PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE DIACO ET LENCHI c. ITALIE

(Requêtes nos 15587/10 et 2 autres –

voir liste en annexe)

ARRÊT
 

Art 1 P1 • Respect des biens • Carence des autorités à exécuter dans un délai raisonnable les ordonnances de paiement d’indemnités aux requérants avocats au titre de l’aide judiciaire • Art 1 P1 applicable • Intérêt patrimonial relevant de la notion de « biens » • Point de départ du délai de paiement établi à la date du dépôt de l’ordonnance de paiement au greffe, moment où les autorités judiciaires ont reconnu l’existence de créances en faveur des requérants • Délais d’un peu plus d’un an à plus de quatre ans, après déduction du délai d’opposition, jusqu’au paiement des sommes dues • Charge excessive subie par les intéressés

Art 46 • Mesures générales • État défendeur tenu de déterminer les différentes causes des dysfonctionnements structurels du retard des autorités dans le paiement aux avocats d’indemnités allouées par voie d’ordonnance au titre de l’aide judiciaire, et d’apporter des solutions

Préparé par le Greffe. Ne lie pas la Cour.

STRASBOURG

11 décembre 2025

DÉFINITIF

11/03/2026

Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention.
Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Diaco et Lenchi c. Italie,

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

 Erik Wennerström, président,
 Gilberto Felici,
 Raffaele Sabato,
 Frédéric Krenc,
 Davor Derenčinović,
 Alain Chablais,
 Artūrs Kučs, juges,
et de Ilse Freiwirth, greffière de section,

Vu :

les requêtes dirigées contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet État, Me Giuseppe Diaco et Me Maria Alessandra Lenchi (« les requérants »), ont saisi la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») aux dates indiquées dans le tableau joint dans l’annexe I,

la décision de porter à la connaissance du gouvernement italien (« le Gouvernement ») les griefs concernant le retard dans le paiement de sommes dues par les autorités internes au titre de l’aide judiciaire,

les observations communiquées par le gouvernement défendeur et celles communiquées en réplique par les requérants,

les commentaires reçus de l’organisation Union italienne des chambres pénales (Unione delle Camere Penali Italiane), que le président de la section avait autorisée à se porter tierce intervenante et ceux communiqués en réplique par le Gouvernement,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 30 septembre 2025, le 14 octobre 2025 et le 18 novembre 2025,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

• INTRODUCTION

1.  La présente affaire concerne le retard dans le paiement par les autorités d’indemnités dues, au titre de l’aide judiciaire, aux requérants dans le cadre de leur activité professionnelle d’avocat. Elle soulève des questions sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1.

• EN FAIT

2.  La liste des requérants et les précisions pertinentes sur les requêtes figurent dans le tableau joint en annexe I.

3.  Le Gouvernement a été représenté par son agent, M. L. D’Ascia, avocat de l’État.

4.  Les requérants sont des avocats qui ont représenté des clients bénéficiaires de l’aide judiciaire dans le cadre, respectivement, de plusieurs procédures pénales (Me Diaco, « le requérant ») et d’une procédure civile (Me Lenchi, « la requérante »).

5.  À différentes dates, les requérants obtinrent des ordonnances de paiement (decreti di pagamento) fixant le montant de leurs indemnités au titre de l’aide judiciaire dans plusieurs affaires dans lesquelles ils étaient intervenus au titre de l’aide judiciaire. En l’absence d’opposition de la part des parties, lesdites ordonnances devinrent définitives à l’échéance du délai légal de trente jours. Après en avoir reçu l’autorisation du greffe du tribunal, les requérants lui envoyèrent les factures en vue du paiement de celles-ci. Les montants dus n’ayant pas été versés, les intéressés s’adressèrent aux autorités compétentes afin qu’il fût procédé audit paiement. Toutes les ordonnances furent exécutées (annexe II).

6.  En outre, pour ce qui concerne en particulier la requête no 18531/14, le tribunal de Vigevano rendit en faveur de la requérante, le 26 juin 2013, une ordonnance de paiement qui fut déposée au greffe le 3 juillet 2013, puis communiquée à la requérante le 13 septembre 2013.

7.  À la suite de nombreux échanges de courriels entre la requérante et les fonctionnaires des greffes des tribunaux compétents concernant un retard dans la procédure d’exécution de l’ordonnance de paiement, l’intéressée fut informée que son dossier avait été perdu.

8.  Les faits ultérieurs pertinents sont résumés dans une note du greffe du tribunal de Padoue du 22 mai 2019.

9.  En 2016, le dossier perdu fut reconstitué. L’ordonnance de paiement devint ainsi exécutoire le 20 octobre 2016.

10.  Le 15 novembre 2016, la requérante transmit à la cour d’appel de Milan la facture électronique y relative.

11.  Le 22 mai 2017, le tribunal de Milan indiqua à la requérante que les fonds pour le paiement des factures de 2013 n’étaient pas encore disponibles.

12.  À la suite de l’allocation des fonds nécessaires de la part du ministère de Justice, l’ordonnance fut exécutée le 15 septembre 2017.

• LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES ET INTERNATIONAUX PERTINENTS
  1.         Sur l’aide judiciaire

Cadre national

1.      Le droit à l’aide judiciaire

13.  L’article 24 de la Constitution italienne se lit comme suit :

« Il est reconnu à tout individu le droit d’ester en justice pour la protection de ses droits et de ses intérêts légitimes.

La défense est un droit inviolable à toute étape et toute phase de la procédure.

Les moyens d’agir et de se défendre devant toute juridiction sont assurés aux indigents par des institutions juridiques spécifiques. (...) »

14.  Dans un arrêt no 10 de 2022, la Cour constitutionnelle italienne a établi ce qui suit :

« L’article 24, alinéa 3, de la Constitution italienne (...) vise à garantir à ceux qui ne sont pas en mesure de supporter les frais d’un procès « l’effectivité du droit d’agir et de se défendre en justice, que le deuxième alinéa du même article 24 de la Constitution qualifie expressément de droit inviolable » (...).

En ces termes, ces droits, qui font partie des droits civils, inviolables et caractérisant l’état de droit, rappellent la mission assignée à la République par l’article 3, deuxième alinéa, de la Constitution italienne de fournir les moyens nécessaires pour assurer aux indigents une chance équitable de succès dans les litiges, en remédiant à un problème d’asymétrie découlant d’obstacles économiques (...).

Dans cette perspective, il convient de préciser que la question, soulignée par cette Cour, de l’identification d’un « point d’équilibre entre la garantie du droit à la défense des indigents et la nécessité de contenir les dépenses publiques en matière de justice » (arrêt no 16 de 2018) est pertinente lorsqu’il s’agit de justifier des ajustements (modulazioni) prenant la forme, par exemple, de filtres ou de contrôles, tels que ceux prévus pour les procès autres que pénaux, dans lesquels la reconnaissance du bénéfice [de l’aide judiciaire] présuppose que [les prétentions] de ceux qui agissent ou résistent en justice ne sont pas manifestement mal fondées (arrêt no 47 de 2020).

En revanche, la question se pose en des termes tout à fait différents lorsqu’un choix législatif particulier va jusqu’à empêcher ceux qui se trouvent dans une condition d’indigence « d’avoir un accès effectif à la justice, avec le sacrifice du noyau intangible du droit à la protection judiciaire (arrêt no 157 de 2021) » (arrêt no 152 de 2020).

Dans ce cas, en effet, ce qui est clairement en jeu, c’est le « plein développement de la personne humaine » (art. 3, deuxième alinéa, de la Constitution italienne) et le droit, inviolable, [de recourir à la justice] visé aux deux premiers alinéas de l’art. 24 de la Constitution italienne – puisqu’il s’agit en tout cas de « dépenses constitutionnellement nécessaires », également inhérentes, au sens large, « à la fourniture de prestations sociales incompressibles (ex plurimis, arrêts no 62 de 2020, nos 275 et 10 de 2016) ».

