COUR DES COMPTES

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SEPTIEME CHAMBRE

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TROISIEME SECTION

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Arrêt n° 69245

OFFICE NATIONAL INTER-PROFESSIONNEL DES PLANTES

A PARFUM, AROMATIQUES

ET MEDICINALES (ONIPPAM)

Exercices 2008 et 2009 (au 31 mars)

Rapport n° 2013-649-0

Audience publique et délibéré du 21 février 2014

Lecture publique du 7 avril 2014

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA COUR DES COMPTES a rendu l’arrêt suivant :

LA COUR,

Vu le réquisitoire à fin d’instruction de charges n° 2013-42 RQ-DB du 28 juin 2013 du Procureur général près la Cour des comptes saisissant la septième chambre de la Cour de deux présomptions de charges soulevées au cours des exercices 2008 et 2009 (au 31 mars) à l’encontre de M^me X, agent comptable de l’OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES PLANTES A PARFUM, AROMATIQUES ET MEDICINALES (ONIPPAM) ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu les lois et règlements applicables aux établissements publics nationaux ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique alors en vigueur ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 susvisée ;

Vu l’ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 et le décret n° 2009-340 du 27 mars 2009, portant création de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer – FAM) à qui l’ensemble des biens, droits et obligations de l’ONIPPAM ont été transférés à compter du 1^er avril 2009 ;

Vu l’arrêté du Premier président de la Cour des comptes n° 12-831 du 21 décembre 2012 portant répartition des attributions entre les chambres de la Cour des comptes ;

Vu l’ordonnance n° 56157 du 17 septembre 2009, notifiée le 23 novembre 2009 déchargeant M^me X de sa gestion du compte de l’ONIPPAM pour la période comprise entre le 1^er janvier 2003 et le 31 décembre 2007 ;

Vu les lettres du 9 juillet 2013 transmettant le réquisitoire du ministère public au comptable concerné et au directeur général de FranceAgriMer, ainsi que leurs accusés de réception en date du 10 juillet 2013 ;

Vu les comptes 2008 et 2009 de l’ONIPPAM, ensemble les pièces à l’appui ;

Vu le procès-verbal de récolement portant remise de service de
M^me X daté du 17 avril 2009 ;

Vu les autres pièces du dossier et notamment le courrier de M^me X, reçus le 13 septembre 2013 et les bordereaux journaux des mandats des frais de déplacement produits le 10 décembre 2013 ;

Vu le rapport n° 2013-649-0 du 4 octobre 2013 de M. Patrick BONNAUD, conseiller référendaire ;

Vu les conclusions n° 714 du 17 octobre 2013 du Procureur général près la Cour des comptes ;

Vu les lettres du 27 janvier 2014 informant le comptable et le directeur général de l’établissement de la date de l’audience publique, et leurs accusés de réception datés du 28 janvier 2014 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 21 février 2014, M. Bonnaud en son rapport, M. Gilles MILLER, avocat général, en ses conclusions, le comptable, M^me X, et le directeur général de l’établissement n’étant ni présents, ni représentés ;

Ayant délibéré hors la présence du rapporteur et du ministère public et après avoir entendu M. Gilbert Arnauld d’Andilly, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1

Considérant qu’à la clôture de la gestion 2008, les comptes 4114, 4221, 4728, présentaient, respectivement, un solde débiteur de 93,45 €, 537,60 € et 1 533,22 € ; que, pour les comptes 4114 et 4728, ces soldes n’étaient pas justifiés ; que pour le compte 4221, l’état de développement des soldes mentionnait une créance de chèque déjeuner, d’un montant de 537,60 €, correspondant à 160 tickets de 3,36 €, sans qu’aucune pièce en justifie ; que le comptable n’a pu justifier de diligences pour recouvrer les créances en cause ; que selon le réquisitoire susvisé, en application de la loi du 23 février 1963, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public se trouve ainsi engagée à hauteur de 2 164,27 € « dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée […] » ;

