Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 mai et 18 août 2025 et le 12 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association du transport aérien international (IATA) demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2024-087 du 12 décembre 2024 de l’Autorité de régulation des transports (ART) relative à la demande d’homologation des tarifs des redevances aéroportuaires applicables aux aéroports de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget à compter du 1er avril 2025 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (CE) n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 ;

- la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ;

- le code des transports ;

- l’arrêté du 16 janvier 2012 relatif à la transmission d’informations préalables à la fixation sur certains aérodromes des redevances mentionnées à l’article R. 224-1 du code de l’aviation civile ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Alexandre Trémolière, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de l’Association du transport aérien international ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision n° 2024-087 du 12 décembre 2024, l’Autorité de régulation des transports (ART) a, en application de l’article L. 6327-2 du code des transports, homologué les tarifs des redevances aéroportuaires applicables aux aéroports de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget pour la période tarifaire du 1er avril 2025 au 31 mars 2026, dont l’avait saisie la société Aéroports de Paris (ADP). L’Association du transport aérien international (IATA) demande l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision.

Sur le cadre juridique du litige :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 6 de la directive du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires : « 1. Les États membres veillent à ce qu’une procédure obligatoire de consultation régulière des usagers d’aéroport ou des représentants ou associations des usagers d’aéroport par l’entité gestionnaire d’aéroport soit mise en place en ce qui concerne l’application du système de redevances aéroportuaires, le niveau des redevances aéroportuaires et, s’il y a lieu, la qualité du service fourni. (…) / 2. Les États membres veillent à ce que, dans la mesure du possible, les modifications apportées au système ou au niveau des redevances aéroportuaires fassent l’objet d’un accord entre l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport. À cet effet, l’entité gestionnaire d’aéroport soumet toute proposition visant à modifier le système ou le niveau des redevances aéroportuaires aux usagers d’aéroport (…). L’entité gestionnaire d’aéroport organise des consultations sur les modifications proposées avec les usagers d’aéroport et tient compte de leur avis avant de prendre une décision (…) ». Selon l’article 7 de la même directive : « 1. Les États membres veillent à ce que l’entité gestionnaire d’aéroport fournisse, chaque fois que doivent être tenues les consultations visées à l’article 6, paragraphe 1, à chaque usager d’aéroport, ou aux représentants ou associations des usagers d’aéroport, des informations sur les éléments servant de base à la détermination du système ou du niveau de toutes les redevances perçues par elle dans chaque aéroport. Ces informations comprennent au minimum : / a) une liste des différents services et infrastructures fournis en contrepartie de la redevance aéroportuaire perçue ; / b) la méthodologie utilisée pour fixer les redevances aéroportuaires ; / c) la structure d’ensemble des coûts liés aux installations et aux services auxquels les redevances aéroportuaires se rapportent ; / d) les recettes des différentes redevances et le coût total des services couverts par celles-ci ; / e) tout financement par les pouvoirs publics des installations et services auxquels se rapportent les redevances aéroportuaires ; / f) les prévisions concernant la situation de l’aéroport en matière de redevances, l’évolution du trafic ainsi que les investissements proposés ; / g) l’utilisation réelle de l’infrastructure et de l’équipement aéroportuaires au cours d’une période donnée ; et / h) le résultat attendu de tout investissement majeur proposé quant à ses effets sur la capacité aéroportuaire. »

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 6325-1 du code des transports : « Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément au deuxième alinéa de l’article L. 410-2 du code de commerce. / Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis sur un périmètre d’activités précisé par voie réglementaire pour chaque aérodrome, appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital estimé à partir du modèle d’évaluation des actifs financiers, des données financières de marché disponibles et des paramètres pris en compte pour les entreprises exerçant des activités comparables. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d’infrastructures ou d’installations nouvelles avant leur mise en service (…) ». Le sixième alinéa du I de l’article L. 6325-7 du même code dispose : « Dans le cadre de ces consultations, les exploitants d’aérodromes transmettent aux usagers ou aux représentants d’usagers des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances et des informations permettant d’apprécier l’utilisation des infrastructures et des informations sur les programmes d’investissement. »

4.