Dans de telles hypothèses, l’argument de l’équilibre budgétaire s’efface devant la possibilité pour le législateur d’intervenir, si nécessaire, pour réduire les dépenses qui n’ont pas le même caractère prioritaire : c’est également en ce sens que notre Cour a affirmé que « c’est la garantie des droits incompressibles qui affecte le budget, et non son équilibre qui en conditionne le bon versement » ».

Dans le cadre de procédures civiles (sauf exceptions prévues par la loi, notamment les litiges devant le juge de paix dont la valeur ne dépasse pas 1 100 Euros (EUR) et les litiges en matière du droit de travail dont la valeur ne dépasse pas 129,11 EUR (articles 82 et 417 du code de procédure civile)) et pénales, les parties et l’accusé doivent être représentées par un avocat.

15.  L’aide judiciaire, qui vise à l’exemption des frais judiciaires, est régie par le Décret du Président de la République no 115 du 30 mai 2002 (« Texte unique des dispositions règlementaires en matière de frais de justice » – le « D.P.R. no 115 de 2002 »).

16.  Le bénéfice de l’aide judiciaire est ouvert aux justiciables sans ressources suffisantes (non abbienti) et, pour ce qui concerne en particulier les demandeurs en matière civile, leurs prétentions ne doivent en outre pas être manifestement mal fondées (article 74 du D.P.R. no 115 de 2002). L’article 76 du D.P.R. no 115 de 2002 précise que peut être admise à l’aide judiciaire toute personne qui, au cours de l’année précédente, a déclaré un revenu inférieur ou égal au seuil fixé par la loi. L’octroi de l’aide judiciaire est, pour ce qui concerne les procédures pénales, du ressort du juge compétent (article 96 du D.P.R. no 115 de 2002) alors qu’en matière civile, les demandes d’admission doivent être soumises au conseil de l’ordre des avocats (article 126 du D.P.R. no 115 de 2002). Si, au cours de la procédure, surviennent des modifications des conditions de ressources pertinentes aux fins de l’admission, ou s’il apparaît que les conditions d’admission ne sont pas réunies, ou encore si l’intéressé a agi ou résisté en justice de mauvaise foi ou avec une faute grave, le juge saisi révoque la décision d’admission provisoire prise par le conseil de l’ordre des avocats (article 136 du D.P.R. no 115 de 2002). En cas de décision négative de celui-ci, le justiciable concerné peut réintroduire sa demande auprès du juge compétent.

1.      L’ordonnance de paiement concernant les indemnités des avocats dans le cadre de l’aide judiciaire et la procédure d’exécution

17.  Les indemnités dues à l’avocat d’un bénéficiaire de l’aide judiciaire sont fixées par l’autorité judiciaire par ordonnance de paiement (article 82 du D.P.R. no 115 de 2002). Celle-ci est communiquée audit représentant et aux parties, y compris au ministère public, lesquels peuvent la contester (article 84 du D.P.R. no 115 de 2002).

18.  L’ordonnance de paiement émise par le magistrat constitue un titre de paiement dans tous les cas prévus par l’article 171 D.P.R. no 115 de 2002.

19.  L’ordonnance est communiquée aux parties par le greffe et, après écoulement d’un délai de 30 jours pendant lequel celles-ci peuvent former une opposition et déclencher ainsi une phase juridictionnelle, le greffier du tribunal compétent atteste son caractère définitif. Le greffe du tribunal qui a émis l’ordonnance adresse le dossier au greffe compétent pour la gestion des frais de justice, qui autorise alors, par voie électronique, l’avocat à soumettre la facture. Il ressort des documents fournis par la requérante, et notamment une note du tribunal de Côme, que les tribunaux n’acceptent pas les factures en l’absence d’autorisation de la part de l’administration compétente. Le dossier est transmis au bureau du fonctionnaire délégué aux frais de justice qui, en utilisant des lignes de crédit consenties à cet effet, envoie à la Banque d’Italie les titres pour le paiement des créances.

20.  Les dispositions pertinentes en l’espèce du D.P.R. no 115 de 2002, en vigueur à l’époque des faits, sont les suivantes :

Article 170 - Opposition à l’ordonnance de paiement

« 1. Le bénéficiaire et les parties à la procédure, y compris le ministère public, peuvent faire opposition à l’ordonnance de paiement (...). L’opposition est régie par l’article 15 du décret législatif no 150 du 1er septembre 2011. »[1]

Article 178 - Démarches préalables du greffe compétent pour l’exécution des ordonnances de paiement

« 1. Avant de remplir le formulaire de paiement, le greffe doit obtenir la facture émise par le créancier si celui-ci est assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée.

2. La facture peut être émise avec la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ultérieurement, conformément à l’article 6, paragraphe 5 du décret présidentiel no 633 du 26 octobre 1972. »

Art. 182 - État récapitulatif des paiements

« 1. Le concessionnaire et la succursale de Poste Italiane S.p.a. établissent un état récapitulatif des paiements sur un formulaire dédié, conformément aux annexes nos 4 et 5 de la présente loi.

2. Le formulaire, qui se réfère à chaque bureau ayant ordonné les paiements, contient les données suivantes :

(a) les paiements effectués au cours du mois précédent [présentés] dans l’ordre chronologique

(b) les paiements non crédités, en précisant s’ils figurent déjà comme paiements dans les échéanciers précédents ou dans les relevés précédents ;

(c) les non-paiements en espèces dus à l’expiration du délai ;

(d) la signature du fonctionnaire responsable.

3. Le formulaire rempli par le fonctionnaire contient également, pour chaque paiement individuel, le montant des rémunérations retenues, la description des chapitres et articles de recettes auxquels les sommes utilisées pour effectuer le paiement ont été affectées et pour l’attribution des rémunérations, ainsi que le total de chaque chapitre et article.

4. L’état récapitulatif est transmis avant le dixième jour de chaque mois, avec les modèles de paiement, au bureau du fonctionnaire délégué chargé du remboursement et de la régularisation, aux fins du contrôle visé à l’article 183. »

Art. 183 - Fixation des montants et remboursement des paiements

« 1. Le fonctionnaire responsable vérifie la correspondance entre l’état récapitulatif et les modèles de paiement joints, en vérifie la régularité, y compris sur la base de la documentation relative aux modèles de paiement individuels, et prévoit les corrections éventuelles, résultant notamment de relevés ultérieurs, des montants indûment payés et des sommes non créditées.

2. Le dernier jour du mois suivant le mois de réception au plus tard, le fonctionnaire responsable procède à l’émission d’ordres de paiement à partir des lignes de crédit pertinentes. »

21.  L’article 2909 du code civil (« Autorité de la chose jugée ») prévoit ce qui suit :

« Une décision contenue dans un jugement passé en force de chose jugée produit ses effets entre les parties, leurs héritiers ou ayants droit. »

22.  Les dispositions du code de procédure civile pertinentes en l’espèce se lisent comme suit :

Article 474 – Titre exécutoire

« Constituent des titres exécutoires : (...) les jugements, décisions (provvedimenti) et autres mesures auxquels la loi attribue expressément force exécutoire »

Article 633 - Injonction de payer

« À la demande du créancier d’une somme d’argent liquide ou d’une certaine quantité de biens fongibles, ou d’une personne ayant droit à la remise d’un certain bien meuble, le juge compétent rend une injonction de payer ou de délivrer :

1) si la créance est prouvée par écrit ;

2) si la créance porte sur des indemnités de services judiciaires ou extrajudiciaires ou sur le remboursement de frais engagés par des avocats, des greffiers, des huissiers de justice ou toute autre personne ayant agi dans le cadre d’une procédure. »

Article 702 quater

Appel

« L’ordonnance rendue en application de l’article 702 ter, sixième alinéa, produit les effets visés à l’article 2909 du code civil si elle n’est pas frappée d’appel dans les trente jours suivant sa signification. »

23.  L’article 15 du décret législatif no 150 du 1er septembre 2011 (« Opposition à une décision de paiement des frais de justice ») est libellé comme suit :

« 1. Les litiges visés à l’article 170 du décret présidentiel no 115 du 30 mai 2002 sont régis par la procédure de référé (rito sommario di cognizione), sauf disposition contraire du présent article. »

24.  Par un arrêt no 106 de 2016, la Cour constitutionnelle a établi ce qui suit :

« L’article 15 [alinéa 1, du décret législatif no 150 de 2011] ne mentionne (...) pas de délai péremptoire (...) pour former l’opposition en question. (...)

