PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

Requête no 31732/18
Andrzej CISZEWSKI contre la Pologne
et 23 autres requêtes
(voir liste en annexe)

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 4 juin 2024 en une chambre composée de :

 Marko Bošnjak, président,
 Alena Poláčková,
 Krzysztof Wojtyczek,
 Ivana Jelić,
 Gilberto Felici,
 Erik Wennerström,
 Raffaele Sabato, juges,

et de Ilse Freiwirth, greffière de section,

Vu les requêtes susmentionnées introduites aux dates indiquées dans le tableau joint en annexe,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  La liste des parties requérantes figure en annexe.

2.  Le gouvernement polonais (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. J. Sobczak, du ministère des Affaires étrangères.

Les circonstances de l’espèce

3.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4.  Les requérants exerçaient, jusqu’en 2017, les fonctions d’agent des douanes (Slużba Celna). À cette date, ils avaient de neuf à dix-sept ans d’ancienneté, selon le cas.

5.  En conséquence de l’entrée en vigueur, le 1er mars 2017, de la loi sur le service national de contrôle fiscal (Krajowa Administracja Skarbowa, le « KAS » – ci-après « la loi sur le KAS ») et de la loi introductive de celle‑ci, l’administration des douanes, dont les requérants étaient agents, fusionna avec deux autres administrations publiques (dédiées, respectivement, à l’impôt et au contrôle fiscal) en un service unique, le service national de contrôle fiscal. Au sein du KAS, fut également créé le service spécialisé en droits de douane et impôts (Służba Celno-Skarbowa), auquel les requérants furent affectés. Cette refonte des administrations publiques en place fut suivie d’une série de mesures concernant l’emploi des agents du KAS.

6.  À différentes dates en mai et juin 2017, les requérants se virent communiquer par leurs supérieurs hiérarchiques respectifs des propositions d’emplois relatives à des postes contractuels à pourvoir dans le KAS. Celles‑ci précisaient que les intéressés devaient déclarer sous quatorze jours à compter de leur réception s’ils les acceptaient ou non, et que leur éventuel silence serait considéré comme un rejet desdites propositions. Il y était indiqué de plus que dans ce dernier cas de figure, il serait mis fin à leurs rapports de service respectifs dans le KAS dans les trois mois suivant le dernier jour du mois au cours duquel le rejet en question serait intervenu, soit le 31 août 2017 au plus tard.

7.  Tous les requérants acceptèrent les propositions reçues, expliquant leur choix par les contraintes auxquelles eux-mêmes et leurs familles respectives risquaient d’être confrontés en cas de perte de leur emploi au KAS, et indiquant en même temps leur intention de revendiquer leur statut de fonctionnaire par tous les moyens légaux à leur disposition.

8.  À différentes dates en juin 2017, les requérants invitèrent leurs responsables hiérarchiques respectifs à remédier à l’infraction à la loi (wezwanie o usunięcie naruszenia prawa) qui découlait, selon eux, d’un défaut de communication de propositions de service (propozycja służby) au sein du KAS. En réponse, ils furent informés que les propositions d’emploi qui leur avaient été transmises étaient régulières et que, par conséquent, aucune suite ne serait donnée à leurs demandes sur ce point.

1. Les recours exercés par les requérants devant les autorités de l’administration publique et les juridictions administratives

a)      Les recours relatifs aux propositions d’emploi litigeuses

9.  Au cours de l’année 2017, les requérants introduisirent chacun, devant le tribunal administratif régional territorialement compétent, un recours concernant la proposition d’emploi reçue. Ils soutenaient que les propositions en question étaient irrégulières et qu’ils auraient dû être maintenus dans leurs précédentes fonctions au sein du KAS.

10.  Par des décisions prononcées à différentes dates en 2017, les tribunaux administratifs saisis déclinèrent leur compétence pour connaître desdits recours, les déclarant irrecevables. Dans les motifs de leurs décisions respectives, ils exposèrent ce qui suit :

- les propositions d’emploi litigeuses ne pouvaient être assimilées à une quelconque décision administrative, ou acte ou action de l’administration publique tels que ceux dont il était question à l’article 3 § 2 alinéa 4 de la loi sur la procédure applicable aux juridictions administratives (« la loi Ppsa », paragraphe 24 ci-dessous), et elles étaient par conséquent insusceptibles de recours devant le juge administratif ;

- lesdites propositions indiquaient les nouvelles conditions d’emploi des requérants au sein du KAS et ne devenaient effectives que si les requérants les acceptaient et, dans ce cas, leurs rapports de service respectifs étaient mués en relations contractuelles régies par le droit de travail.

11.  Les requérants se pourvurent en cassation devant la Cour administrative suprême. Dans leurs recours respectifs, ils soutenaient que les propositions d’emploi qui leur avaient été communiquées étaient assimilables aux actes de l’administration publique faisant autorité, et arguaient qu’il aurait été mis fin à leurs rapports de service respectifs au KAS quelle que fût leur réponse, d’acceptation ou de rejet, à ces propositions. Ils estimaient par suite que, dans ces circonstances, leurs supérieurs hiérarchiques respectifs auraient dû statuer, s’agissant de la révocation de leurs fonctions respectives dans l’administration publique en question, par des décisions susceptibles de recours.

12.  Par des décisions prononcées à différentes dates entre janvier et juillet 2018, la Cour administrative suprême rejeta les pourvois en cassation respectifs des requérants. Dans les motifs des décisions, la haute juridiction administrative releva ce qui suit :

- les propositions incriminées énonçaient les nouvelles conditions d’emploi des requérants, lesquelles n’étaient pas nécessairement plus intéressantes pour eux que leurs précédentes conditions de service. Les propositions en question n’avaient aucun effet contraignant vis-à-vis des intéressés et n’étaient pas assimilables à des décisions administratives. Les rapports de service respectifs des anciens fonctionnaires du KAS ayant rejeté les propositions qui leur avaient été faites avaient pris fin. Cette situation s’analysant en une révocation de leurs fonctions (zwolnienie ze służby), elle impliquait dans le chef de leurs supérieurs hiérarchiques respectifs l’obligation d’indiquer, au moyen de décisions appropriées, qu’il avait été mis un terme auxdits rapports de service. En revanche, les rapports de service des requérants ayant accepté les propositions s’étaient mués en relations contractuelles, en conséquence de quoi les conditions d’emploi des intéressés s’étaient trouvées modifiées ;

- les propositions d’emploi litigeuses n’étaient pas davantage assimilables à un acte ou une action de l’administration publique susceptibles de recours devant le juge administratif en application de l’article 3 § 2 de la loi Ppsa. Dès lors qu’elles découlaient du lien de subordination hiérarchique entre l’administration publique et ses agents, les juridictions administratives, selon l’article 5 § 2 de la loi Ppsa (paragraphe 26 ci-dessous), n’étaient pas compétentes pour connaître des litiges y afférents, les autorités publiques ayant émis lesdites propositions en leur qualité d’employeur, et non pas en qualité d’autorité de l’administration publique.

