Vu les procédures suivantes :

I. L’association Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque (ULMT 64) et d’autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler pour excès de pouvoir les délibérations du 5 mars et du 9 juillet 2022 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour les locations meublées de courte durée. Par un jugement n° 2200957, 2201022, 2202013 du 6 mars 2023, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 23BX01183 du 27 mars 2025, la cour administrative d’appel de Bordeaux a, sur appel de l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque, annulé les délibérations attaquées en tant qu’elles limitent aux seules personnes physiques le régime d’autorisation de changement d’usage pour les locations de forme mixte prévu à l’article 4.1 du règlement, réformé en ce sens le jugement du 6 mars 2023 et rejeté le surplus des conclusions.

1° Sous le n° 504736, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mai et 27 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la communauté d’agglomération du Pays basque demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt, en tant qu’il annule partiellement les délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque ;

3°) de mettre à la charge de l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Pour demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque, la communauté d’agglomération du Pays basque soutient qu’il est entaché :

 – d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il juge que, en ne permettant pas aux personnes morales de louer les locaux dont elles sont propriétaires dans le cadre du régime dérogatoire d’autorisation temporaire de changement d’usage sans compensation qu’elle institue, la réglementation attaquée méconnaît le principe d’égalité, alors que cette différence de traitement résulte des termes de la loi, dont il n’était excipé ni de l’inconstitutionnalité ni de l’inconventionnalité ;

 – d’inexacte qualification juridique des faits, en ce qu’il juge qu’il n’existe pas de différence de situation entre personnes morales et personnes physiques, justifiant la différence de traitement en cause ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 février 2026, l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque conclut au rejet du pourvoi et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Pays basque au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative. Elle soutient que ses moyens ne sont pas fondés.

2° Sous le n° 504754, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mai et 27 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union des loueurs de meublés du Pays basque demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce même arrêt n° 23BX01183 du 27 mars 2025 de la cour administrative d’appel de Bordeaux, en tant qu’il rejette le surplus de ses conclusions d’appel ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays basque la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Pour demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque, l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque soutient qu’il est entaché :

 – d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il se fonde sur le constat inopérant d’une hausse des annonces actives des locations de courte durée pour retenir l’existence d’une pénurie de logements ;

 – d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il ne recherche pas si la pénurie de logements retenue est caractérisée dans chacune des vingt-quatre communes concernées par la réglementation ;

 – de dénaturation, en ce qu’il juge que la zone littorale du Pays basque est confrontée à une situation de pénurie de logements ;

 – d’inexacte qualification des faits et de dénaturation, en ce qu’il juge que la réglementation attaquée est justifiée par l’existence d’une raison impérieuse d’intérêt général ;

 – d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il retient que la réglementation attaquée est proportionnée, au motif que celle-ci n’a pas pour effet d’empêcher toute location de meublé de tourisme, sans rechercher si la réglementation répond à la situation de pénurie de logements destinés à la location de longue durée ni procéder à une mise en balance des intérêts en présence ;

 – de dénaturation, en ce qu’il estime que la pénurie de logements est notamment liée à l’importance du nombre de locations de meublés de courte durée ;

 – d’erreur de qualification juridique et de dénaturation, en ce qu’il juge que la réglementation répond à l’intérêt général poursuivi, tenant à la lutte contre la pénurie de logements et au maintien d’une offre de logements accessibles à tous ;

 – d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il écarte comme inopérante la critique tirée de l’existence d’une mesure moins contraignante, consistant pour les communes à se conformer à leurs obligations de construction de logements sociaux ;

 – d’erreur de droit, d’erreur de qualification juridique, d’insuffisance de motivation et de dénaturation, en ce qu’il juge que le mécanisme de compensation par l’achat de droits de commercialité est proportionné, sans rechercher si ce mécanisme est effectivement susceptible d’aboutir à la délivrance d’autorisations de changement d’usage, au regard de la disponibilité de titres de commercialité ;

 – d’insuffisance de motivation et d’erreur de droit, en ce qu’il omet de répondre au moyen tiré de ce que les obligations de compensation n’ont pas été déterminées par quartier et ne tient pas compte de cette circonstance pour apprécier la proportionnalité du dispositif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 février 2026, la communauté d’agglomération du Pays basque conclut au rejet du pourvoi et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque. Elle soutient que les moyens présentés ne sont pas fondés.