L’article 15 (...) prévoit que les oppositions aux décrets sur les frais de justice « sont régies par la procédure simplifiée ». (...)

Le délai de trente jours à compter de la communication ou de la notification de l’ordonnance, prévu à l’article 702 quater du code de procédure civile italien, doit être considéré comme [applicable] (...) à l’opposition contre le décret sur les frais de justice (...). »

25.  La circulaire du ministère de la Justice du 19 octobre 2009 intitulée « Apposition de la formule exécutoire sur l’ordonnance de paiement d’indemnités d’avocats, au sens de l’article 82 du décret présidentiel no 115 de 2002, rendue par le magistrat » se lit ainsi en ses passages pertinents en l’espèce :

« Les dispositions du décret présidentiel no 115 de 2002, tout en réglementant de manière précise le paiement des indemnités à l’avocat de la défense, ne confèrent jamais au décret en question la nature d’un titre exécutoire.

L’article 82 susmentionné énonce en effet que « les indemnités de l’avocat sont payées par le tribunal au moyen d’une ordonnance de paiement » et l’article 171 de la même loi [à savoir le décret présidentiel], relatif aux « effets de l’ordonnance de paiement », définit cette mesure comme « un ordre de paiement des frais dans tous les cas prévus par la présente loi ».

La portée de cette définition, à la lumière des autres règles contenues dans la loi, et en particulier de celles prévues à l’article 168, qui ne donnent effet qu’à l’ordonnance de paiement provisoirement exécutoire des indemnités des assistants du magistrat (expert, consultant, interprète, traducteur et tout autre expert désigné par le magistrat) (...), doit être comprise en ce sens que l’ordonnance de paiement des indemnités d’avocats constitue une injonction d’honorer le paiement selon les modalités régies par la même loi, et non pas une ordonnance exécutoire.

Une conclusion différente ne peut pas davantage être déduite du libellé de l’article 170 de la loi, lequel (sur la base de la référence contenue dans l’article 84), en réglementant la procédure d’opposition à l’ordonnance de paiement, envisage, dans son troisième paragraphe, la possibilité de suspendre « l’exécution provisoire du décret par une ordonnance non susceptible d’appel ». Cette dernière disposition ne peut évidemment concerner que les ordonnances exécutoires, c’est-à-dire celles relatives au paiement des indemnités des assistants du magistrat (...), et non pas également les ordonnances autres ayant le caractère d’injonction de payer, telles que celles relatives aux indemnités d’avocat.

L’efficacité d’un titre exécutoire en vertu de l’article 474 du code de procédure civile est d’ailleurs conférée par l’article 53 des dispositions d’application du code de procédure civile aux décrets de paiement des indemnités des assistants du magistrat (...), et cette disposition ne fait pas davantage référence au décret de paiement des indemnités d’avocat.

L’article 53 [des dispositions d’application] du code de procédure civile, intitulé « contenu et efficacité des ordonnances portant fixation des indemnités », prévoit expressément que « les ordonnances par lesquelles le juge fixe les indemnités dues (...) aux autres auxiliaires doivent indiquer la partie [à la procédure] tenu de les prendre en charge. Ces ordonnances constituent un titre exécutoire à l’encontre de ladite partie ».

Dans ces conditions, et compte tenu de l’absence de dispositions législatives expresses attribuant au décret de paiement des indemnités d’avocat émis en vertu de l’article 82 du décret présidentiel no 115 de 2002 l’effet d’un titre exécutoire, il convient de considérer qu’il ne constitue qu’un titre pour obtenir le paiement selon les modalités régies par la même loi, à l’exclusion de tout effet [semblable à celui] d’un titre exécutoire en vertu de l’article 474 du code de procédure civile. »

26.  L’article 1 alinéa 778 de la loi no 208 de 2015, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, prévoit la possibilité de compenser les créances des avocats avec leurs dettes envers l’État :

« À partir de l’année 2016, dans la limite d’un plafond de dépenses de 10 millions d’euros par an, les personnes qui réclament, au titre des articles 82 et suivants du code des frais de justice, visé par le décret présidentiel no 115 du 30 mai 2002, des créances pour frais, droits et indemnités d’avocat déjà nés et pas encore payés, ont le droit de compenser [les sommes] dues par elles au titre de tout impôt et taxe, y compris la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), ainsi que le paiement des cotisations de sécurité sociale des employés, par la cession, même partielle, des créances susmentionnés jusqu’à une limite maximale égale au montant des créances elles-mêmes, augmentées de la TVA et de la cotisation de sécurité sociale des avocats (CPA). Ces cessions sont exonérées de tout droit de timbre et d’enregistrement. Aux fins de la présente loi, peuvent être compensées ou cédées toutes les créances qui n’ont pas fait l’objet d’une opposition telle que prévue à l’article 170 du Décret du Président de la République no 115 du 30 mai 2002 ».

27.  Le décret-loi no 76 du 16 juillet 2020, converti en loi no 120 du 11 septembre 2020, prévoit ce qui suit en sa partie pertinente en l’espèce :

Article 37 bis - Mesures de simplification concernant les demandes d’aide judiciaire

« 1. Afin de faciliter un traitement rapide des demandes de paiement des indemnités dues à l’avocat de la partie admise à l’aide judiciaire (...), au sens du décret présidentiel no 115 du 30 mai 2002, les demandes présentées à partir du jour suivant celui de l’entrée en vigueur de la loi de conversion du présent décret sont déposées au greffe du magistrat compétent exclusivement par la voie télématique telle que déterminée et réglementée par arrêté du directeur général des systèmes d’information automatisés du ministère de la justice. »

28.  Pour ce qui concerne, enfin, la qualification du droit au paiement des indemnités d’avocat et la nature de l’ordonnance de paiement, la Cour de cassation a estimé, dans un arrêt no 17668 de 2019 (voir également Cass. no 21394 de 2019), que celle-ci revêt une « nature juridictionnelle » et

« constitue un titre exécutoire pour lequel est prévue une procédure spéciale d’opposition, régie par l’article 15 du décret législatif no 150 de 2011, et [que] le juge peut, à la demande du bénéficiaire ou des parties à la procédure, y compris le ministère public, et s’il existe des raisons justifiées, suspendre l’exécution provisoire de l’ordonnance par une mesure non susceptible d’appel.

(...)

la personne qui demande le paiement d’indemnités à la suite de services rendus en faveur d’une personne admise à l’aide judiciaire est titulaire d’un droit subjectif réel (diritto soggettivo patrimoniale), ce qui est confirmé par les dispositions procédurales de droit civil régissant l’opposition au décret de paiement (Cour de cassation civile, chambres réunies, no 19161 du 3 septembre 2009). Le décret faisant droit à la demande de paiement des indemnités de l’avocat d’une personne admise à l’aide judiciaire a donc un caractère décisionnel (carattere decisorio) et juridictionnel (...) ».

1.      Éléments pratiques et données statistiques

29.  Le 8 novembre 2017, le tribunal de Milan a adressé à l’ordre des avocats de Milan la note suivante :

« Objet : état des paiements des frais de justice en 2017. Facturation électronique.

Délai de compensation des créances.

Les factures d’indemnités qui doivent encore être émises en 2017 ne peuvent pas être payées à partir du compte de régularisation, car [les fonds correspondants] ont été alloués de manière insuffisante pour couvrir les factures reçues à ce jour. Pour une partie de ces factures, des fonds supplémentaires devront être demandés sur un compte spécifique.

De nombreuses factures émises en 2016, qui auraient dû être payées avec ces fonds par recours au compte spécifique, sont restées impayées en raison de l’insuffisance de celui-ci.