En troisième lieu, selon l’article L. 6327-1 du code des transports : « L’Autorité de régulation des transports est compétente pour les aérodromes dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l’une des cinq années civiles précédentes ainsi que pour les aérodromes faisant partie d’un système d’aérodromes au sens de l’article L. 6325-1 comprenant au moins un aérodrome dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l’une des cinq années civiles précédentes. » Aux termes du II de l’article L. 6327-2 du même code : « II. – Lorsque l’Autorité de régulation des transports homologue les tarifs et leurs modulations, elle s’assure : / – du respect de la procédure de consultation des usagers fixée par voie réglementaire ; / – que les tarifs et leurs modulations respectent les règles générales applicables aux redevances et qu’ils sont non discriminatoires ; (…) / – en l’absence de contrat pris en application de l’article L. 6325-2, que l’exploitant d’aérodrome reçoit une juste rémunération des capitaux investis sur le périmètre d’activités mentionné à l’article L. 6325-1, appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital calculé sur ce périmètre, que le produit global des redevances n’excède pas le coût des services rendus et que leur évolution, par rapport aux tarifs en vigueur, est modérée ».

5.

En quatrième lieu, l’article R. 6523-19 du même code dispose : « Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des éléments suivants : / 1° Les prévisions d’évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l’aérodrome ou les aérodromes considérés ; / 2° Les objectifs d’évolution des charges, tenant compte notamment de l’évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l’exploitant ; / 3° Les prévisions d’évolution des recettes ; / 4° Les programmes d’investissements et leur financement. / Les profits dégagés par des activités de l’exploitant autres que les services prévus par l’article R. 6325-1 peuvent également être pris en compte. »

6.

Il résulte des dispositions du code des transports citées aux points précédents que, pour homologuer le tarif des redevances aéroportuaires proposé par l’exploitant d’un aérodrome qui n’est pas partie au contrat pluriannuel mentionné à l’article L. 6325-2, il appartient notamment à l’ART de vérifier le respect de la procédure de consultation des usagers prévue en particulier par les articles L. 6325-7, R. 6325-18 et R. 6325-23 du code des transports, que le tarif proposé respecte le principe d’équivalence entre les coûts et les produits des redevances et ne revêt pas de caractère discriminatoire, que l’exploitant reçoit une juste rémunération des capitaux investis sur le périmètre de ses activités régulées, en tenant compte en particulier du coût moyen pondéré du capital et que leur évolution est modérée, afin de protéger les usagers d’une hausse excessive de ces tarifs. S’il lui est possible, dans l’appréciation qu’elle porte, de prendre en considération, à titre de comparaison, à service similaire, les évolutions constatées dans d’autres aéroports, elle n’a à tenir compte ni des critères exposés à l’article R 325-19 du code des transports, qui ont pour objet la fixation du tarif des redevances par les gestionnaires d’aéroport, ni du niveau de couverture des coûts, l’Autorité ayant pour seule obligation de s’assurer, en vertu du II de l’article L. 6327-2 du même code, que « le produit global des redevances n’excède pas le coût des services rendus ». Lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation de la décision par laquelle l’ART a homologué le tarif des redevances proposé par le gestionnaire de l’aérodrome, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de cette décision au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date à laquelle l’Autorité a statué.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

7. En premier lieu, contrairement à ce qui est soutenu par l’association requérante, il ressort des pièces des dossiers que la société ADP a, en application des dispositions de l’article R. 6325-27 du code des transports, notifié ses propositions tarifaires au ministre chargé des transports. Par suite, le moyen pris de ce que la décision attaquée serait irrégulière faute de la consultation de ce ministre manque en fait.