13.  Il ressort des dossiers relatifs aux présentes requêtes devant la Cour que certaines des juridictions administratives ayant statué sur les recours des requérants ont précisé que, suivant la formulation de l’article 277 de la loi sur le KAS (paragraphe 23 ci-dessous), les requérants auraient dû saisir les juridictions ordinaires, à savoir, les tribunaux du travail.

b)     Les autres recours administratifs exercés par les requérants

14.  À différentes dates en 2017, certains des requérants invitèrent leurs responsables hiérarchiques respectifs à leur communiquer des propositions de service au KAS ou, à défaut, à déclarer, au moyen de décisions appropriées, que leurs rapports de service respectifs dans ladite administration avaient pris fin en conséquence de leur acceptation, forcée selon eux, des propositions d’emploi litigeuses. D’autres requérants sollicitèrent des indemnités de départ auprès de leurs supérieurs hiérarchiques respectifs tandis que certains autres demandaient que leur fût remis un certificat de service. Il ne ressort pas des éléments dont dispose la Cour que l’un quelconque desdits recours ait donné lieu à une décision définitive en faveur des requérants. Il en va de même des plaintes par lesquelles quelques-uns des requérants avaient dénoncé une inaction de leurs supérieurs hiérarchiques respectifs dans leurs dossiers.

1. Les recours exercés par les requérants devant les juridictions ordinaires

a)      Les invitations à déclarer que les rapports de service respectifs des requérants n’ont pas pris fin et les demandes tendant à la réintégration des intéressés dans leurs précédentes fonctions

15.  Ainsi qu’il ressort des éléments, non contestés par les requérants, qui ont été communiqués à la Cour par le Gouvernement, treize d’entre eux ont saisi, à différentes dates au cours de la période comprise entre 2017 et 2019, les juridictions ordinaires territorialement compétentes, leur demandant, d’une part, de déclarer que leurs rapports de service respectifs dans le KAS n’avaient pas pris fin et, d’autre part, de les réintégrer dans les postes qu’ils occupaient précédemment dans ladite administration publique. Par ailleurs, il apparaît que parmi les treize requérants en question, six se sont désistés par la suite des recours les concernant, apparemment en conséquence de l’acceptation ultérieure par eux de nouvelles propositions de service dans le KAS ou de la survenance de leur départ à la retraite dans l’intervalle. La Cour n’a pas été informée des suites des procédures diligentées devant les juridictions compétentes par le reste des requérants en question.

b)     Les autres recours introduits par les requérants devant les juridictions ordinaires

16.  Il résulte en outre des éléments mentionnés au paragraphe 15 que certains des requérants ont introduit des actions en paiement d’indemnités de départ et/ou en rectification des certificats de service qui leur avaient été remis.

1. Développements ultérieurs

17.  Les éléments cités aux paragraphes 15‑16 indiquent par ailleurs qu’à différentes dates au cours de la période allant de décembre 2018 à 2020, onze des requérants[1] se sont vu communiquer des propositions de service au KAS, qu’ils ont acceptées, et que huit autres requérants[2] étaient toujours affectés dans différents services du KAS en tant qu’agents contractuels à cette même période. Parmi ceux-ci, six percevaient, en plus de leurs salaires respectifs, une pension de retraite en tant qu’anciens fonctionnaires du KAS, ou, à tout le moins, avaient droit au versement de pareille pension. Il ressort en outre desdits éléments que quatre des requérants[3] ont pris leur retraite après avoir reçu les indemnités de départ s’y rapportant, et que deux autres requérants[4] ont mis un terme à leur emploi au KAS.

LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

1. La loi sur le KAS et la loi introductive à la loi sur le KAS

18.  L’article 165 §§ 3 et 4 de la loi introductive à la loi sur le KAS (la « loi introductive ») prévoit qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi sur le KAS, les agents de l’administration des douanes sont considérés comme des agents du service de contrôle fiscal et qu’ils sont affectés à l’une des unités du KAS, sous réserve des dispositions de l’article 170.

19.  Selon l’article 165 § 7 de ladite loi introductive, les supérieurs hiérarchiques respectifs des agents concernés devaient communiquer à ceux-ci au plus tard le 31 août 2017 leurs nouvelles conditions de service ou d’emploi en considération de leurs compétences et carrières respectives et du lieu de leur domiciliation. Aux termes de l’article 170 § 2 de la même loi, l’agent du service de contrôle fiscal ayant reçu pareille proposition devait déclarer dans un délai de quatorze jours à compter de sa réception s’il l’acceptait ou non. Son silence valait rejet de la proposition.

20.  Les rapports de service des agents du service en question auxquels aucune proposition d’emploi ou de service n’avait été communiquée étaient considérés comme terminés le 31 août 2017 au plus tard. Il en allait de même des rapports de tous les agents concernés ayant rejeté les propositions qui leur avaient été adressées. L’article 170 § 3 de la loi introductive précise qu’ils étaient alors considérés comme étant révoqués de leurs fonctions au sein du service de contrôle fiscal.

21.  Selon l’article 171 § 1 alinéa 2 de la même loi, en cas d’acceptation de la proposition par l’agent intéressé, le rapport de service de celui‑ci se muait en contrat à durée déterminée ou indéterminée.