II. Le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, la fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), la société par actions simplifiée (SASU) Fredefon, la société à responsabilité limitée à associé unique (SARLU) Immobilier Conseils et M. A… B… ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler pour excès de pouvoir les délibérations du 5 mars et du 9 juillet 2022 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays basque a approuvé le règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour les locations meublées de courte durée. Par un jugement n° 2200973, 2202068 du 6 mars 2023, le tribunal administratif a rejeté leur demande.

Par un arrêt n° 23BX01211, 23BX01212 du 27 mars 2025, la cour administrative d’appel de Bordeaux a, sur appels du syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres, annulé les délibérations attaquées en tant qu’elles limitent aux seules personnes physiques le régime d’autorisation de changement d’usage pour les locations de forme mixte prévu à l’article 4.1 du règlement, réformé en ce sens le jugement du 6 mars 2023 et rejeté le surplus des conclusions.

3° Sous le n° 504737, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mai et 27 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque, la fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), la société par actions simplifiée (SASU) Fredefon, la société à responsabilité limitée à associé unique (SARLU) Immobilier Conseils et M. A… B… demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt, en tant qu’il ne fait droit que partiellement à leurs conclusions ;

2°) renvoyer l’affaire à la cour administrative d’appel de Bordeaux ;

3°) de mettre une somme à la charge de la communauté d’agglomération du Pays basque au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Pour demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent, le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres soutiennent qu’il est entaché :

 – d’erreur de droit, d’insuffisance de motivation et de dénaturation, en ce qu’il juge que la pénurie de logements dédiés à la location de longue durée est établie ;

 – de dénaturation, en ce qu’il retient que l’obligation de compensation est proportionnée au regard de l’objectif poursuivi et d’erreur de droit en ce qu’il se fonde à ce titre sur des critères inopérants ;

 – d’erreur de droit, de dénaturation et de méconnaissance des règles d’administration de la preuve, en ce que, pour retenir la proportionnalité de l’obligation de compensation, il se fonde sur des éléments erronés en droit et en fait quant à l’absence d’effectivité du mécanisme d’achat de droits de commercialité prévu par la réglementation contestée ;

 – de dénaturation, d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il juge que l’exception à l’obligation de compensation, réservée aux propriétaires d’un local à usage mixte destiné aux étudiants ne porte pas une atteinte illégale au principe d’égalité en ce qu’il s’applique aux communes les plus éloignées des établissements d’enseignement supérieur.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 février 2026, la communauté d’agglomération du Pays basque conclut au rejet du pourvoi et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge du syndicat professionnel Chambre FNAIM Béarn-Bigorre-Pays Basque et autres. Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

4° Sous le n° 504743, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 27 mai, 27 août 2025 et 27 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la communauté d’agglomération du Pays basque demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le même arrêt n° 23BX01211, 23BX01212 du 27 mars 2025 de la cour administrative d’appel de Bordeaux, en tant qu’il annule partiellement la délibération attaquée et réforme en ce sens le jugement du tribunal administratif ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la requête du syndicat professionnel chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres ;

3°) de mettre à la charge du syndicat professionnel chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Pour demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque, la communauté d’agglomération du Pays basque soutient qu’il est entaché :

 – d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en ce qu’il juge que, en ne permettant pas aux personnes morales de louer les locaux dont elles sont propriétaires dans le cadre du régime dérogatoire d’autorisation temporaire de changement d’usage sans compensation qu’elle institue, la réglementation attaquée méconnaît le principe d’égalité, alors que cette différence de traitement résulte des termes de la loi, dont il n’était excipé ni de l’inconstitutionnalité ni de l’inconventionnalité ;