Dans ces conditions, les avocats sont priés d’envisager le report de l’émission des factures en 2018.

Enfin, il convient de rappeler que du 1er mars au 30 avril 2018 [...] s’ouvrira le prochain délai pour demander la compensation des dettes fiscales avec les créances découlant des indemnités liées à l’aide judiciaire ».

30.  Le Gouvernement a fourni des statistiques concernant les délais moyens de paiement des factures relatives à l’aide judiciaire sur la période comprise entre 2014 et 2018 (annexe III).

31.  Par une délibération no 1825 du 14 novembre 2013, le conseil de l’ordre des avocats de Trani a dénoncé les éléments suivants :

– de graves dysfonctionnements dans la procédure de fixation des montants des indemnités des avocats dans les procédures civiles et pénales pour lesquelles des demandes d’aide judiciaire ont été accueillies ;

– des retards importants, et désormais intolérables, dans le paiement des indemnités des avocats dans les procédures civiles et pénales ;

– le fait que des années s’écoulent entre le moment où l’avocat est chargé de traiter une affaire et le moment où il est payé par l’État ;

– le fait que le délai pour le dépôt des ordonnances de paiement, puis des titres de paiement, est supérieur à 24 mois ;

– le fait que, dans certains cas signalés, en raison de l’inefficacité et/ou de la désorganisation des bureaux, les titres de paiement ne sont pas transmis à l’agent responsable du paiement.

32.  Par une délibération du 15 juin 2017, le conseil de l’ordre des avocats de Milan a déploré des retards importants dans la procédure concernant le paiement des indemnités des avocats au titre de l’aide judiciaire, et a notamment estimé inacceptable que des avocats doivent attendre, dans certains cas, jusqu’à un an à compter de la date de la facture avant d’être payés, et que les fonds alloués à cet égard soient chaque année inférieurs à ceux des années précédentes.

33.  Par une délibération du 16 mai 2018, le conseil de l’ordre des avocats de Monza s’est plaint de la persistance d’une situation intenable concernant les délais de paiement des factures d’avocats, avec des règlements qui, dans certains cas, accusaient un retard d’un an, et a souligné la nécessité de résoudre définitivement le problème par l’allocation stable dans le budget de l’État de fonds adéquats pour assurer le paiement des indemnités des avocats.

34.  Par une délibération du 11 juillet 2018, le conseil de l’ordre des avocats de Florence a dénoncé l’existence de retards très importants dans le versement des indemnités dues au titre de l’aide judiciaire, le caractère insuffisant d’autres moyens tels que la compensation des créances avec les dettes des avocats envers l’État ainsi que l’existence de situations similaires se rapportant à d’autres ordres des avocats.

35.  Une association de Modène regroupant des avocats spécialisés en droit pénal (Camera penale di Modena) a organisé plusieurs journées de grève en 2017 et 2018 afin de protester contre des retards, qu’elle estimait inadmissibles, dans les procédures administratives pour le paiement des ordonnances de paiement.

36.  Par une note du 21 février 2019, le Président du tribunal de Cagliari a indiqué que les fonds que le ministère de la Justice allouerait pour l’année 2019 seraient utilisés pour payer les factures émises en 2017.

37.  La Caisse de prévoyance des avocats italiens (Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense) a conclu un accord avec la Banque populaire de Sondrio pour l’octroi de prêts sous forme d’avances sur le règlement des indemnités concernant l’aide judiciaire. En vertu de cet accord, les affiliés à la Caisse peuvent demander une avance jusqu’à un maximum de 80 % du montant facturé et pour un montant n’excédant pas 15 000 EUR. Le taux de remboursement est égal au taux de l’Euribor à 3 mois majoré d’une marge de 3,00 %.

1.       Sur les mesures générales

38.  La Résolution Res(2004)3 sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent, adoptée par le Comité des Ministres le 12 mai 2004 et la Déclaration de Brighton, adoptée lors de la Conférence de haut niveau qui s’est tenue à Brighton (Royaume-Uni) les 19 et 20 avril 2012 sont citées dans l’arrêt Burmych et autres c. Ukraine (radiation) ([GC], nos 46852/13 et al., §§ 112 et 122, 12 octobre 2017).

39.  Les Lignes directrices du Comité des Ministres pour prévenir et remédier aux violations de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et libertés fondamentales, adoptées lors de sa 1444e réunion le 28 septembre 2022 (les « Lignes directrices de 2022 »), énoncent ce qui suit en son passage pertinent en l’espèce :

« 1.1. Les États membres devraient assurer un environnement juridique et politique favorable à l’exercice et à la jouissance des droits de l’homme et des libertés fondamentales en vertu de la Convention, et propice au respect de l’État de droit et des principes de démocratie inhérents à la Convention. Les États membres devraient développer leur capacité à traiter rapidement les problèmes systémiques ou autres problèmes structurels en matière de droits de l’homme identifiés par la Cour ou révélés par des procédures internes. Cela englobe un large éventail d’actions qui sont énoncées dans les lignes directrices suivantes. »

• EN DROIT
  1.         JONCTION DES REQUÊTES

40.  Eu égard à la similarité de l’objet des requêtes, la Cour juge opportun de les examiner ensemble dans un arrêt unique.

1.       SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE l’ARTICLE 1 du Protocole no 1 À LA CONVENTION

41.  Les requérants se plaignent d’un retard dans le paiement de créances reconnues en leur faveur par des ordonnances de paiement relativement à des indemnités dues au titre de l’aide judiciaire. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

1. Sur la recevabilité
   1.      Sur l’applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention

42.  Les requérants soutiennent que les ordonnances de paiement reconnaissent l’existence de créances exigibles qui relèvent de la notion de « biens », au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Selon eux, lesdites ordonnances constituent, en tout état de cause, des décisions judiciaires provisoirement exécutoires.

43.  Quant au Gouvernement, il n’a pas soulevé d’exception concernant l’applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1.

44.  L’Union italienne des chambres pénales (Unione delle Camere Penali Italiane, l’« UCPI »), association d’avocats de droit pénal qui intervient en qualité de tierce partie, formule, à cet égard, des remarques du même ordre que la thèse avancée par les requérants.

45.  La Cour considère que les parties estiment ainsi, au moins implicitement, que ladite disposition est applicable aux faits à l’origine des présentes requêtes.

46.  La Cour rappelle toutefois que la question de l’applicabilité de la Convention relève de sa compétence ratione materiae, et elle est d’avis qu’il convient en l’espèce de l’examiner d’office (Associations de copropriété forestière Porceni Pleșa et Piciorul Bătrân Banciu c. Roumanie, no 46201/16, §§ 31 et 32, 28 novembre 2023).

1.       Principes généraux

47.  La Cour rappelle que la notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris, dans certaines situations bien définies, des créances. Pour qu’une créance puisse être considérée comme une « valeur patrimoniale » tombant sous le coup de l’article 1 du Protocole no 1, il faut que le titulaire de la créance démontre que celle-ci a une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux ou lorsqu’elle est fondée sur une disposition législative ou sur un acte légal concernant l’intérêt patrimonial en question, c’est-à-dire s’il fait naître dans le chef du requérant une « créance » suffisamment établie pour être exigible (Radomilja et autres c. Croatie [GC], nos 37685/10 et 22768/12, § 142, 20 mars 2018 et Ceni c. Italie, no 25376/06, § 39, 4 février 2014). Dès lors que cela est acquis, peut entrer en jeu la notion d’« espérance légitime » (Maurice c. France [GC], no 11810/03, § 63, CEDH 2005‑IX, et Associations de copropriété forestière Porceni Pleșa et Piciorul Bătrân Banciu, précité, § 33).