Considérant que les soldes débiteurs injustifiés des comptes 4114, 4221 et 4728, à la clôture de la gestion 2008 subsistent à la clôture de la gestion 2009 (au 31 mars) ; qu’au demeurant, ils font l’objet, sur le procès-verbal de récolement du 17 avril 2009, susvisé, d’une mention « non justifié », valant réserve ; que le comptable n’a produit, s’agissant du compte 4114, aucune réponse ou pièce nouvelle ; s’agissant du compte 4221, qu’un état de développement indiquant qu’il serait soldé avec la prise en charge des charges salariales et patronales du mois de mars, sans qu’il soit précisé de quelle année ; s’agissant du compte 4728, qu’un état de développement inchangé portant la mention « pièces justificatives jointes pour émission des mandats par FranceAgriMer » accompagné de deux mandats d’avril 2009 sans que le solde de ce compte n’ait été régularisé ; qu’aucune de ces pièces n’est de nature à justifier les soldes de ces comptes, non plus que des diligences du comptable pour le recouvrement de créances qui y correspondraient ; qu’ils constituent donc des déficits ;

Considérant que l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, de finances pour 1963, modifiée, dispose que « […] les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes… de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité […] ; que […] la responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté,[…]. » ; que les déficits ainsi constatés engagent la responsabilité de M^me X ;

Considérant que le manquement du comptable ne résulte pas de circonstances de force majeure ;

Considérant que les déficits en cause constituent un préjudice financier pour l’établissement public et qu’il n’existe pas de plan de contrôle sélectif de la dépense ;

Considérant qu’en application du paragraphe VI, alinéa 3, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’il y a donc lieu de constituer M^me X en débet de la somme de 2 164,27 € au titre de l’exercice 2009, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 juillet 2013, date de notification du réquisitoire au comptable ;

Sur la charge n° 2

Considérant que selon le réquisitoire susvisé, M^me X aurait payé, au cours de l’année 2008, 51 mandats relatifs à des frais de déplacement à des personnels de l’ONIPPAM pour un montant total de 3 044,41 € ; que les états de frais étaient insuffisamment justifiés au regard des prescriptions portées par le décret n° 90-437 du 28 mai 1990 remplacé, à compter du 1^er novembre 2006 par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006, par la circulaire du 22 septembre 2000 et par l’instruction n° 02-072-M95 du 2 septembre 2002 ; qu’en procédant à leur paiement sans avoir rempli les obligations de contrôle des dépenses auxquelles elle était tenue en application des dispositions du décret du 29 décembre 1962 susvisé, la comptable aurait engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire à hauteur de 3 044,41 € au titre de l’exercice 2008 ;

Considérant qu’à défaut de l’existence d’une règlementation propre à l’établissement public en matière de frais de déplacement, il convient de faire application des dispositions du décret n° 90-437 du 28 mai 1990 remplacé, à compter du 1^er novembre 2006, par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006, de la circulaire du 22 septembre 2000 et de l’instruction n° 02-072-M95 du 2 septembre 2002 ;

Considérant qu’il résulte de ces textes que les frais de déplacement doivent être notamment justifiés par un ordre de mission et un état de frais signés par l’ordonnateur ;

Considérant, comme le fait valoir le comptable, que l’instruction n° 03-043-M9 du 25 juillet 2003 portant rénovation des procédures de certification du service fait et d’ordonnancement, applicable aux établissements publics nationaux, dispose que la signature de l’ordonnateur, accompagnée de la mention « pour valoir certification du service fait et ordre de payer » sur le bordereau d’émission des ordres de dépense, vaut ordre de payer et certification du service fait ; que le contrôle de l’agent comptable ne porte plus que sur la présence de cette mention et de la signature de l’ordonnateur sur le bordereau d’émission des ordres de dépenses ; qu’il en résulte que la production d’un bordereau ainsi validé se substitue pour le comptable, à la signature du mandat et/ou à l’attestation du service fait sur la pièce justificative ; que les bordereaux produits par le comptable sont signés par l’ordonnateur mais que cette signature n’est pas accompagnée de la mention « pour valoir certification du service fait et ordre de payer » ; qu’ils ne peuvent donc se substituer à la signature du mandat et/ou à l’attestation du service fait sur la pièce justificative ; qu’aucun de ces bordereaux n’a cependant été produit par le comptable ;