 – d’inexacte qualification juridique des faits, en ce qu’il juge qu’il n’existe pas de différence de situation entre personnes morales et personnes physiques, justifiant la différence de traitement en cause.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2026, le syndicat professionnel Chambre FNAIM Béarn-Bigorre-Pays Basque et autres concluent au rejet du pourvoi et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Pays basque. Il soutient que les moyens du pourvoi ne sont pas fondés et, à titre subsidiaire, en cas de cassation de l’arrêt attaqué et de règlement de l’affaire au fond, il renvoie, au soutien de ses conclusions d’annulation, à ses écritures devant les juges du fond et, à titre subsidiaire, il demande l’abrogation des délibérations contestées. Il soutient à ce titre que les délibérations contestées sont, en tant qu’elles excluent les personnes morales du régime prévu par l’article 4.1, devenues illégales en ce qu’elles sont contraires à l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation tel que modifié par l’article 5 de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

 – la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ;

 – le code de la construction et de l’habitation ;

 – la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 ;

 – le code de justice administrative.

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes,

— les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin avocats, avocat de la communauté d’agglomération du Pays basque, à la SARL Gury et Maître, avocat de l’association Union des loueurs de meublé de tourisme du Pays basque, à la SCP Célice, Texidor, Périer, avocat du syndicat professionnel chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 mai 2026 sous le numéro 504743, présentée par la communauté d’agglomération du Pays basque ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 5 mars 2022, modifiée le 9 juillet 2022, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays basque a adopté un règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour les locations de meublés de tourisme et définissant une obligation complémentaire de compensation, en application des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation. Par deux jugements du 6 mars 2023, le tribunal administratif de Pau a rejeté les demandes, d’une part du syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres et d’autre part de l’association Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque (ULMT 64), tendant à l’annulation de ces délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022. Le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres, sous le numéro 504737, et l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque, sous le numéro 504754, se pourvoient en cassation contre les arrêts n° 23BX01211, 23BX01212, d’une part, et 23BX01183, d’autre part, du 27 mars 2025 par lesquels la cour administrative d’appel de Bordeaux n’a que partiellement fait droit à leurs conclusions d’appel. La communauté d’agglomération du Pays basque, sous les numéros 504736 et 504743, se pourvoit en cassation contre ces deux mêmes arrêts, en tant qu’ils annulent les délibérations attaquées en ce qu’elles limitent aux personnes physiques le régime dérogatoire d’autorisation de changement d’usage pour les locations de forme mixte institué par la réglementation contestée. Il y a lieu de joindre les quatre pourvois pour y statuer par une même décision.

2. D’une part, aux termes de l’article 9 de la directive 2006/123 du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur : " Les Etats membres ne peuvent subordonner l’accès à une activité de service et son exercice à un régime d’autorisation que si les conditions suivantes sont réunies : / a) le régime d’autorisation n’est pas discriminatoire à l’égard du prestataire visé ; / b) la nécessité d’un régime d’autorisation est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général ; / c) l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle (…) « . Aux termes de l’article 10 de la même directive : » 1. Les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. / 2. Les critères visés au paragraphe 1 sont : /a) non discriminatoires ; / b) justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général ;/ c) proportionnels à cet objectif d’intérêt général ;/ d) clairs et non ambigus ;/ e) objectifs ;/ f) rendus publics à l’avance ;/ g) transparents et accessibles. (…) 7. Le présent article ne remet pas en cause la répartition des compétences locales ou régionales des autorités de l’Etat membre compétentes pour délivrer les autorisations ".

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version applicable au litige : « La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants (…). Dans ces communes, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est, dans les conditions fixées par l’article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. (…) / Le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens du présent article ». Aux termes de l’article L. 631-7-1 de ce code, dans sa version applicable au litige : « L’autorisation préalable au changement d’usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l’immeuble (…). Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / (…) Pour l’application de l’article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, la délibération est prise par l’organe délibérant de cet établissement ». Aux termes de l’article L. 631-7-1 A du même code, dans sa version applicable au litige : « Une délibération du conseil municipal peut définir un régime d’autorisation temporaire de changement d’usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l’habitation à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile. / La délibération fixe les conditions de délivrance de cette autorisation temporaire par le maire de la commune dans laquelle est situé l’immeuble (…). / Si la commune est membre d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, la délibération est prise par l’organe délibérant de cet établissement (…) ». La loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale a modifié ces dernières dispositions pour en étendre le bénéfice « à une personne physique ou à une personne morale ». Enfin, aux termes de l’article L. 631-9 du même code, dans sa version applicable au litige : « Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l’article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l’autorité administrative sur proposition du maire ou, pour les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixée par le décret mentionné au I de l’article 232 du code général des impôts, par une délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal. / (…) ».