22.  L’article 276 §§ 1 à 6 de la loi sur le KAS dispose qu’en cas de changement d’affectation ou de poste, de rétrogradation, de modification des conditions de service ou de suspension de ses fonctions, l’agent du KAS concerné peut, dans les quatorze jours à compter de la date à laquelle la décision y afférente lui est communiquée, inviter l’autorité publique compétente à revoir celle-ci. En cas de révocation de l’agent du KAS de ses fonctions, l’intéressé peut, dans le même délai, former un recours contre cette mesure devant son supérieur en chef. Si la mesure en question a été prise par celui-ci, l’agent concerné peut l’inviter à la reconsidérer. Les procédures afférentes à ces recours, qui sont dépourvus d’effet suspensif, sont menées en application des dispositions pertinentes du code de procédure administrative. Les décisions y mettant fin sont susceptibles de recours devant le juge administratif.

23.  Selon l’article 277 de la loi sur le KAS, en dehors des cas susmentionnés, le contentieux relatif aux prétentions découlant des rapports de service des agents du KAS relève de la compétence des tribunaux de travail.

1. La loi sur la procédure applicable aux juridictions administratives (« la loi Ppsa »)

24.  Selon l’article 3 §§ 1 à 3 de la loi Ppsa, les juridictions administratives contrôlent l’administration publique et appliquent à cet égard les mesures prévues par la loi. Font l’objet de leur contrôle : 1) les décisions administratives ; 2) les ordonnances susceptibles de recours rendues dans les procédures administratives, ou celles mettant fin à la procédure, ainsi que celles sur le fond ; 3) les ordonnances susceptibles de recours rendues dans les procédures d’exécution ou conservatoires ; 4) les actes ou actions de l’administration publique, autres que ceux indiqués aux alinéas 1 à 3, qui portent sur des droits ou obligations découlant de la loi ; 5) les actes de droit local émanant d’organes de l’administration locale ou de l’administration territoriale ; 6) les actes d’administration publique, autres que ceux indiqués au point 5 ci-dessus, émanant d’autorités de l’administration locale ou de leurs groupements intercommunaux ; 7) les actes de contrôle à l’égard d’organes de différentes entités de l’administration locale ; 8) l’inaction des autorités, dans les cas indiqués aux alinéas 1 à 4.

25.  En outre, les juridictions administratives statuent également dans toutes les affaires qui relèvent de leur compétence en vertu des dispositions spécifiques en matière de contrôle juridictionnel, et elles appliquent à cette fin les mesures prévues par ces dispositions.

26.  L’article 5 § 2 de ladite loi prévoit que les tribunaux administratifs ne sont pas compétents pour connaître du contentieux relatif aux liens de subordination hiérarchique entre les supérieurs et leurs subordonnés.

1.  Le code de procédure civile

27.  L’article 1991 du code de procédure civile (le « CPC ») énonce que les tribunaux de droit commun ne peuvent se déclarer incompétents au motif que l’affaire qui leur est soumise concerne un élément insusceptible de recours devant eux si l’affaire en question a auparavant donné lieu à une déclaration d’incompétence de la part d’une autorité de l’administration publique ou d’un juge administratif.

1. La jurisprudence pertinente de la Cour administrative suprême

28.  À l’époque des faits, l’article 171 § 1 alinéa 2 de la loi introductive (paragraphe 21 ci-dessus) faisait l’objet d’interprétations divergentes de la part des juridictions administratives, et notamment la Cour administrative suprême, concernant la question de savoir si, en cas d’acceptation d’une proposition d’emploi faite à un agent du KAS en application de l’article 165 § 7 de ladite loi, l’autorité publique émettrice de la proposition devait ou non indiquer, par une décision déclaratoire, que le rapport de service de l’agent concerné avait pris fin. Les différentes formations de la Cour administrative suprême avaient adopté sur ce point des positions opposées.

29.  Selon la première position retenue par la haute juridiction administrative, qu’elle a explicité, entre autres, dans des arrêts du 8 février 2019 (I OSK 1744/18, I OSK 1899/18 et I OSK 1900/18), l’acceptation de ladite proposition entraîne la conversion du rapport de service de l’agent concerné en un rapport contractuel, lequel est régi par le droit de travail. En pareille situation, le rapport de service de l’agent prend fin, ce qui implique une obligation dans le chef du supérieur hiérarchique de celui-ci d’adopter une décision sur ce point. Celle-ci procure à l’agent en question la protection nécessaire contre un éventuel arbitraire de la part de sa hiérarchie, et précise en particulier la raison pour laquelle l’agent concerné s’est vu adresser une proposition d’emploi et non pas une proposition de service afin que l’intéressé puisse savoir pourquoi, eu égard à ses compétences, à sa carrière et à son lieu de domiciliation, il a été mis fin à son rapport de service dans l’administration d’impôt et des douanes. Elle doit en outre permettre au juge administratif de contrôler si les autorités publiques compétentes ont correctement appliqué la législation pertinente, et notamment les dispositions qui énoncent le principe de non-discrimination des citoyens dans l’accès à la fonction publique. Suivant cette analyse, la thèse selon laquelle un agent du KAS se trouvant dans la situation sus-décrite bénéficierait de la protection nécessaire en application du code du travail ne peut être retenue dès lors que la loi sur le KAS ne contient aucune disposition renvoyant à l’application dudit code en pareilles circonstances. Par suite, souscrire à cette thèse reviendrait à priver les anciens agents du KAS de la protection qui leur est due. En la matière en effet, seules les juridictions administratives sont compétentes, sous réserve toutefois que l’autorité publique compétente adopte préalablement une décision indiquant que le rapport de service de l’agent concerné a pris fin. Les tribunaux de travail quant à eux ne sont compétents qu’à l’égard des contentieux postérieurs à la conversion du rapport de service de l’agent en question en rapport contractuel.