48.  Dans l’affaire Viaşu c. Roumanie (no 75951/01, §§ 59 et 60, 9 décembre 2008), la Cour a estimé qu’une décision administrative de l’autorité compétente reconnaissant à un justiciable un droit à réparation était suffisante pour créer un « intérêt patrimonial » protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (voir également Maria Atanasiu et autres c. Roumanie, nos 30767/05 et 33800/06, §§ 180 et 181, 12 octobre 2010). En outre, elle a déjà jugé qu’une décision administrative reconnaissant un requérant comme titulaire d’un droit de propriété sur un bien immobilier s’analysait en une créance à l’encontre de l’État pouvant être réputée suffisamment établie pour être qualifiée de « valeur patrimoniale » et appeler la protection de l’article 1 du Protocole no 1 (Găină c. Roumanie, no 16707/03, § 41, 24 février 2009). Il en va de même pour les décisions qui, tout en reconnaissant le droit à une indemnisation, n’en fixent pas le montant (Demetrescu c. Roumanie, no 5046/02, § 21, 10 novembre 2009) ou celles par rapport auxquelles le droit interne n’a pas encore prévu les modalités pratiques du versement des dédommagements y reconnus (Associations de copropriété forestière Porceni Pleșa et Piciorul Bătrân Banciu, précité, § 36).

49.  Enfin, en matière de remboursement d’un impôt sur le revenu, dans l’affaire Buffalo S.r.l. en liquidation c. Italie (no 38746/97, § 28, 3 juillet 2003), la Cour a établi que la requérante était titulaire d’un intérêt patrimonial reconnu en droit italien, bien que modifiable dans certaines conditions, à partir de la réception par l’administration fiscale de la déclaration de revenus et jusqu’au moment du remboursement de l’impôt. Pareille approche se justifiait par le fait que l’administration est tenue de procéder d’office au remboursement d’un crédit d’impôt sur le revenu après réception de la déclaration de revenus qui vaut demande de remboursement, et ce même si c’est uniquement au moment où l’administration informe la personne concernée que le remboursement est imminent que celle-ci connaît le montant précis qu’elle va encaisser. Il est certes possible que, en raison d’une erreur de calcul de la part dudit contribuable, il y ait un écart entre la somme à laquelle celui-ci estimait avoir droit, selon ses calculs, et celle qui lui est reconnue. Cet élément n’était toutefois pas de nature à amener la Cour à conclure que, pendant toute la période d’attente du remboursement, la situation dénoncée par la requérante dans cette espèce ne relevait pas de l’article 1 du Protocole no 1, alors que les circonstances de l’affaire, considérées dans leur ensemble, avaient rendu l’intéressée titulaire d’un intérêt substantiel protégé par cette disposition.

1.      Application de ces principes au cas d’espèce

50.  La Cour note que, selon le droit interne ainsi que résumé par le Gouvernement, les ordonnances de paiement fixant les indemnités dues par l’État aux avocats défendant les personnes admises à l’aide judiciaire sont des déclarations officielles qui constituent des titres de paiement reconnaissant l’existence d’obligations à l’égard desdits avocats (paragraphe 18 ci‑dessus). En outre, par le biais de l’ordonnance de paiement, le juge atteste l’existence d’un droit de créance et, en même temps, il en établit le montant (liquidazione). Ainsi, il s’agit d’un titre qui assure le paiement de la créance. La Cour relève par ailleurs que le Gouvernement soutient que l’ordonnance de paiement constitue une créance suffisamment établie et exigible pour fonder une demande d’injonction de payer (paragraphe 55 ci‑dessous).

51.  La Cour constate en outre qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour de cassation mentionnée par les requérants et la tierce intervenante et notamment des arrêts no 19161 du 2009 des chambres réunies et, plus récemment, no 17668 de 2019 que « la personne qui demande le paiement des indemnités suite aux services rendus en faveur d’un individu admis à l’aide judiciaire est titulaire d’un droit subjectif réel (diritto soggettivo patrimoniale) ». Ce droit est reconnu par l’ordonnance de paiement, qui a une nature juridictionnelle (paragraphe 28 ci-dessus).

52.  La Cour observe qu’en l’espèce, les clients des requérants ont été admis au bénéfice de l’aide judiciaire par des décisions définitives émanant, selon le cas, du juge compétent, dans le cadre de procédures pénales, ou du conseil de l’ordre des avocats, concernant des procédures civiles (paragraphes 4, 5 et 16). Par des ordonnances de paiement émises à diverses dates (voir le tableau en annexe II), les juges ont à la fois statué sur le droit des requérants aux indemnités correspondantes et fixé le montant de celles-ci. Ces décisions, susceptibles de recours devant les tribunaux civils dans un délai légal, n’ont été contestées ni par les requérants, ni par les autorités (voir, dans le même sens, Demetrescu, précité, § 21, Ţurcanu c. Roumanie, no 4520/08, § 14, 30 mars 2010, et Karl Gottfried Schwarz et Helmut Martin Schwarz c. Roumanie, no 39740/03, § 54, 12 janvier 2010).

53.  Partant, au vu de la jurisprudence de la Cour et du droit interne pertinent, il convient de conclure que les requérants avaient acquis un droit représentant un « intérêt patrimonial » suffisamment établi en droit interne pour relever de la notion de « biens » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

54.  À la lumière des conclusions ci-dessus, il n’est pas nécessaire d’examiner la question relative à un éventuel caractère provisoirement exécutoire des ordonnances de paiement (paragraphe 42 ci-dessus).

1.      Sur l’exception de non-épuisement des voies de recours internes

55.  Le Gouvernement excipe d’un non-épuisement des voies de recours internes, reprochant aux requérants de ne pas avoir engagé une procédure judiciaire en vue de l’obtention d’une injonction de payer (decreto ingiuntivo) ou, une fois les ordonnances de paiement devenues définitives et exécutoires, une procédure d’exécution, ce qui, de son avis, leur aurait permis de percevoir les sommes dues dans les plus brefs délais.

56.  Les requérants contestent la thèse du Gouvernement. Se référant à deux arrêts de la Cour de cassation (paragraphe 28 ci-dessus), ils soutiennent que l’ordonnance de paiement constituait déjà une décision provisoirement exécutoire, et qu’en tout état de cause, ils ne voient pas pourquoi ils auraient dû entamer une nouvelle procédure afin de rendre exécutoire une mesure rendue par des autorités étatiques.

57.  La Cour note que le Gouvernement ne conteste ni l’existence des créances, ni leur montant. En outre, les ordonnances de paiement rendues par les tribunaux nationaux n’ayant pas fait l’objet d’une opposition, elles sont devenues définitives. Ce qui est donc en jeu, c’est uniquement un retard dans le paiement desdites créances, retard qui serait imputable aux autorités administratives et à une absence de ressources économiques.

58.  La Cour observe que les requérants ont eu recours à la procédure spécifiquement prévue par le droit interne en matière d’aide judiciaire, et qu’ils ne sont pas restés passifs dans le cadre de la procédure en question, ce qui n’est du reste pas contesté par le Gouvernement. Ils se sont, en particulier, manifestés à plusieurs reprises, par courrier électronique, auprès des administrations compétentes (paragraphes 5 et 7-8 ci-dessus).

59.  La Cour relève enfin que la procédure relative à l’injonction de paiement permet d’obtenir la reconnaissance d’une créance par un tribunal et la possibilité de recourir, sur cette base, à une procédure d’exécution. Ainsi, la Cour ne voit pas pourquoi les requérants auraient dû engager les deux procédures en question alors que, d’une part, ils disposaient déjà d’une mesure judiciaire (paragraphe28 ci-dessus) attestant l’existence de la créance et, d’autre part, selon une jurisprudence bien établie, on ne saurait exiger d’un individu qui s’est vu reconnaître une créance contre l’État à l’issue d’une procédure judiciaire qu’il engage ensuite une procédure d’exécution forcée pour obtenir son dû (Metaxas c. Grèce, no 8415/02, § 19, 27 mai 2004 et Ventorino c. Italie, no 357/07, § 28, 17 mai 2011).