4. Il résulte de ces dispositions, interprétées en tenant compte de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (C-724/18 et C-727/18), que les organes délibérants des communes, ou le cas échéant des établissements publics de coopération intercommunale, peuvent adopter une réglementation imposant une autorisation préalable au changement d’usage, le cas échéant assortie d’une obligation de compensation, pour l’exercice d’une activité de location de meublés de tourisme, dès lors qu’une telle réglementation est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée, proportionnée à l’objectif poursuivi et que cet objectif ne peut pas être atteint par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Lorsqu’une telle réglementation instaure une obligation de compensation, sous la forme d’une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison d’intérêt général, proportionnée à cet objectif, non discriminatoire et instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l’avance. Cette obligation doit enfin pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles.

Sur les pourvois formés par le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et par l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque contre les arrêts attaqués en tant qu’ils rejettent les conclusions d’annulation des délibérations contestées :

5. Pour rejeter les conclusions d’annulation dont elle était saisie par le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres et par l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque, la cour administrative d’appel a jugé que, par les délibérations contestées du 5 mars et du 29 juillet 2022, la communauté d’agglomération du Pays basque avait institué une réglementation des conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation pour les locations de meublés de tourisme conforme aux exigences du droit interne et du droit de l’Union européenne dont la méconnaissance était invoquée devant elle, sous la seule réserve de la méconnaissance du principe d’égalité par le point 4.1 du règlement.

6. En premier lieu, il ressort des énonciations des arrêts attaqués que, pour admettre l’existence d’une raison impérieuse d’intérêt général tirée de la lutte contre la pénurie de logements consacrés à la location de longue durée sur le territoire des vingt-quatre communes concernées par la réglementation adoptée et de nature à justifier de la nécessité de celle-ci, la cour administrative d’appel, qui a suffisamment motivé son arrêt, a relevé la rareté des logements disponibles pour satisfaire la demande d’une population en augmentation constante, telle qu’attestée par le faible taux de vacance des logements et le niveau élevé du loyer médian, ainsi que la baisse des constructions de logements neufs et l’augmentation des demandes de logement social. Elle a également relevé le nombre élevé d’annonces de location de meublés de tourisme et la forte rentabilité de ce type de location, susceptible d’alimenter une baisse du nombre de locations à l’année. En se fondant notamment sur ces derniers éléments propres au marché de la location de courte durée, lesquels, eu égard aux interactions avec le marché de la location de longue durée, ne sont, contrairement à ce qui est soutenu, pas inopérants pour analyser la situation qui lui était soumise, et se prononcer sur le motif d’intérêt général invoqué, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit. En se prononçant sur la base de l’ensemble des données chiffrées qui lui étaient soumises, émanant notamment de l’Observatoire des loyers privés, elle n’a pas dénaturé les pièces du dossier. En déduisant de l’ensemble des éléments produits devant elle l’existence d’une raison impérieuse d’intérêt général de nature à justifier la réglementation attaquée, la cour n’a pas inexactement qualifié les faits de l’espèce.

7. En deuxième lieu, en se fondant, pour écarter l’argument invoqué devant elle tiré de ce que la pénurie de logements de location de longue durée serait liée au non-respect par certaines des vingt-quatre communes concernées de leurs objectifs de construction de logements sociaux, sur ce que la possibilité d’édicter la réglementation contestée n’est pas subordonnée à l’existence d’un lien exclusif entre la pénurie de logement et le développement de la location de courte durée, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit ni insuffisamment motivé son arrêt.