30.  Dans des arrêts rendus respectivement les 17 et 30 janvier 2019, dans les affaires I OSK 996/18 et I OSK 553/18, la Cour administrative suprême a consacré une seconde approche, selon laquelle la conversion en pareil contexte du rapport de service d’un agent du KAS en rapport contractuel ne nécessite l’adoption d’aucune décision administrative. Aux termes de l’article 170 § 3 de la loi introductive, les agents de cette administration publique qui n’ont reçu aucune proposition d’emploi ou de service ou se sont vu communiquer une proposition qu’ils ont déclinée sont considérés comme révoqués de leurs fonctions dans ladite administration. Cette situation implique dans le chef des supérieurs hiérarchiques respectifs de ces agents une obligation de statuer à leur égard par une décision administrative. Il en va toutefois autrement pour ceux des agents concernés qui ont accepté les propositions en question, et la thèse selon laquelle ladite disposition de la loi introductive s’appliquerait également à cette catégorie d’agents du KAS procède d’une interprétation juridictionnelle contra legem. La conversion d’un rapport de service d’un agent du KAS en rapport contractuel s’apparente davantage à un préavis portant modification de la relation de travail que d’une affaire appelant une résolution de la part d’une autorité de l’administration publique. Pour autant, les agents relevant de cette situation particulière ne sont pas privés de la protection qui leur est due dès lors que, la proposition en question leur ayant été faite dans le cadre de leur rapport de service, ils peuvent, en application de l’article 277 de la loi sur le KAS, revendiquer leur statut de fonctionnaire devant un tribunal de travail.

31.  Par une résolution I OPS 1/19 du 1er juillet 2019, la formation élargie de la Cour administrative suprême a entériné la seconde position jurisprudentielle mentionnée ci-dessus. À cet égard, la haute juridiction a exposé ce qui suit :

- la refonte du service de contrôle fiscal nécessitait un aménagement de la relation de travail de ses agents. Sur ce point, trois types de mesures ont été préconisées, à savoir le maintien des rapports de service préexistants, leur cessation ou, enfin, leur conversion en rapports contractuels. La mise en œuvre de deux premières catégories de mesures requiert l’adoption d’une décision administrative, laquelle soit précise les nouvelles conditions de service de l’agent concerné, soit déclare que le rapport de service de celui‑ci a pris fin. Dans ce dernier cas de figure, l’agent en question est considéré comme révoqué de ses fonctions ;

- en revanche, la conversion du rapport de service d’un agent du KAS en rapport contractuel n’exige pas l’adoption d’une décision administrative. En pareille situation en effet, le rapport de service de l’agent en question ne prend pas fin, mais il se transforme en un autre rapport, régi par le code du travail. Par conséquent, l’article 170 § 3 de la loi introductive (paragraphe 20 ci‑dessus) ne s’applique pas à l’agent du KAS dans cette situation particulière ;

- si un agent concerné rejette la proposition indiquée à l’article 165 § 7 de la loi introductive, il peut attaquer la décision mettant fin à son rapport de service dans cette administration publique devant une juridiction administrative. En revanche, si l’agent intéressé accepte ladite proposition, il pourra porter, le cas échéant, ses prétentions y afférentes devant une juridiction ordinaire.

1. La jurisprudence pertinente de la Cour suprême

32.  À la suite de l’adoption par la Cour administrative suprême de la résolution I OPS 1/19, quelques plaignants se trouvant dans une situation analogue à celle des requérants se sont tournés vers les juridictions ordinaires et vers la Cour suprême.

33.  Par une résolution III PZP 7/19 du 19 février 2020, la Cour suprême s’est prononcée sur la question de savoir si l’acceptation par un fonctionnaire du KAS d’une proposition d’emploi dans ladite administration publique mettait ou non fin au rapport de service du fonctionnaire. La haute juridiction a répondu à la question examinée par l’affirmative, précisant que le fonctionnaire du KAS se trouvant en pareille situation devait être traité comme un agent ayant été révoqué de ses fonctions au KAS et que son supérieur hiérarchique devait par conséquent lui remettre un certificat de service. Elle a indiqué en outre que les éventuelles prétentions de l’intéressé relativement à la situation en question relevaient de la compétence des juridictions ordinaires.

34.  Par une décision II PSKP 6/21 du 4 février 2021, la Cour suprême a statué sur le recours d’une ancienne fonctionnaire du KAS qui était dans une situation analogue à celle des requérants et demandait à être réintégrée dans ses précédentes fonctions. Le tribunal de première instance s’étant déclaré incompétent et le recours en appel de l’intéressée ayant été rejeté, celle‑ci avait formé un pourvoi en cassation. Accueillant le pourvoi, la Cour suprême a cassé les décisions des deux instances inférieures et renvoyé le dossier au tribunal de première instance en vue de son réexamen. Elle a exposé ce qui suit. La conclusion à laquelle la Cour administrative suprême avait abouti dans la résolution I OPS 1/19 relativement à la conversion d’un rapport de service d’un fonctionnaire du KAS en un rapport contractuel était erronée, et il en allait de même de celle concernant la compétence des juridictions ordinaires pour connaître d’affaires relatives à une telle conversion. Dès lors que les rapports de service et contractuels revêtaient une nature juridique différente, l’acceptation par un fonctionnaire du KAS d’une proposition d’emploi dans cette administration entraînait non pas la conversion d’un rapport juridique en un autre, mais la dissolution du rapport juridique existant et la création subséquente d’un rapport d’un autre type. Les fonctionnaires du KAS se trouvant en pareille situation devraient bénéficier de la protection identique à celle des agents dont le rapport de service avait pris fin. Il découlait de la formulation, qui était explicite, de l’article 296 §§ 2 - 6 de la loi sur le KAS que la révocation des agents de cette administration publique était soumise au contrôle de leur supérieurs hiérarchiques respectifs ainsi qu’à celui du juge administratif. Les prétentions qu’un agent du KAS entendait faire valoir relativement à son rapport de service, telles celles tendant à l’obtention d’une déclaration d’existence ininterrompue du rapport de service ou celles tendant à sa réintégration dans ses précédentes fonctions, relevaient bel et bien de la compétence du juge administratif et non pas du juge de droit commun. Cela dit, eu égard à l’énoncé explicite de l’article 1991 du CPC (paragraphe 27 ci-dessus), le tribunal ordinaire ne pouvait se déclarer incompétent au motif que l’affaire qui lui était soumise portait sur un élément insusceptible de recours devant lui lorsque l’affaire en question avait auparavant fait l’objet d’une déclaration d’incompétence de la part d’une autorité de l’administration publique ou d’un juge administratif, y compris lorsque ladite déclaration était infondée. En pareil cas, la juridiction ordinaire était tenue de se saisir du dossier afin de conférer au plaignant la protection qui lui était due. Dans une situation telle que celle soumise à son examen, où il était question de la révocation d’une fonctionnaire du KAS de ses fonctions dans cette administration publique, l’intéressée était recevable à exercer une action en réintégration dans ses précédentes fonctions.

