal, selon les modalités prévues à l’article L. 450-2. / IV. – Avant toute décision, l’administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu’elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l’invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. / Passé ce délai, l’autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l’amende. / V.- La décision prononcée par l’autorité administrative peut être publiée sur le site internet de cette autorité administrative et, aux frais de la personne sanctionnée, sur d’autres supports. ».

Il résulte de l’instruction que les opérations « le mois Carrefour », « le mois juste pour moi » et « le mois 100 % gagnant » ont consisté, en cas d’achat pour un montant minimal de 100 euros de produits alimentaires ou non alimentaires, à doubler, pour les produits porteurs de l’offre, la cagnotte du client sur sa carte de fidélité, cagnotte pouvant atteindre jusqu’à 34 % du prix du produit, ce doublement aboutissant ainsi à créditer la cagnotte du client d’un montant supérieur à 34 % du prix du produit porteur de l’offre acheté. Pour prononcer l’annulation des sanctions en cause, le tribunal a considéré, en premier lieu, que le système de cagnottage proposé s’apparentait à l’octroi d’un avantage de fidélisation pour le consommateur, lui permettant de bénéficier d’une remise différée, à valoir sur des achats ultérieurs sur tous types de produits non prédéterminés, le client ayant d’ailleurs le choix d’utiliser ou pas cet avantage, en deuxième lieu, que pour bénéficier de l’avantage, le client restait tenu d’acquitter le prix normal de chaque produit sans que celui-ci soit affecté d’une baisse, enfin, que les opérations en cause concernaient aussi bien des produits alimentaires que non alimentaires.

Toutefois, les campagnes de promotion en cause accordent, pour 100 euros d’achat, un avantage promotionnel au client dépassant 34 % du prix de vente de chaque produit alimentaire porteur de l’offre. Cet avantage promotionnel, ainsi déterminé en fonction du produit acheté, a pour effet de réduire de façon différée de plus de 34 % le prix des produits alimentaires porteurs de l’offre achetés alors même que le client s’acquitte lors du passage en caisse du prix de vente sans réduction. Si l’utilisation de sa cagnotte par la clientèle est libre et peut porter sur tous les produits y compris non alimentaires, cette liberté d’emploi est sans incidence sur le fait que le montant de l’avantage consenti au client dépasse 34 % du prix du produit alimentaire acheté. La circonstance que les promotions concernent également des produits non alimentaires n’est pas de nature à exclure l’application des dispositions précitées dès lors que la promotion excessive s’applique également à des produits alimentaires. Par suite, le ministre est fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal s’est fondé sur le fait que le client devait s’acquitter du prix affiché en rayon du produit pour bénéficier de la cagnotte, que son utilisation était libre et s’appliquait également à des produits non alimentaires, pour annuler les sanctions infligées.

Il y a lieu pour la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens invoqués par la société Carrefour Hypermarchés.