60.  Il y a donc lieu de rejeter l’exception d’irrecevabilité du Gouvernement.

1.      Conclusion

61.  Constatant que le grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.

1.    Sur le fond
   1.      Thèses des parties et observations de la tierce intervenante

62.  Le requérant expose qu’en Italie, les personnes éligibles à l’aide judiciaire ne peuvent choisir leur avocat que parmi ceux figurant sur une liste spéciale établie par le conseil de l’ordre des avocats. Il allègue que la perspective de ne pas pouvoir obtenir dans un délai raisonnable l’indemnité qui leur est due dissuade de nombreux avocats d’offrir leurs services aux justiciables sans ressources suffisantes ce qui, selon lui, a des répercussions sur le droit d’accès à la justice de pareils justiciables ainsi que sur le respect des droits de la défense de ceux-ci. Le requérant rappelle, à ce sujet, que selon une jurisprudence constante de la Cour, la Convention est destinée à protéger non pas des droits théoriques ou illusoires, mais des droits concrets et effectifs. Par ailleurs, les requérants estiment, à la lumière de l’importance de l’aide judiciaire et du rôle joué par celle-ci, que les paiements devraient être effectués dans le délai de six mois à compter de l’émission de l’ordonnance de paiement.

63.  Pour ce qui est du point de départ à considérer pour le calcul du retard litigieux, les requérants soutiennent qu’il faut prendre en compte le moment du dépôt au greffe de l’ordonnance de paiement, étant d’avis que l’espérance légitime de l’avocat naît à cet instant, et non pas, précisent-ils, à la suite des différentes démarches que le greffe et les bureaux administratifs effectuent avant de recevoir la facture de l’avocat.

64.  À cet égard, les requérants expliquent qu’après l’émission de l’ordonnance de paiement par le tribunal, l’avocat concerné doit d’abord attendre que le greffe en informe officiellement toutes les parties, puis que le délai de trente jours prévu, à compter de la dernière communication aux parties, en vue de la formation d’une éventuelle opposition soit expiré, puis, enfin, que le greffe transmette ladite ordonnance aux services administratifs. Ils estiment par conséquent que, dès lors que l’avocat ne peut envoyer la facture correspondante qu’après que ces démarches ont été effectuées, on ne peut lui attribuer le retard qui découlerait de celles-ci.

65.  Au soutien de son argument, le requérant se réfère à cinq exemples parmi les litiges le concernant, pour lesquels il allègue que les délais entre le dépôt de l’ordonnance au greffe et la communication aux parties allaient de six à onze mois, et il considère qu’il s’agit là de délais déraisonnables. Il ajoute que lesdits délais doivent, de surcroît, être augmentés de la période écoulée entre le moment où l’ordonnance devient définitive et celui où les autorités administratives demandent l’émission d’une facture à l’avocat. Il argue enfin que, à supposer même que l’on retienne la date de l’envoi de la facture comme point de départ, les délais entre celle-ci et le versement des indemnités dues dépassaient douze mois dans la plupart des affaires citées. La requérante souligne quant à elle que l’ordonnance de paiement est devenue définitive un an et trois mois après son dépôt au greffe, et qu’elle a été exécutée quatre ans et deux mois après ledit dépôt.

66.  Le Gouvernement soutient que le point de départ à retenir pour calculer le retard dans le versement des sommes litigieuses doit être la date de l’envoi de la facture par les requérants aux autorités compétentes. Il explique, sur ce point, qu’avant ladite date, les autorités ne pouvaient pas payer les intéressés, et qu’il s’agit d’une démarche procédurale en vue d’un recouvrement plus efficace d’une créance constatée par décision de justice, qui permettrait, en outre, l’exercice des contrôles nécessaires en matière d’évasion et fraude fiscale. Il est d’avis que pareille exigence n’est donc pas déraisonnable, arguant également que la charge qui incombe aux requérants à cet égard a une portée réduite. De plus, le Gouvernement estime que la Cour devrait considérer que des délais inférieurs à un an et six mois sont raisonnables. Par suite, en l’espèce, les délais ainsi calculés allant de trois mois à un an et deux mois, ils n’emporteraient pas violation de la Convention. En tout état de cause, « le retard potentiel dans le paiement des factures présentées par les avocats dans le cadre de l’aide judiciaire [serait] le prix à payer pour la mise en place d’une procédure administrative spéciale ».

67.  Dans ses observations en réponse aux commentaires de la tierce intervenante, le Gouvernent argue pour la première fois, pour ce qui concerne la durée de la phase administrative qui a précédé l’envoi de la facture, que les requérants n’ont pas démontré que le retard allégué fût imputable aux autorités administratives. Ainsi, il est d’avis qu’en pareille situation, il ne peut être évalué si la présentation prétendument tardive de la facture de l’avocat aux autorités compétentes était la conséquence d’un retard dans l’exécution des démarches confiées aux mêmes autorités lors de ladite phase administrative. Il considère par suite que, en l’absence de toute preuve contraire, il faut présumer que le retard en question était imputable à l’inertie des avocats.

68.  L’organisation intervenante UCPI estime que le bon fonctionnement du système d’aide judiciaire se trouve entravé par le retard chronique dans le paiement des ordonnances, retard qui a, selon elle, les deux conséquences principales suivantes : d’une part, il empêche les avocats de percevoir des indemnités dues au titre de leur activité professionnelle et, d’autre part, il les décourage de s’inscrire et de rester sur les listes spéciales d’avocats pour l’aide judiciaire, portant ainsi atteinte au droit à la défense des personnes à faible revenu.

1.      Appréciation de la Cour

69.  La Cour rappelle que la non-exécution d’une décision reconnaissant un droit de propriété constitue une ingérence au sens de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Viaşu, précité, § 60, et Ramadhi et autres c. Albanie, no 38222/02, § 77, 13 novembre 2007). Afin de déterminer si un juste équilibre a été ménagé entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde du droit au respect des biens des requérants, la Cour est appelée à examiner si le délai dans le paiement des frais d’aide judiciaire dues aux requérants n’a pas placé sur eux une charge disproportionnée et excessive.

1.       Sur la période à prendre en compte

70.  Concernant l’argument du Gouvernement selon lequel il faut prendre en considération uniquement la période postérieure à l’envoi de la facture par les requérants, la Cour rappelle qu’en matière d’exécution de décisions internes, il ne paraît pas déraisonnable, en principe, que l’administration demande aux individus concernés des documents complémentaires afin de se conformer à une décision de justice lui imposant l’adoption de certaines mesures positives. Une telle exigence trouve une justification lorsque les services administratifs ne sont pas en possession des documents nécessaires pour exécuter la décision de justice concernée et qu’elle poursuit ainsi le but d’en accélérer l’exécution (Kalogranis et Kalograni c. Grèce, no 17229/08, § 22, 12 mai 2010). En même temps, l’obligation faite aux créanciers de coopérer ne doit toutefois pas excéder ce qui est strictement nécessaire et, quoi qu’il en soit, elle n’exonère pas l’administration de l’obligation que fait peser sur elle la Convention d’agir de sa propre initiative et dans les délais prévus, en se fondant sur les informations à sa disposition, afin d’honorer le jugement rendu contre l’État. La Cour considère dès lors qu’il incombe au premier chef aux autorités de l’État de garantir l’exécution d’une décision de justice rendue contre celui-ci, et ce dès la date à laquelle cette décision devient obligatoire et exécutoire (Bourdov c. Russie (no 2), no 33509/04, § 69, CEDH 2009).

71.  En l’espèce, la Cour estime que l’exigence tenant à l’envoi d’une facture ne constitue pas une démarche procédurale déraisonnable, ce qui d’ailleurs n’est pas contesté par les requérants, lesquels ont transmis, pour chaque ordonnance de paiement, les factures réclamées.