35.  Les affaires ayant donné lieu aux arrêts I PSKP 64/21 du 27 avril 2022 et I PSKP 20/22 du 17 mai 2023 concernaient des fonctionnaires du KAS qui avaient accepté les propositions d’emploi dans cette administration mais avaient ultérieurement réclamé devant les tribunaux ordinaires le versement d’indemnités de départ et l’octroi d’un certificat de service. Les juridictions inférieures ayant rejeté les demandes relatives au premier point, chacun desdits fonctionnaires s’était pourvu en cassation devant la Cour suprême, laquelle a cassé les jugements attaqués et a enjoint aux juridictions de renvoi d’examiner de manière plus approfondie la question qui leur avait été soumise par les plaignants. La haute juridiction a de nouveau insisté sur l’obligation pour les juridictions inférieures d’assurer aux agents du KAS se trouvant dans une situation analogue à celle des plaignants un traitement similaire à celui des agents de cette administration publique ayant été révoqués de leurs fonctions et ayant reçu les indemnités de départ leur étant dues. Elle a jugé en outre que le fait que la législation applicable ne consacrait pas explicitement un droit, pour les agents concernés, de solliciter des indemnités de départ ne signifiait pas que pareil droit ne pouvait être revendiqué par eux sur le fondement des dispositions pertinentes de la loi sur le KAS combinées avec celles de la Constitution. Elle a indiqué, enfin, que les fonctionnaires du KAS en pareille situation devaient être indemnisés du préjudice subi par eux du fait d’une perte de conditions de service particulières.

36.  Dans un arrêt III PSKP 19/22 du 16 mars 2023, la Cour suprême a confirmé la jurisprudence exposée ci-dessus. L’arrêt en question concernait une ancienne fonctionnaire du KAS qui, après avoir accepté la proposition d’emploi dans cette administration publique, l’avait contestée en vain devant le juge administratif. La plaignante avait alors saisi les juridictions ordinaires d’une action en réintégration dans ses fonctions au KAS, laquelle avait été accueillie. L’adversaire de la plaignante s’étant pourvu en cassation devant la Cour suprême, la haute juridiction, sans pour autant remettre en question la conclusion des juridictions inférieures relativement à la réintégration de la plaignante dans ses précédentes fonctions, a enjoint auxdites juridictions de procéder à un examen plus approfondi des prétentions qui seraient, le cas échéant, formulées par des agents du KAS se trouvant dans une situation analogue à celle de la plaignante. Renvoyant aux passages de la résolution I OPS 1/19 de la Cour administrative suprême relatifs à l’incompétence du juge administratif pour connaître de litiges similaires, la haute juridiction a rappelé la conclusion à laquelle elle était parvenue quant à l’obligation pour les juridictions ordinaires de procurer aux requérants en pareille situation une protection juridique adéquate.

37.  Dans un arrêt I PSKP 94/21 du 17 mai 2023, la Cour suprême a fait à nouveau application de cette jurisprudence, dans une affaire où un ancien fonctionnaire du KAS avait demandé aux juridictions du travail de déclarer que son rapport de service dans le KAS n’avait pas pris fin, de le réintégrer dans ses précédentes fonctions au KAS et de lui accorder une indemnisation. La Cour suprême a cassé le jugement qui avait été rendu en défaveur du plaignant par la seconde instance et a renvoyé le dossier à un tribunal de renvoi aux fins de son réexamen.

1. Les exemples de décisions des juridictions ordinaires inférieures

38.  Le jugement VIII Pa 12/21 rendu le 21 mars 2022 par le tribunal régional de Łódź portait sur l’action qu’avait introduite une ancienne fonctionnaire du KAS en vue, d’une part, de l’obtention d’une déclaration du tribunal relativement au caractère ininterrompu de son rapport de service dans ladite administration publique et, d’autre part, de sa réintégration dans ses précédentes fonctions ainsi que de son indemnisation pour le préjudice que lui avait occasionné la révocation, irrégulière selon elle, de ses fonctions. Ayant été déboutée en première instance, l’intéressée avait attaqué le jugement devant le tribunal d’appel, qui l’a réformé, accueillant la demande de réintégration de la plaignante dans ses fonctions et rejetant le recours pour le reste. Procédant à une application par analogie des dispositions pertinentes du code de travail, le tribunal en question a jugé que la plaignante était recevable à demander, à titre alternatif, à être réintégrée dans ses précédentes fonctions au KAS ou à être indemnisée du préjudice découlant pour elle de sa révocation irrégulière.

39.  Le jugement IV Pa 97/22 du 12/01/2023 du tribunal régional de Rzeszów avait trait à une affaire analogue à celle exposée au paragraphe 38, ci-dessus. Le tribunal régional, statuant sur le recours formé par une ancienne fonctionnaire du KAS contre le jugement rendu en sa défaveur en première instance, a reformé celui-ci et accueilli la demande de réintégration de la plaignante dans ses fonctions au sein du KAS. Il a jugé que le fait qu’elle eût dans l’intervalle accepté une nouvelle proposition de service dans le KAS ne remettait pas en question les prétentions formulées par elle en justice, et a considéré que la demande de réintégration de l’intéressée dans ses précédentes fonctions au KAS était prioritaire par rapport à celle relative à l’octroi d’une indemnisation au titre de sa révocation, irrégulière selon elle, de ses fonctions, dès lors qu’elle garantissait une meilleure protection des intérêts légitimes de la plaignante. Ainsi, en particulier, celle-ci pouvait, sur la base des conclusions du jugement prononcé en sa faveur, inclure la période consécutive à la date de l’acceptation par elle de la proposition d’emploi dans le KAS dans le calcul de la pension de retraite lui étant due au titre des années de service accompli dans cette administration publique, et continuer à bénéficier des précédentes conditions de service qui lui étaient plus favorables que celles applicables à la suite de son acceptation.