En premier lieu, d’une part, le principe d’impartialité n’impose pas qu’il soit procédé au sein de la DIRECCTE, qui n’est pas une autorité administrative indépendante mais un service de l’Etat, à une séparation des fonctions de constat des infractions et de sanction dès lors que l’exercice de ce pouvoir de sanction est assorti, comme en l’espèce, de mesures destinées à assurer le respect de ce principe d’impartialité et les droits de la défense par une procédure contradictoire. La circonstance que l’administration soit sous l’autorité du ministre n’est pas de nature en elle-même à porter atteinte à ce principe. D’autre part, si les sanctions infligées par le DIRECCTE devenu DREETS, constituent des accusations en matière pénale, au sens de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il n’en résulte pas que la procédure administrative doive respecter les stipulations de cet article, dès lors, d’une part, que ni la DIRECCTE, ni son directeur, compétent pour prendre les mesures de sanction, ne peuvent être regardés comme un tribunal, au sens des stipulations de cet article, d’autre part, que la décision de sanction peut faire l’objet d’un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, conformément aux exigences de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Enfin, la décision contestée du 19 février 2021 répond longuement aux arguments de la société Carrefour Hypermarchés, en particulier sur le champ d’application de l’article 3 de l’ordonnance du 12 décembre 2018 et l’affectation à un produit déterminé de la réduction, et explique en quoi la remise fidélité correspond ainsi à une réduction du prix. Quant aux décisions du 20 janvier 2022, infligeant des amendes s’élevant respectivement à 250 000 euros et 200 000 euros, l’administration a décrit le fonctionnement de la promotion, cité à l’appui des exemples puisés dans le catalogue des promotions et ainsi considéré que ce mécanisme avait pour effet de réduire le prix de vente pour le consommateur. Ces deux décisions expliquent qu’elles ne se fondent pas sur les lignes directrices de la DGCCRF invoquées par la société. Les décisions répondent également à l’argument de la modification des « tickets fidélité » remis au consommateur lors du passage en caisse, et à celui tiré de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sur le principe d’impartialité invoqué. Ainsi, les décisions de sanction, contrairement à ce que soutient la société, ne se limitent pas à reprendre les mentions des procès-verbaux d’infractions mais constituent des réponses circonstanciées aux observations présentées par la société. Par suite, le moyen tiré du manque d’impartialité des décisions de sanction et de la méconnaissance de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté dans toutes ses branches.

En deuxième lieu, la société Carrefour soutient que les lignes directrices de la DGCCRF englobent à tort le procédé du cagnottage parmi les techniques promotionnelles prohibées alors que l’ordonnance du 12 décembre 2018 ne l’interdit pas. Toutefois, d’une part, les sanctions contestées ne se fondent pas sur les lignes directrices de la DGCCRF, lesquelles ont été invoquées par la société dans ses lettres d’observations et, d’autre part, l’ordonnance concernée s’applique aux « avantages promotionnels, immédiats ou différés », sans exclure aucun procédé promotionnel, ayant pour effet de réduire le prix de vente au consommateur de denrées alimentaires de 34 %. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines garanti par l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

En dernier lieu, aux termes de l’article 125 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 : « (…) E. – Tout manquement aux obligations du présent II par le fournisseur ou le distributeur est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € ou la moitié des dépenses de publicité effectuées au titre de l’avantage promotionnel pour une personne morale. ».

Il ne résulte pas de l’instruction que la société Carrefour Hypermarchés aurait déjà fait l’objet d’une sanction ou de remarques de l’administration fondées sur la méconnaissance de l’article 3 de l’ordonnance du 12 décembre 2018, entrée en vigueur à titre expérimental le 1er janvier 2019. Par suite, en infligeant par la décision du 19 février 2021, une amende d’un montant de 425 000 euros pour la première campagne promotionnelle « le mois Carrefour » qui s’est déroulée du 23 au 30 septembre 2019, représentant la moitié des dépenses de publicité exposées par la société, soit le montant maximal possible, l’administration doit être regardée comme ayant infligé une amende d’un montant disproportionné. Il y a lieu, compte tenu de l’absence d’antécédent, de ramener le montant de cette amende à la somme de 215 000 euros. Il ne résulte en revanche pas de l’instruction que la publication des sanctions infligées sur les sites de la DGCCRF et de la société requérante pour une durée de neuf mois pour la première sanction, et de six mois pour les deux suivantes serait entachée de disproportion.

Sur les frais liés à l’instance :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État la somme demandée par la société Carrefour Hypermarchés au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E:

Article 1er : Le jugement n° 2102821, 2202147, 2202149 du 23 novembre 2023 du tribunal administratif de Versailles est annulé.

Article 2 : L’amende infligée par la sanction du 19 février 2021 est ramenée à la somme de 215 000 euros.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la demande de la société Carrefour Hypermarchés et les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’économie, des finances, et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, et à la société Carrefour Hypermarchés.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Versol, présidente de chambre,

M^me Le Gars, présidente-assesseure,

M^me Féjerdy, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2026.

La rapporteure,

A.C. Le Gars

La présidente,

F. Versol

La greffière,

A. Gauthier

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances, et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.