72.  En même temps, elle note que l’ingérence litigieuse réside dans la défaillance des autorités compétentes concernant l’effectivité du droit qu’elles ont reconnu aux requérants par lesdites ordonnances en communiquant tout d’abord celles-ci aux parties, en autorisant ensuite les intéressés à soumettre une facture, et, enfin, en payant à ceux-ci les sommes dues (comparer avec Demetrescu, précité, § 26-29, Ţurcanu, précité, § 19, Viaşu, précité, §§ 60 et 66, et Ramadhi et autres, précité, §§ 76 et 77 ; voir, a contrario, l’affaire Radobuljac c. Croatie (no 2), no 38785/18, § 52, 17 juin 2025, dans laquelle le requérant, un avocat, a saisi la Cour en raison du refus des autorités nationales d’éteindre sa dette fiscale par compensation avec les créances qu’il détenait à l’encontre de l’État). Elle observe en outre que l’envoi de la facture est nécessairement précédé d’une phase administrative (et éventuellement juridictionnelle) qui dépend exclusivement de l’administration, ce que le Gouvernement ne conteste pas.

73.  La Cour estime par conséquent qu’il faut prendre en compte comme point de départ du délai la date du dépôt de l’ordonnance de paiement, qui constitue le moment où les autorités judiciaires ont reconnu l’existence de créances en faveur des requérants (comparer avec Viaşu, précité, § 65).

1.      Sur le caractère raisonnable du délai de paiement des sommes fixées par les ordonnances de paiement

74.  Le caractère raisonnable du délai doit s’apprécier en tenant compte, en particulier, de la complexité de la procédure d’exécution, du comportement du requérant et des autorités compétentes et de l’enjeu pour le requérant, notamment quant au montant et à la nature de la somme accordée par le juge (Bourdov, précité, §§ 66 et 87, Gerasimov et autres c. Russie, nos 29920/05 et 10 autres, §§ 168 et 182-183, 1er juillet 2014).

75.  La Cour a déjà jugé qu’en principe, un retard de moins d’un an dans le paiement d’une somme reconnue par une décision interne est considéré comme compatible avec la Convention, tandis qu’un retard plus long est prima facie déraisonnable (Gerasimov et autres, précité, § 169). Toutefois, cette présomption peut être renversée au vu de circonstances particulières et s’il est dûment tenu compte des critères susmentionnés (ibidem).

76.  L’exécution de certaines décisions doit, selon la Cour, être réalisée dans un délai plus strict notamment en raison du caractère peu complexe de la procédure ou de l’importance de l’enjeu. La Cour estime ainsi qu’un retard dépassant six mois devrait en principe être considéré comme déraisonnable, par exemple, dans les cas suivants : lorsqu’il est exigé un acte simple de la part de l’administration, comme répondre à une demande de la requérante concernant certaines données du registre foncier (ibidem, § 170) ; lorsque l’enjeu exige une diligence particulière, ce qui est le cas, notamment, quand est en cause une obligation d’assurer les services publics de base ainsi qu’une rénovation, ou la fourniture de chauffage à temps pour la saison froide, ou encore une voiture pour la réadaptation d’une personne atteinte d’un handicap à vie (ibidem) ; lorsqu’il s’agit du paiement de sommes visant à redresser les conséquences de la durée excessive de procédures (Cocchiarella c. Italie [GC], no 64886/01, § 89, CEDH 2006-V).

77.  En l’espèce, la Cour relève, tout d’abord, que les délais pour l’exécution des ordonnances de paiement vont d’un an et un mois à quatre ans et deux mois, ce qui apparaît prima facie déraisonnable (paragraphes 75‑76 ci-dessus).

78.  Concernant, ensuite, le critère tiré de la complexité de la procédure, la Cour constate que les démarches incombant aux autorités n’étaient pas particulièrement complexes, puisqu’il s’agissait de communiquer l’ordonnance de paiement aux parties, d’autoriser les avocats à envoyer une facture et de payer les sommes litigieuses (paragraphe 19 ci-dessus).

79.  Quant au comportement des requérants, la Cour note d’emblée que le Gouvernement considère que les requérants n’ont pas prouvé que les délais concernant la phase administrative seraient imputables aux autorités.

80.  À cet égard, la Cour estime que, face à des délais prima facie déraisonnables, il appartient au Gouvernement de soulever en temps utile l’argument selon lequel des retards litigieux étaient imputables aux requérants, et d’étayer son propos.

Sur ce point, la Cour note tout d’abord que l’argument en question ne figurait pas dans les premières observations soumises par l’État défendeur, et qu’il a été invoqué uniquement lors des observations formulées en réponse aux commentaires de la tierce intervenante (paragraphe 67 ci-dessus) ; par ailleurs, le Gouvernement n’a pas présenté d’observations en réponse à celles des requérants.

81.  En outre, la Cour constate que le Gouvernement n’a aucunement étayé son argument. Or, il ne ressort du dossier aucun élément permettant de déduire que des retards substantiels seraient imputables aux requérants, notamment en raison de lenteurs dans l’envoi des factures. La Cour relève ainsi, à titre d’exemple, qu’à la suite de la communication des requêtes au Gouvernement, les bureaux compétents pour les indemnités du tribunal de Rome ont préparé des rapports détaillés concernant les procédures d’exécution des ordonnances de paiement, mais qu’aucun élément spécifique concernant la responsabilité du requérant n’y a été mentionné. Quant à la requête soumise par la requérante plus particulièrement, il ressort au contraire clairement de la note produite par le Gouvernement que les retards sont imputables aux autorités (paragraphes 8 et suivants ci-dessus). De plus, la Cour relève que les étapes administratives dont il s’agit sont gérées par les fonctionnaires des tribunaux (paragraphe 19 ci-dessus), et que par conséquent les autorités nationales disposaient de toutes les informations concernant les retards litigieux.

82.  En tout état de cause, la Cour note que les requérants ont envoyé plusieurs courriels au greffe des tribunaux compétents en vue de voir progresser la procédure administrative (paragraphes 5, 7 et 11 ci-dessus). Il ressort en outre des documents fournis par les parties que les retards litigieux ont découlé d’une pluralité d’éléments : des problèmes liés, d’une part, à la gestion des dossiers de la part du greffe des tribunaux, pour ce qui est du délai dans la communication des ordonnances aux parties ou dans l’autorisation d’envoyer la facture (paragraphes 7 et 65 ci-dessus) et, d’autre part, à l’absence de ressources économiques suffisantes, pour ce qui concerne le retard dans le paiement à la suite de l’envoi des factures (voir, par exemple, paragraphe 11 ci‑dessus). Enfin, la Cour retient également, à titre d’exemple, que par une communication officielle du 8 novembre 2017 adressée au conseil de l’ordre des avocats, le tribunal de Milan a invité les avocats à reporter l’envoi des factures concernant l’année 2018 car les fonds à disposition n’étaient pas suffisants afin de couvrir toutes les factures relatives aux années 2016 et 2017 (paragraphe 29 ci-dessus).

83.  Ainsi, en l’absence de tout élément qui viendrait étayer une quelconque responsabilité des requérants, la Cour estime qu’il faut prendre en compte la globalité de la période précédant l’envoi de la facture, à l’exception des trente jours prévus par la loi pour l’opposition à une ordonnance de paiement (paragraphe 24 ci-dessus).

84.  Enfin, pour ce qui concerne l’enjeu du litige, la Cour estime qu’une diligence particulière s’impose dans le paiement des indemnités dues aux avocats au titre de l’aide judiciaire, en raison non seulement de la mission fondamentale de l’avocat dans une société démocratique, mais aussi du rôle essentiel de l’aide judiciaire dans l’accès à la justice et l’effectivité des droits garantis par la Convention. La Cour souligne en effet l’importance du rôle joué par l’aide judiciaire dans le cadre de la protection concrète et effective des droits des justiciables, notamment les plus vulnérables, à l’accès à un tribunal et de manière plus générale à un procès équitable, ainsi que des autres droits prévus par la Convention. Elle rappelle à cet égard l’obligation qui incombe aux États de garantir le droit à l’aide judiciaire de manière concrète et effective en matière pénale (article 6 § 3 c) de la Convention) et, en matière civile, lorsque cette assistance est indispensable à un accès effectif au tribunal, notamment dans le cas où la loi prescrit la représentation par un avocat (Airey c. Irlande, 9 octobre 1979, § 26, série A no 32, Aerts c. Belgique, 30 juillet 1998, § 60, Recueil des arrêts et décisions 1998‑V, C.M.V.M.C. O LIMO c. Espagne (déc.), no 33732/05, § 23, 24 novembre 2009 et Timofeyev et Postupkin c. Russie, nos 45431/14 et 22769/15, §§ 98-107, 19 janvier 2021).