40.  Le jugement IV P 97/22 du 10 mars 2023 du tribunal de district d’Olsztyn concernait l’action engagée par un ancien fonctionnaire du KAS aux fins de sa réintégration dans ses fonctions au sein de ladite administration publique. Le tribunal en question a jugé que le plaignant n’était pas forclos à former un recours sur ce point, eu égard au caractère administratif de l’affaire soumise à son examen, qui impliquait la non-application en l’espèce des délais de prescription de l’action prévus par le code de travail et par le code de procédure civile. Il a pris en considération, en outre, l’absence dans le chef du plaignant d’une quelconque décision susceptible de recours devant le juge administratif ainsi que le caractère raisonnable du délai dans lequel il l’avait saisi au regard de la date à laquelle la résolution I OPS 1/19 de la Cour administrative suprême (précitée, paragraphe 31 ci-dessus) lui avait été communiquée. En conséquence de ses constats, le tribunal a accueilli la demande de réintégration du plaignant dans ses fonctions au sein du KAS. Par un jugement IV Pa 22/23 du 19 juin 2023, le tribunal régional d’Olsztyn a rejeté l’appel que l’adversaire du plaignant avait interjeté contre le jugement de première instance.

GRIEF

41.  Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants estiment que les décisions des juridictions administratives les concernant ont emporté violation de leur droit à un tribunal.

EN DROIT

42.  Les requérants se plaignent de ne pas avoir eu accès à un tribunal pour contester la perte du statut de fonctionnaire du KAS ayant résulté de l’acceptation par eux, qu’ils estiment avoir été forcée, des propositions d’emploi litigeuses dans ladite administration publique. Ils citent en substance l’article 6 § 1 de la Convention, lequel, en ses passages pertinents en l’espèce, est ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

1. Les arguments des parties
   1. Le Gouvernement

43.  Le Gouvernement soutient que les requérants n’ont pas épuisé les voies de recours internes. Renvoyant aux conclusions de la décision II PSKP 6/21 de la Cour suprême (paragraphe 34 ci-dessus), il expose que les intéressés pouvaient faire valoir devant les juridictions ordinaires leurs prétentions concernant les propositions d’emploi qui leur avaient été communiquées, au moyen de divers recours tendant notamment à une réintégration dans leurs précédentes fonctions, à l’obtention d’une déclaration relative au caractère ininterrompu de leurs rapports de service respectifs au KAS, au versement d’une indemnité de départ ou à la remise d’un certificat de service ou de rectification de pareil certificat. Il indique, à cet égard, que si certains des requérants ont, certes, exercé l’un ou l’autre des recours en question, les procédures menées relativement à ceux-ci sont toujours en cours d’instruction devant les juridictions nationales, et il argue en outre, d’une part, que quelques-uns des requérants se sont ultérieurement désistés desdits recours, et, d’autre part, que d’autres n’ont engagé aucune action en justice. Il estime par ailleurs que si les requérants considéraient que les dispositions de la loi introductive en application desquelles il a été mis fin à leurs rapports de service respectifs au KAS étaient contraires à leur droit à un tribunal ou à leur droit à un égal accès à la fonction publique, ils pouvaient s’en plaindre devant la Cour constitutionnelle. Il ajoute que si la Cour constitutionnelle avait statué en faveur des intéressés, les requérants concernés auraient alors pu demander la reprise des procédures administratives les concernant et également engager une action en dommages et intérêts contre l’État sur le fondement de l’article 417¹ du code civil.

44.  Le Gouvernement invite en outre la Cour à rejeter les requêtes comme étant abusives. À cet égard, il expose que les requérants n’ont pas communiqué à la Cour d’informations pertinentes, aux fins de l’examen de leurs requêtes respectives, relativement aux procédures engagées par eux au niveau national, à leur réintégration dans leurs fonctions au KAS et à l’octroi, concernant certains d’entre eux, d’une pension de retraite. Il ajoute que les requérants n’ont pas davantage informé la Cour du fait que quelques-uns d’entre eux percevaient désormais des traitements d’un montant plus élevé qu’auparavant. De plus, il soutient, d’une part, que pour des motifs similaires à ceux indiqués ci-dessus, les requérants ne peuvent plus se prétendre victimes d’une violation de la Convention et, d’autre part, que la majorité des requérants n’ont subi aucun préjudice important en conséquence de l’acceptation des propositions d’emploi dans le KAS.

45.  Le Gouvernement considère en outre que le grief est manifestement mal fondé et qu’aucune violation de l’article 6 de la Convention dans le chef des requérants n’est à relever. Se reportant à la jurisprudence de la Cour administrative suprême (paragraphe 31 ci-dessus), il argue que même si la conversion des rapports de service des requérants au KAS en des rapports contractuels était insusceptible de recours devant le juge administratif, les intéressés pouvaient porter les prétentions s’y rapportant devant les juridictions ordinaires. Il se réfère également à la décision II PSKP 6/21 de la Cour suprême (paragraphe 34 ci-dessus), faisant observer que lesdites juridictions ne peuvent pas se déclarer incompétentes pour connaître de litiges analogues à ceux des requérants, mais doivent, au contraire, s’en saisir. Il estime en outre qu’il ressort de la formulation de l’article 66 § 4 du code de procédure administrative que l’autorité de l’administration publique ne peut pas non plus faire valoir qu’un dossier qui lui est soumis relèverait de la compétence du tribunal de droit commun pour refuser de le traiter si le tribunal concerné s’est auparavant déclaré incompétent pour en connaître. Il expose que les exemples de décisions des tribunaux ordinaires fournis font apparaître que les tribunaux en question se déclarent compétents pour examiner des litiges tels que ceux des requérants et qu’ils se prononcent sur le caractère régulier des propositions d’emploi soumises à leur examen, ajoutant que lesdits tribunaux décident également, en fonction de leurs conclusions sur ces points, de la réintégration des plaignants dans leurs précédentes fonctions dans le KAS ou de l’octroi à ceux-ci d’une indemnisation. Il est par conséquent d’avis qu’en l’espèce, les requérants ont indéniablement eu accès à un tribunal.