8. En deuxième lieu, en vertu du sixième alinéa du I de l’article L. 6325-7 du code des transports, cité au point 3, relatif aux consultations à mener entre les exploitants d’aérodromes et les usagers pour l’élaboration des tarifs des redevances, les exploitants d’aérodromes doivent transmettre aux usagers ou à leurs représentants des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances, des informations permettant d’apprécier l’utilisation des infrastructures et des informations sur les programmes d’investissement. Aux termes de l’article R. 6325-23 du même code : « (…) l’exploitant transmet aux membres de la commission consultative économique de l’aérodrome, dans des conditions précisées par un arrêté du ministre chargé de l’aviation civile, les informations et éléments suivants : (…) 2° Des informations sur les éléments servant de base à la détermination des tarifs des redevances sur l’aérodrome ou les aérodromes concernés ; / 3° Des éléments sur les résultats et les prévisions d’investissement sur l’aérodrome ou les aérodromes concernés ; (…) ». L’article 2 de l’arrêté du 16 janvier 2012 relatif à la transmission d’informations préalables à la fixation sur certains aérodromes des redevances mentionnées à l’article R. 224-1 du code de l’aviation civile, applicable au présent litige, précise les informations transmises à ce titre par l’exploitant. Il en résulte, en particulier, qu’il appartient à l’exploitant de transmettre aux membres de la commission consultative économique : « b) En matière financière : (…) – la structure d’ensemble des coûts liés aux services et aux installations auxquels ces redevances se rapportent ; (…) / c) En matière tarifaire : (…) – la méthodologie utilisée pour fixer les tarifs des redevances concernées ; (…) d) En matière d’investissements  : / – les prévisions d’investissement, faisant apparaître distinctement les principales opérations ; / – le résultat attendu de tout investissement majeur proposé quant à ses effets sur la capacité aéroportuaire ; / – un point d’avancement des opérations d’investissements en cours et l’utilisation de l’infrastructure et de l’équipement aéroportuaires au cours de la dernière période connue ».

9. D’une part, à l’appui de son recours pour excès de pouvoir, l’IATA soutient que l’ART aurait dû procéder à une interprétation de ces dispositions conforme aux objectifs énoncés par les articles 6 et 7 de la directive du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires et qu’elle ne pouvait par suite, au regard du caractère jugé par elle insuffisant des informations transmises aux usagers lors de la consultation de la commission consultative économique concernant les choix relatifs aux programmes d’investissements et leur financement et les travaux liés à la méthodologie d’allocation des produits, des actifs et des charges entre les périmètres d’activités, homologuer les tarifs proposés par la société ADP. Toutefois, sans qu’il soit besoin de se référer au quatorzième considérant de cette directive pour interpréter les termes clairs de ses articles, pas davantage qu’aux termes de l’arrêté ultérieur du 12 août 2025 qui s’est substitué à celui, applicable au litige, du 16 janvier 2012, l’article 8 de cet arrêté, pris pour la transposition des articles 6 et 7 de la directive, n’en méconnaît, en tout état de cause, pas les objectifs.

10. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de la fixation des tarifs des redevances aéroportuaires pour la période tarifaire annuelle s’ouvrant le 1er avril 2025, les membres de la commission consultative économique compétente pour les aéroports de Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly ont été destinataires des informations en matière de prévisions d’investissements pour la période tarifaire concernée requises par les dispositions précédemment rappelées. Enfin, eu égard à sa date d’entrée en vigueur, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir à l’encontre de la décision d’homologation attaquée d’un défaut d’association des usagers aux travaux engagés par la société ADP afin de mettre en conformité, à compter du 1er janvier 2026, les principes d’allocation des produits, des actifs et des charges entre ses différents périmètres d’activités avec la décision de l’ART qui en fixe les règles.

11. En troisième lieu, si l’article L. 1261-2 du code des transports dispose que « les propositions, avis et décisions de l’Autorité de régulation des transports sont motivés et rendus publics, sous réserve des secrets protégés par la loi », la décision attaquée, qui comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, ne méconnaît pas ces exigences.

En ce qui concerne la légalité interne :

12. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que le moyen tiré de ce que l’ART aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant que les évolutions tarifaires proposées par la société ADP tenaient compte des paramètres prévus par l’article R. 6325-19 du code des transports et les respectaient ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

13. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que par une décision n° 2022-024 du 31 mars 2022, prise en application de l’article L. 6327-3-1 du code des transports, l’ART a déterminé les principes auxquels obéissent les règles d’allocation des produits, des actifs et des charges pour les aéroports relevant du champ de sa compétence, applicables aux comptes des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2023 et aux notifications de propositions tarifaires faites à l’Autorité à compter du 1er septembre 2022. Toutefois, par une décision n° 2022-025 du même jour, elle a adopté des « lignes directrices » par lesquelles elle a, à titre transitoire, prévu que, dans le cadre des demandes d’homologation tarifaire qui lui seront soumises jusqu’au 31 décembre 2025, elle pourra accepter, à titre exceptionnel, le maintien de règles d’allocation existantes méconnaissant ces principes dès lors que, d’une part, l’absence de démonstration suffisante de la conformité aux règles posées par la décision n° 2022-024 résulte exclusivement de la nécessité, pour l’exploitant, de réaliser des études ou de faire évoluer son système d’information ou son modèle analytique de gestion et, d’autre part, l’exploitant justifie, après l’avoir présenté aux usagers, de la mise en place d’un programme de travail crédible et adéquat, permettant d’apporter la démonstration de la bonne application des principes prévus par la décision n° 2022-024 dans les meilleurs délais et, au plus tard, avant l’issue de la période transitoire.

14. Il est loisible à l’ART d’établir avec le secteur qu’elle régule un dialogue qui peut notamment prendre la forme de mises en gardes ou de préconisations dépourvues de caractère immédiatement contraignant. La seule circonstance qu’elle ait émis des recommandations, pour la suite des travaux de mise en conformité des principes appliqués par la société ADP sur la participation des usagers à ces travaux, ne faisait pas obstacle à ce qu’elle retienne que les deux conditions énoncées au point précédent pour bénéficier des dispositions transitoires prévues par la décision n° 2022-025 auraient été satisfaites. Par suite, l’association requérante n’est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir qu’en faisant application à la société ADP de ces dispositions transitoires, l’Autorité aurait commis une erreur de droit. En estimant que les conditions auxquelles elle avait subordonné le bénéfice des dispositions transitoires étaient en l’espèce réunies, l’ART n’a pas entaché son appréciation d’une erreur manifeste.

15. En troisième lieu, ainsi qu’il a été dit au point 6, il appartient à l’ART, en application du II de l’article L. 6327-2 du code des transports, afin d’homologuer le tarif des redevances proposé, de s’assurer qu’il ne revêt pas de caractère discriminatoire. Cette disposition ne fait obstacle à ce que, eu égard au coût des services rendus, des tarifs différents soient appliqués pour des catégories de passagers différentes.

16. Les tarifs des redevances homologués par la décision attaquée sont différenciés selon que les passagers sont en correspondance au sein de l’aérodrome ou ne le sont pas et en fonction de leur destination, rattachée à un faisceau distinguant les passagers à destination de la métropole et de l’espace Schengen, faisant l’objet d’un tarif identique, de ceux à destination d’autres Etats membres de l’Union européenne, des collectivités d’outre-mer et du Royaume-Uni et enfin de ceux ayant une autre destination internationale. Si l’IATA soutient que le tarif des redevances applicable aux passagers à destination de la métropole et de l’espace Schengen revêt, en comparaison avec celui applicable aux passagers ayant une autre destination internationale, un caractère discriminatoire à l’égard de ces derniers, il ressort des pièces du dossier qu’à la date à laquelle l’ART a homologué le tarif des redevances litigieux, elle disposait d’une étude de coûts au sein des aérodromes concernés, remise par la société ADP et actualisée en 2022, dont les données, qui étaient pertinentes en dépit de l’utilité, relevée par l’Autorité, qu’une étude nouvelle soit conduite afin de tenir compte des évolutions du secteur, indiquaient que les passagers ayant une destination internationale demeuraient plus longtemps au sein des espaces de l’aérodrome que les passagers à destination de la métropole et de l’espace Schengen et utilisaient de manière plus importante les services des aérodromes, en particulier ceux liés aux bagages. Dans ces conditions, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’ART aurait commis une erreur de droit ou une erreur manifeste d’appréciation en homologuant les propositions tarifaires de la société ADP en méconnaissance du principe de non-discrimination entre les passagers selon leur destination.