8. En troisième lieu, la cour administrative d’appel a, au regard de l’ensemble des éléments produits devant elle et des prescriptions de la réglementation en cause, jugé que cette réglementation, qui ne s’applique qu’à 24 communes sur les 158 qui font partie de la communauté d’agglomération du Pays basque, était proportionnée à son objectif. Elle a relevé à ce titre que la location de courte durée d’une résidence principale reste autorisée dans une limite de 120 jours par an et que l’obligation de compensation que prévoit la réglementation pour chaque changement d’usage d’un local en meublé de tourisme est limitée aux 24 communes les plus concernées par l’activité de location de meublés de tourisme, ne s’applique pas aux locations de forme mixte ni aux meublés de tourisme associés à la résidence principale du demandeur et qu’il peut être satisfait à cette obligation soit par changement d’usage en sens inverse d’un local de surface équivalente dans la même commune, soit par l’achat de droits dits « de commercialité » auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d’habitation des locaux affectés précédemment à un autre usage. En se fondant sur l’ensemble de ces éléments pour juger que la réglementation contestée ne portait pas d’atteinte disproportionnée aux droits des propriétaires concernés, et en procédant ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, à une mise en balance suffisante des intérêts en présence, la cour n’a pas commis d’erreur de droit ni inexactement qualifié les faits de l’espèce.

9. Pour juger, en quatrième lieu, que l’application de l’obligation de compensation à l’ensemble des 24 communes visées par la réglementation satisfaisait à l’exigence de proportionnalité, outre les éléments mentionnés au point précédent, la cour a relevé, au terme d’une appréciation souveraine des faits de l’espèce exempte de dénaturation, que ces communes correspondent aux trois pôles les plus concernés par la situation de pénurie de location de longue durée et le développement des meublés de tourisme que sont Bayonne, Anglet et Biarritz, d’une part, Saint-Jean-de-Luz, Ciboure et Urrugne d’autre part, et enfin Hendaye, ainsi qu’aux communes qui y sont le plus directement adossées. Eu égard à l’homogénéité des communes de la zone concernée, dont les marchés immobiliers présentent les mêmes caractéristiques et sont soumis aux mêmes tensions, la cour, qui n’était dès lors pas tenue de se prononcer davantage sur l’adaptation du quantum de compensation à la situation particulière de chacune de ces vingt-quatre communes ni sur la situation des quartiers au sein de ces communes, et qui, sans omettre de répondre à un moyen, a suffisamment motivé son arrêt, n’a ainsi pas commis d’erreur de droit, ni inexactement qualifié les faits de l’espèce, ni entaché son arrêt de dénaturation.

10. En cinquième lieu, pour juger que les données produites devant elle, y compris une étude produite par les requérants et procédant à une quantification du nombre des locaux autres que des logements qui seraient susceptibles d’être mobilisés au titre de l’obligation de compensation, n’étaient pas de nature à remettre en cause la proportionnalité de la réglementation contestée, la cour administrative d’appel s’est fondée sur les données cadastrales établissant l’existence dans les communes concernées de locaux susceptibles de faire l’objet d’une telle compensation. En jugeant que les données produites devant elle ne caractérisaient pas d’impossibilité de mettre en œuvre le mécanisme de compensation, elle a porté une appréciation souveraine exempte de dénaturation sur les pièces du dossier et n’a commis aucune erreur de droit, y compris au regard des règles d’administration de la preuve.

11. Enfin, pour juger que la circonstance que l’autorisation de changement d’usage pour les locations dites de forme mixte, destinées aux étudiants neuf mois de l’année et aux touristes, pour une période estivale de trois mois, ne soit pas soumise, dans l’ensemble des 24 communes concernées, y compris celles qui sont les plus éloignées des établissements d’enseignement supérieur, à l’obligation de compensation décrite au point précédent, n’est pas contraire au principe d’égalité, la cour administrative d’appel s’est fondée sur l’objet de la réglementation contestée, consistant à éviter qu’un nombre excessif de biens immobiliers destinés au logement soient transformés en locations touristiques de courte durée et a relevé que chacune de ces communes est susceptible de loger des étudiants. En caractérisant ainsi, dans l’ensemble des 24 communes concernées, une différence de situation en rapport avec l’objet de la mesure entre les propriétaires procédant à un changement d’usage pour une location destinée neuf mois par an à un étudiant et les autres cas de changement d’usage destinés à mettre en location le bien comme meublé de tourisme, elle n’a pas commis d’erreur de droit, ni entaché son arrêt de dénaturation ou d’insuffisance de motivation.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat professionnel Chambre FNAIM Béarn-Bigorre-Pays basque et autres et l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque ne sont pas fondés à demander l’annulation des arrêts qu’ils attaquent.