1. Les requérants

46.  Les requérants rejettent les arguments du Gouvernement. Ils soutiennent que les propositions d’emploi dans le KAS, telles que celles qui leur ont été communiquées, ne requéraient pas l’adoption d’une décision administrative et qu’elles étaient par conséquent insusceptibles d’un quelconque recours. Ils exposent que les juridictions de droit commun sont incompétentes pour connaître de litiges relatifs à la révocation de fonctionnaires de l’administration publique de leurs fonctions et qu’elles ne disposent, de surcroît, d’aucun pouvoir de décision concernant la réintégration des agents en question dans leurs précédentes fonctions. Ils estiment, en outre, qu’à supposer même qu’un tribunal ordinaire se déclare compétent pour connaître d’un litige de ce type, la procédure qui s’en suivrait ne pourrait, en tout état de cause, aboutir à une décision favorable au plaignant. Ils arguent qu’aucun des recours invoqués par le Gouvernement n’est adéquat ni effectif. Ils considèrent par ailleurs que l’acceptation par eux des propositions d’emploi au KAS était forcée, et qu’en conséquence de celle‑ci, ils ont subi un manque à gagner et en ont conçu une frustration notable. Ils indiquent plus particulièrement, sur ce point, avoir perdu leurs primes de grade et d’ancienneté, avoir subi une diminution du montant de leur prime annuelle et avoir été privés de dix jours de congé annuel, d’un congé annuel spécial pour motif de santé d’une durée pouvant aller jusqu’à trente jours ainsi que de la possibilité d’inclure la période consécutive à ladite acceptation dans le calcul du montant de leur pension de retraite.

1. L’appréciation de la Cour

47.  Compte tenu de la similitude des requêtes, la Cour estime approprié de les examiner conjointement en une seule décision (article 42 § 1 du règlement de la Cour).

48.  La Cour observe que la présente affaire a trait aux prétentions des requérants relatives à la perte de leur statut de fonctionnaire du KAS qui a découlé de l’acceptation par eux de propositions d’emploi dans ladite administration publique. Elle note que les présentes requêtes portent sur des litiges ordinaires de travail entre des agents publics et l’État et considère par conséquent qu’il y a présomption que l’article 6 trouve à s’appliquer sauf si l’État défendeur démontre que d’après le droit national le requérant fonctionnaire n’a pas le droit d’accéder à un tribunal, et, deuxièmement, que l’exclusion des droits garantis par l’article 6 à l’égard de ce fonctionnaire est fondée (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, § 62, CEDH 2007-II ; Regner c. République tchèque [GC], no 35289/11, §§ 107 et 123, 19 septembre 2017). Elle relève que l’applicabilité de l’article 6 aux faits de la présente affaire n’a fait l’objet d’aucune contestation de la part du Gouvernement.

49.  La Cour n’estime pas nécessaire de statuer sur toutes les exceptions soulevées par le Gouvernement, compte tenu du fait que le grief est en tout état de cause irrecevable pour les motifs exposés ci-après.

50.  La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle l’article 6 § 1 « consacre (...) le « droit à un tribunal », dont le droit d’accès, à savoir le droit de saisir le tribunal en matière civile, ne constitue qu’un aspect » (Golder c. Royaume-Uni, no 4451/70, 21 février 1975, § 36). Le droit à un tribunal ne vaut pas seulement pour une procédure déjà entamée ; peut aussi l’invoquer « quiconque, estimant illégale une ingérence dans l’exercice de l’un de ses droits (de caractère civil), se plaint de n’avoir pas eu l’occasion de soumettre pareille contestation à un tribunal répondant aux exigences de l’article 6 § 1 » (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, nos 6878/75 et 7238/75, 23 juin 1981, § 44). De plus, la Cour a maintes fois affirmé qu’il ne lui incombe pas, normalement, de se substituer aux juridictions internes. C’est au premier chef aux autorités nationales, notamment aux cours et tribunaux, qu’il appartient d’interpréter la législation interne. Le rôle de la Cour se limite à assurer que les effets d’une telle interprétation sont compatibles avec la Convention (Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, 18 février 1999, § 54).

51.  En l’espèce, la Cour observe que les requérants, fonctionnaires au service de contrôle fiscal, se sont vu communiquer par leurs supérieurs hiérarchiques respectifs les propositions d’emploi litigieuses dans ladite administration publique. Elle note que celles-ci indiquaient, d’une part, que les requérants devraient déclarer sous quatorze jours s’ils les acceptaient ou non, et, d’autre part, qu’en cas de rejet de leur part des propositions en question, ou s’ils gardaient le silence au-delà du délai indiqué, il serait mis fin à leurs rapports de service respectifs au sein du KAS. Toutefois, la Cour constate, ainsi qu’il se dégage des éléments en sa possession, que ni lesdites propositions d’emploi ni la législation alors applicable ne précisaient si les fonctionnaires du KAS se trouvant dans une situation analogue à celle des requérants disposaient ou non d’un recours au moyen duquel ils pouvaient contester pareilles propositions d’emploi. Elle relève en outre que tous les requérants ont accepté les propositions d’emploi qui leur avaient été transmises, en précisant qu’ils agissaient à cet égard sous la contrainte économique et qu’ils revendiqueraient leur statut de fonctionnaire par tous les moyens légaux à leur disposition.

52.  La Cour constate qu’à la suite du rejet par les responsables hiérarchiques respectifs des requérants de l’invitation qui leur avait été faite par ceux-ci de remédier à l’infraction à la loi que constituait, d’après les intéressés, le défaut de communication de propositions de service au KAS, les requérants ont saisi les tribunaux administratifs de plaintes dénonçant le caractère selon eux irrégulier et arbitraire des propositions d’emploi litigeuses. Elle relève que dans leurs recours respectifs, les intéressés soutenaient plus particulièrement qu’ils auraient dû se voir communiquer des propositions de service au KAS en lieu et place des propositions d’emploi. Elle note également qu’ils arguaient qu’en conséquence de l’acceptation, qu’ils estimaient forcée, des propositions d’emploi en question, il avait été mis fin à leur statut de fonctionnaire du KAS avec toutes les répercussions que cela impliquait pour eux sur les plans professionnel et financier. Ils dénonçaient, en outre, un défaut de la part de leurs responsables hiérarchiques respectifs de statuer sur leur situation par voie de décision, lesquelles décisions auraient pu faire ultérieurement l’objet d’un contrôle de la part du juge administratif.