Considérant que la signature de l’état de frais par le bénéficiaire vaut demande de remboursement par l’agent ; que le fait que la mention du caractère obligatoire de cette signature par l’agent bénéficiaire ne figure pas sur la nomenclature des pièces justificatives ne fait pas obstacle à la mise en jeu de la responsabilité du comptable de ce chef ; qu’en effet, l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, alors en vigueur, dispose que les comptables sont seuls chargés du paiement des dépenses […] ; que l’article 12 du même décret dispose que les comptables sont tenus d’exercer, en matière de dépense, le contrôle du caractère libératoire du règlement ; que l’article 35 dispose que le règlement d’une dépense est libératoire lorsqu’il intervient au profit du créancier ; que les dispositions combinées des articles 12 et 13 font que le comptable est tenu d’exercer le contrôle de la justification du service fait et de l’exactitude des calculs de liquidation, de l’intervention préalable des contrôles règlementaires et de la production des justifications ; que l’article 30 du même décret dispose que la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense ; qu’elle est faite au vu des titres établissant les droits acquis aux créanciers ; qu’il en résulte que la production de l’état de frais signé de l’agent bénéficiaire vaut titre établissant les droits acquis aux créanciers et est nécessaire au comptable pour s’assurer qu’il effectue le règlement au bénéfice du créancier, répondant ainsi aux exigences des articles 12, 13 et 35 du décret du 29 décembre 1962, dans sa version alors en vigueur ;

Considérant que le comptable a payé, en 2008, 50 autres mandats visés au réquisitoire ; que l’examen du dossier a fait apparaître qu’il convenait de rectifier le montant contesté du mandat n° 897 de 85 € à 28 € dans la mesure où il remboursait également, pour un montant de 57 €, des frais de représentation, non visés par le réquisitoire ; que, comme cela est indiqué dans le tableau suivant, ces mandats, pour un total de 2 974,01 € sont insuffisamment justifiés par manque de signature des états de frais, soit du bénéficiaire, soit de l’ordonnateur, soit des deux et qu’aucun bordereau validé de l’ordonnateur dans les formes prévues par l’instruction n° 03-043-M9 du 25 juillet 2003 susmentionnée n’a non plus été produit ;

Considérant donc, qu’en procédant au paiement des mandats en cause en l’absence des justifications mentionnées ci-avant le comptable ne s’est pas assuré de la production des justifications de ces dépenses qui ont, ainsi, été irrégulièrement payées ; que le comptable a manqué aux obligations de contrôles en matière de dépenses qui lui incombent en application des dispositions de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 et des articles 11, 12B, 13 et 37 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, alors en vigueur ; qu’il a, ainsi, engagé sa responsabilité ;

Considérant que le comptable a fait valoir, d’une part, que : « l’agence comptable était en adjonction de service ; l’agent comptable ne pouvait se rendre dans le locaux de l’ONIPPAM qu’en dehors des heures de travail des agents de l’ONIPPAM (service à temps complet dans une trésorerie), ce qui obligeait un agent de l’ONIPPAM à rester pour fermer les locaux ; dans ces conditions, [elle] travaillait dans l’urgence, privilégiant le contrôle et les paiements des dépenses agricoles, mission première de l’office… » et, d’autre part, que « ces paiements [n’avaient] causé aucun préjudice financier et budgétaire à l’ONIPPAM ; le motif des missions et les dates de celles-ci [étaient] justifiés par les ordres de mission et les diverses pièces justificatives (dates des billets de transport, factures des nuitées, dates de convocation…) ; les mandats de déplacement avec les pièces de dépenses étaient annexés à des bordereaux de mandats qui étaient signés par l’ordonnateur ; ce dernier avait donc vérifié et approuvé le déplacement » ;

Considérant que les manquements du comptable ne résultent pas de circonstances de force majeure et qu’il n’existe pas de plan de contrôle sélectif de la dépense ;