13. Les conclusions présentées sous le n° 504737 par le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres et sous le n° 504754 par l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite, également être rejetées. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres, d’une part, et de l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque, d’autre part, la somme de 3 000 euros chacun à verser à ce titre à la communauté d’agglomération du Pays basque.

Sur les pourvois formés par la communauté d’agglomération du Pays basque :

14. Pour annuler partiellement les délibérations attaquées du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays basque, en tant qu’elles limitent aux seules personnes physiques le régime spécifique d’autorisation temporaire de changement d’usage prévu à l’article 4.1 du règlement, pour les locations dites de forme mixte, concernant les locaux destinés à être loués à des étudiants pendant au moins neuf mois de l’année, et non soumis à obligation de compensation, la cour administrative d’appel a jugé que la différence de traitement instituée entre les personnes physiques et les personnes morales propriétaires de tels locaux, dénuée de rapport avec l’objet de la mesure, portait atteinte au principe d’égalité.

15. Toutefois, il résulte des termes mêmes de l’article L. 631-7-1-A du code de la construction et de l’habitation citées au point 3 ci-dessus, dans sa version applicable à la date des délibérations attaquées, que le législateur a réservé aux seules personnes physiques le régime d’autorisation temporaire de changement d’usage autorisant la location pour de courtes durées des locaux destinés à l’habitation à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile. Il en résulte que c’est par une erreur de droit que la cour administrative d’appel, devant qui au demeurant ni l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque, ni le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres n’avaient formé de question prioritaire de constitutionnalité, a annulé comme contraire au principe constitutionnel d’égalité la réglementation contestée, en tant qu’elle réservait aux personnes physiques le régime d’autorisation temporaire de changement d’usage pour les locations de forme mixte.

16. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi, la communauté d’agglomération du Pays basque est fondée à demander l’annulation des arrêts de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 27 mars 2025, en tant qu’ils annulent les délibérations des 5 mars et 9 juillet 2022 en ce qu’elles limitaient aux seules personnes physiques le régime spécifique d’autorisation de changement d’usage pour les locations de forme mixte, prévu à l’article 4.1 du règlement.

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux demandes présentées à ce titre sous les n° 504736 et n° 504743 par l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque et par le syndicat professionnel Chambre FNAIM de l’immobilier Béarn-Bigorre-Pays basque et autres. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce de faire droit à aux demandes présentées au même titre sous ces numéros par la communauté d’agglomération du Pays basque.

D E C I D E :

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Article 1er : Les pourvois du syndicat professionnel Chambre FNAIM Béarn-Bigorre-Pays basque et autres et de l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque sont rejetés.

Article 2 : L’article 1er de l’arrêt n° 23BX01183 de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 27 mars 2025 et l’article 1er de l’arrêt n° 23BX01211, 23BX01212 de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 27 mars 2025 sont annulés.

Article 3 : Les affaires sont renvoyées, dans la mesure de la cassation prononcée, à la cour administrative d’appel de Bordeaux.

Article 4 : Le syndicat professionnel Chambre FNAIM Béarn-Bigorre-Pays basque et autres, d’une part, et l’Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque, d’autre part, verseront à la communauté d’agglomération du Pays basque une somme de 3 000 euros chacun au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.

Article 6 : La présente décision sera notifiée au syndicat professionnel Chambre FNAIM Béarn-Bigorre-Pays basque, premier requérant dénommé, à l’association Union des loueurs de meublés de tourisme du Pays basque et à la communauté d’agglomération du Pays basque.

Délibéré à l’issue de la séance du 13 mai 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; M^me Laurence Helmlinger, M^me Cécile Isidoro, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, conseillers d’Etat et M^me Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 11 juin 2026.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : M^me Hortense Naudascher

Le secrétaire :

Signé : M. Bernard Longieras

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :

N° 504736- 2 -

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