17. En quatrième lieu, d’une part, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’ART aurait homologué les tarifs proposés en méconnaissance des conditions dont elle est chargée de veiller au respect, en application du II de l’article L. 6327-2 du code des transports. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que pour contrôler le respect de ces conditions, l’ART a tenu compte des informations communiquées aux membres de la commission consultative économique s’agissant de la qualité des services et de leur amélioration, ainsi que des programmes d’investissements, dont la requérante n’établit pas sérieusement l’absence de précision. Elle a, en outre, pour s’assurer que, sur la période tarifaire concernée, le taux de retour sur les capitaux investis serait, au plus, égal au coût moyen pondéré du capital, procédé à une évaluation de ces données selon sa propre méthodologie et en tenant compte des résultats antérieurs, sans que cela soit contesté par l’association requérante. Par suite, cette dernière n’est pas fondée à soutenir que l’ART aurait entaché la décision attaquée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation.

18. En cinquième lieu, selon l’article 8 du règlement du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu’elles font des voyages aériens : « (…) 3. L’entité gestionnaire d’un aéroport peut, pour financer cette assistance, percevoir, sur une base non discriminatoire, une redevance spécifique auprès des usagers de l’aéroport. / 4. Cette redevance spécifique doit être raisonnable, être calculée en fonction des coûts, être transparente et être établie par l’entité gestionnaire de l’aéroport en coopération avec les usagers de l’aéroport, par l’intermédiaire du comité des usagers de l’aéroport s’il en existe un ou de toute autre entité appropriée. Elle doit être répartie entre les usagers de l’aéroport en proportion du nombre total de tous les passagers que chacun d’eux transporte au départ et à destination de cet aéroport. / 5. L’entité gestionnaire d’un aéroport tient une comptabilité séparée pour ses activités relatives à l’assistance fournie aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite et pour ses autres activités, conformément aux pratiques commerciales courantes (…) ».

19. Il résulte clairement de ces dispositions que le gestionnaire d’un aéroport a la faculté d’instaurer une redevance destinée à financer l’assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite, régie par ces seules dispositions. Par suite, les dispositions du code des transports relatives aux redevances aéroportuaires et dont l’ART veille au respect, ne peuvent être utilement invoquées pour contester le tarif de la redevance instituée sur leur fondement.

20. D’une part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’il n’appartient pas à l’ART, pour homologuer le tarif de la redevance d’assistance aux personnes handicapées et à mobilité réduite, de contrôler le caractère modéré de son évolution. Si elle doit, en revanche, s’assurer que le montant proposé par la société gestionnaire est raisonnable par rapport aux coûts des prestations correspondantes, il ressort des pièces du dossier que le montant de la redevance résultant de la décision attaquée demeurait inférieur au coût des prestations concernées. En revanche, contrairement à ce que soutient l’IATA, la seule circonstance que l’Autorité ait demandé à la société ADP une amélioration du service rendu au regard de l’objectif de qualité défini par l’article 9 du règlement du 5 juillet 2006, en vue de futures augmentations, n’établit pas qu’elle aurait méconnu les dispositions citées aux points précédents. Dès lors, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’ART aurait, en homologuant le tarif de cette redevance, commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation en estimant que le montant applicable à compter du 1er avril 2025 était raisonnable au sens de l’article 8 du règlement du 5 juillet 2006.

21. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les usagers des aéroports de Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly ont été informés de l’important déséquilibre existant entre le produit de cette redevance et les coûts des services financés par celle-ci lors de la réunion de la commission consultative économique du 10 juillet 2024 et de l’augmentation de cette redevance envisagée à compter du 1er avril 2025 lors de la réception des documents transmis en vue de la réunion de cette commission le 30 septembre 2024. Eu égard au délai qui a ainsi précédé le début de la période tarifaire concernée et au caractère annuel du tarif fixé, cette augmentation était dès lors prévisible. Par suite et en tout état de cause, l’association requérante ne saurait soutenir qu’en homologuant son tarif, dont l’augmentation doit, au demeurant, être relativisée eu égard à son produit limité rapporté au montant total des redevances aéroportuaires et au faible montant qu’elle représente pour chaque passager rapporté au prix du billet, l’ART aurait méconnu les principes de sécurité juridique et, en l’absence de toute assurance préalablement donnée quant à l’évolution de cette redevance, de confiance légitime.

22. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par la société ADP, l’IATA n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération qu’elle attaque. Sa requête doit, par suite, être rejetée y compris ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’Association du transport aérien international est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Association du transport aérien international, à l’Autorité de régulation des transports et à la société Aéroports de Paris.