Considérant qu’il résulte de l’examen du dossier que le comptable a payé, en 2008, le mandat 810 en date du 24 novembre 2008 pour un montant de 13,40 €, en l’absence d’un ordre de mission signé de l’ordonnateur ; que, de plus, l’état de frais n’était pas signé de l’ordonnateur et qu’aucun bordereau validé par l’ordonnateur dans les formes prévues par l’instruction n° 03-043-M9 du 25 juillet 2003 susmentionnée n’a non plus été produit ;

Considérant que dans l’exercice de son contrôle de la justification des paiements, tel que prévu par le décret du 29 décembre 1962 susvisé, le comptable aurait dû constater l’absence d’un ordre de mission signé de l’ordonnateur, suspendre le paiement et en informer l’ordonnateur ; qu’à défaut, le comptable a irrégulièrement payé la dépense et causé un préjudice financier à l’établissement en payant une somme insuffisamment justifiée ;

Considérant qu’en application du paragraphe VI, alinéa 3, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’il y a donc lieu de constituer en débet M^me X, au titre de l’exercice 2008, de la somme de 13,40 € augmentée des intérêts de droit à compter du 10 juillet 2013, date de réception du réquisitoire ;

Considérant que pour les autres mandats rien ne permet de mettre en doute l’exécution du service ni d’établir que les frais ainsi payés aient été indus ; que ces manquements n’ont donc pas causé de préjudice financier à l’établissement ;

Considérant qu’en application du paragraphe VI, alinéa 2, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable (…) n’a pas causé de préjudice financier (…) », la juridiction « peut obliger [le comptable] à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le montant maximal de cette somme, non rémissible, est fixé par le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable soit, au cas d’espèce, à 294,60 € pour 2008 ;

Considérant que le paragraphe VI, alinéa 2, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 vise « le manquement du comptable » et « pour chaque exercice (…) [un] montant maximal » ; qu’ainsi, il résulte du texte qu’en cas de pluralité de charges, le juge des comptes a la faculté d’arrêter plusieurs sommes non rémissibles sur un même exercice contrôlé et que leur montant cumulé n’est pas affecté par le niveau du plafonnement prévu par le législateur ;

Considérant que chacun des paiements irréguliers intervenus sur un exercice peuvent être considérés comme un manquement ; que, pour 2008, le comptable a ainsi commis 50 manquements ; que les considérations sur son service à l’agence comptable avancées par le comptable doivent être examinées au regard de la répétition des manquements en matière de paiement de frais de déplacement (soit 50 mandats insuffisamment justifiés sur 220 mandats contrôlés) qui aurait pu justifier que la somme, non rémissible, soit fixée à son maximum ; que, cependant, la modicité des montants en cause conduit à obliger le comptable à s’acquitter, pour 2008, d’une somme de 300 € ;

Considérant qu’une somme non rémissible est d’une autre nature que les débets, seuls visés par le paragraphe III de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, et qu’elle n’est donc pas productive d’intérêts ;

Par ces motifs,

ORDONNE :

Article 1 : M^me X est constituée débitrice de l’ONIPPAM de la somme de 2 164,27 €, au titre de l’année 2009, somme augmentée des intérêts de droit à compter du 10 juillet 2013, date de notification du réquisitoire.

Article 2 : M^me X est constituée débitrice de l’ONIPPAM de la somme de 13,40 €, au titre de l’année 2008, somme augmentée des intérêts de droit à compter du 10 juillet 2013, date de notification du réquisitoire.

Article 3 : La somme de 300 € (exercice 2008) est mise à la charge de M^me X, en application du paragraphe VI, alinéa 2, de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963.

Fait et jugé à la Cour des comptes, septième chambre, troisième section, le vingt-et-un février deux mil quatorze. Présents : M^me Ratte, présidente, MM. Guédon, président de section, Jean Gautier, Arnauld d’Andilly, Aulin et M^me Coudurier, conseillers maîtres.

Signé : Ratte, présidente, et Le Baron, greffier.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Cour des comptes.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Délivré par moi, secrétaire général.

Pour le secrétaire général

et par délégation, la greffière principale,

Chef du greffe de la Cour des comptes

Florence BIOT