53.  Les tribunaux administratifs qui ont statué sur les recours des requérants se sont déclarés incompétents pour en connaître, estimant que les propositions d’emploi litigeuses n’étaient assimilables à aucune décision ni aucun acte susceptible de relever de leur contrôle. Elle note que leurs décisions sur ce point ont été entérinées par la Cour administrative suprême, laquelle a indiqué dans quelques-uns des arrêts en question que les intéressés auraient dû emprunter la voie de recours offerte devant les tribunaux ordinaires. La Cour a également égard au fait que la haute juridiction administrative a confirmé cette approche jurisprudentielle dans la résolution I OPS 1/19 du 1er juillet 2019 (paragraphe 31 ci-dessus), et que la voie de recours devant les juridictions administratives s’en est trouvée définitivement fermée aux requérants. Il ressort en outre des éléments dont elle dispose qu’aucun des recours administratifs exercés par les intéressés n’a abouti à l’adoption d’une quelconque décision définitive en leur faveur de la part d’une autorité de l’administration publique ou d’un tribunal administratif compétents.

54.  La Cour constate qu’eu égard aux déclarations d’incompétence prononcées par des juridictions administratives dans des litiges analogues à ceux des requérants, certains de plaignants dans les affaires en question ont saisi les tribunaux ordinaires de recours tendant à faire établir que leurs rapports de service respectifs au KAS n’avaient pas pris fin et à obtenir leur réintégration dans leurs précédentes fonctions. Elle note qu’à l’occasion de l’examen des affaires en question, la Cour suprême a rendu toute une série de décisions dans lesquelles elle a marqué son désaccord avec les conclusions de la Cour administrative suprême quant à l’incompétence du juge administratif pour connaître de litiges de ce type, mettant l’accent sur l’impératif de protection juridictionnelle adéquate à l’égard des plaignants. En particulier, la haute juridiction a estimé que les tribunaux ordinaires ne pouvaient se déclarer incompétents au motif que l’affaire qui leur était soumise concernait un élément insusceptible de recours si l’affaire en question avait auparavant donné lieu à une déclaration d’incompétence de la part d’une autorité de l’administration publique ou d’un juge administratif. La Cour retient que la Cour suprême a réitéré ce raisonnement dans une série d’affaires ultérieures, considérant notamment qu’un fonctionnaire du KAS ayant accepté une proposition d’emploi dans ladite administration publique devait être traité de manière analogue aux fonctionnaires ayant été révoqués de leurs fonctions dans la même administration et qu’il devait en outre pouvoir soumettre aux juridictions ordinaires ses prétentions concernant une réintégration dans ses précédentes fonctions ou le versement d’indemnités de départ (paragraphes 35-37 ci-dessus). La Cour observe par ailleurs que dans les arrêts en question, la Cour suprême a donné aux juridictions inférieures concernées des indications sur la manière dont elles devaient instruire des litiges analogues, lesquelles indications, ainsi qu’il se dégage des exemples de décisions de juridictions nationales qui ont été produits dans la présente affaire, sont effectivement mises en œuvre par lesdites juridictions (paragraphes 38-40 ci-dessus). Elle conclut par conséquent que la voie judiciaire n’était pas fermée aux requérants pour ce qui concerne les litiges en question.

55.  La Cour est d’avis que les faits de l’espèce corroborent, précisément, sa conclusion sur ce point. Elle relève en effet que certains des requérants ont saisi les tribunaux ordinaires de recours tendant à faire constater que leurs rapports de service respectifs au KAS n’avaient pas cessé, et qu’ils les invitaient en outre à ordonner leur réintégration dans leurs précédentes fonctions dans cette administration (paragraphe 15 ci-dessus). Il ne ressort pas des éléments en sa possession qu’un quelconque des recours sur ces points des intéressés eût été définitivement rejeté par les juridictions concernées au motif de leur incompétence pour en connaître, d’une part, et que le même constat s’impose concernant les autres recours que les intéressés ont introduits par ailleurs devant les mêmes juridictions, d’autre part.

56.  La Cour prend note des arguments des requérants selon lesquels l’absence de précisions dans la législation applicable quant aux recours au moyen desquels ils auraient pu revendiquer leur statut de fonctionnaire du KAS et les divergences d’interprétation auxquelles se livrait à l’époque la Cour administrative suprême concernant la compétence du juge administratif pour connaître de litiges analogues aux leurs pouvaient les amener à s’interroger sur le type de juridiction devant laquelle les litiges en question auraient dû être portés. Elle observe en même temps que cette question a été élucidée par la Cour suprême dans sa jurisprudence précitée. Elle relève que la question que soulevaient les litiges des requérants était nouvelle à l’époque des faits et que, par conséquent, la jurisprudence des tribunaux ordinaires et de la Cour suprême en faveur des intéressés ne pouvait se constituer qu’au bout d’un certain laps de temps.

57.  Eu égard à ce qui précède, la Cour constate qu’en l’espèce, les requérants n’ont pas été privés d’accès à un tribunal.

58.  Il s’ensuit que le grief formulé sur le terrain de l’article 6 de la Convention est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Décide de joindre les requêtes ;

Déclare les requêtes irrecevables.

Fait en français puis communiqué par écrit le 27 juin 2024.

 Ilse Freiwirth Marko Bošnjak
 Greffière Président

ANNEXE

Liste des requêtes

[1] Requérants Skrobisz, Gliniecka-Jarosz, Kawinski, Ogłodzińska, Turowska, Mazur, Mikucki, Król, Nawrot-Knapik, Herman et Wojciechowski

[2] Requérants Sobczyński, Ciszewski, Płochocka, Handz, Kurkowska, Baranowska, Usowicz et Korba

[3] Requérants Baranowska, Kozłowska, Szpaczyńska et Kiwilsza

[4] Requérants Cebula et Piechowska