85.  Par conséquent, si la Cour reconnaît qu’un certain délai dans l’exécution des ordonnances de paiement est compréhensible, celui-ci ne devrait pas dépasser, sauf circonstances exceptionnelles, un an au total – à l’exclusion du délai d’opposition et, en principe, six mois entre le dépôt des ordonnances et la possibilité pour les avocats d’envoyer la facture, et six mois entre le moment de l’envoi de la facture et le paiement.

86.  En l’espèce, la Cour constate que les délais entre le dépôt des ordonnances de paiement au greffe et le paiement des sommes dues vont, après déduction du délai d’opposition, d’un peu plus d’un an à quatre ans et un mois (voir le tableau en annexe II). Elle note par ailleurs que le Gouvernement n’avance pas d’explication convaincante concernant les retards en question.

87.  Au vu de ce qui précède, la Cour estime que la carence des autorités à traiter les dossiers des requérants et à exécuter dans un délai raisonnable les ordonnances de paiement a fait subir aux intéressés une charge excessive (comparer avec Viaşu, précité, §§ 69 et 70, et Ramadhi et autres, précité, §§ 81 et 83).

88.  Partant, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

1.     SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES DE LA CONVENTION

89.  Enfin, les requérants se plaignent d’une violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention à raison du retard de versement des sommes visées dans les ordonnances de paiement et de l’impossibilité d’obtenir l’exécution forcée de celles-ci.

90.  La Cour considère qu’elle a examiné, au regard de l’article 1 du Protocole no 1, la question juridique principale soulevée par les présentes requêtes (paragraphes 69-88 ci‑dessus). Elle estime ainsi qu’il n’y a pas lieu de statuer séparément sur la recevabilité et le fond des autres griefs (Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Roumanie [GC], no 47848/08, § 156, CEDH 2014).

1.    SUR L’APPLICATION DE l’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

91.  Aux termes de l’article 41 de la Convention :

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

1.    Dommage

92.  Le requérant demande 71 500 euros (EUR) pour dommage moral. Quant à la requérante, elle réclame 3 900 EUR, ou toute autre somme que la Cour estimera raisonnable, en réparation du préjudice moral qu’elle dit avoir subi.

93.  Le Gouvernement n’a pas soumis d’observations relativement à la satisfaction équitable.

94.  Au vu des constats de violation auxquels elle est parvenue, la Cour octroie, pour dommage moral, 7 200 EUR au requérant et 1 000 EUR à la requérante, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur ces sommes.

1.    Frais et dépens

95.  Les requérants s’en remettent à la sagesse de la Cour. Ils n’ont produit aucun justificatif au titre des frais et dépens.

96.  Le Gouvernement n’a pas soumis d’observations à ce sujet.

97.  Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. Compte tenu des documents dont elle dispose et de sa jurisprudence et du fait que les requérants n’ont pas été représentés par un avocat, la Cour rejette la demande relative aux frais et dépens en l’absence de justificatifs présentés par les requérants à cet égard (Sedat Doğan c. Turquie, no 48909/14, §§ 54‑56, 18 mai 2021).

1.      SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 46 DE LA CONVENTION

98.  Aux termes de l’article 46 de la Convention :

« 1. Les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties.

2. L’arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’exécution. »

1.    Les arguments des parties et les observations de la tierce intervenante

99.  Les requérants estiment que la question du retard dans le paiement des indemnités dues aux avocats au titre de l’aide judiciaire en Italie constitue un problème systémique. Selon eux, les statistiques fournies par le Gouvernement sont incomplètes et elles ne dressent pas une image objective de la situation, mais elles démontrent cependant qu’il y a des retards considérables dans plusieurs districts judiciaires. À cet égard, ils reprochent au Gouvernement de ne pas avoir fourni les données concernant un certain nombre de districts où l’on constaterait des dysfonctionnements importants. Quant à la possibilité de compenser les créances avec les dettes qu’ils auraient envers l’État, ils précisent qu’il ne peut être recouru à un tel procédé qu’après que l’ordonnance de paiement a été communiquée aux parties et est devenue définitive.

100.  Le Gouvernement soutient que les statistiques relatives à un certain nombre de districts de cours d’appel prouvent que le problème en cause n’est pas de nature structurelle. Il ajoute que les données concernant les délais entre le moment de l’envoi de la facture et celui du paiement démontrent que la situation varie beaucoup d’un district à l’autre, et que lesdits délais peuvent, selon le cas, être inférieurs ou supérieurs au standard conventionnel. En outre, selon le Gouvernement, « il est certain qu’ils existent aussi des « pics » plus élevés, dus à des situations locales de sous-financement ou de manque de personnel. Cela ne signifie toutefois pas que la situation nationale, prise dans son ensemble, témoigne d’une incapacité systémique du système d’aide judiciaire à garantir des délais raisonnables dans le paiement des indemnités aux avocats commis d’office ».

101.  Le Gouvernement argue, par ailleurs, qu’en vertu de l’article 1 al. 778 de la loi no 208 de 2015, les avocats ont la possibilité, dans la limite totale de 10 millions d’euros par an, de compenser leurs créances avec les éventuelles dettes qu’ils pourraient avoir envers l’administration (paragraphe 26 ci-dessus).

102.  L’UCPI estime que le retard dans le paiement des avocats est général et endémique, et qu’il concerne l’ensemble du territoire national, même si l’impact du problème diffère selon le district. Soulignant que les statistiques générales n’ont pas été produites par le Gouvernement, elle mentionne plusieurs éléments qui, selon elle, attestent l’existence d’un problème structurel, parmi lesquels : les délibérations adoptées entre 2013 et 2018, entre autres, par les conseils de l’ordre des avocats respectifs de Trani, de Milan, de Monza et de Florence (paragraphes 31-34 ci-dessus) ; des grèves organisées par l’association des avocats de droit pénal de Modène (paragraphe 35 ci-dessus) ; la conclusion par la Caisse de prévoyance des avocats et de nombreux conseils de l’ordre des avocats d’accords avec des établissements de crédit visant à assurer que les montants des indemnités dues par l’État soient avancés, ce qui, souligne la tierce intervenante, entraîne toutefois des coûts supplémentaires, lesquels resteraient à la charge des avocats (paragraphe 37 ci-dessus).

103.  Enfin, concernant la possibilité pour les avocats de compenser les créances litigeuses avec les dettes qu’ils auraient, le cas échéant, envers l’administration, l’UCPI expose que la procédure, qu’elle estime complexe, ne peut être mise en œuvre que par le biais d’une plateforme d’enregistrement électronique, et que par ailleurs l’option ainsi offerte ne peut être utilisée que pour une période limitée de l’année (du 1er mars au 30 avril de chaque année). De l’avis de l’organisation intervenante, ces deux éléments conduisent à une sous-utilisation du procédé en question.

1.    Appréciation de la Cour
   1.      Principes généraux

104.  Les principes généraux pertinents en l’espèce ont été résumés dans les arrêts Micha et autres c. Grèce, no 13991/20, §§ 62-65, 8 octobre 2024, Van den Kerkhof c. Belgique, no 13630/19, §§ 101-102, 5 septembre 2023, Yüksel Yalçınkaya c. Türkiye [GC], no 15669/20, §§ 416-418, 26 septembre 2023 et notamment, quant à la nature d’un problème structurel ou systémique dans les arrêts Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 189, CEDH 2004‑V, Lukenda c. Slovénie, no 23032/02, § 93, CEDH 2005-X, et Novruk et autres c. Russie, nos 31039/11 et 4 autres, § 131, 15 mars 2016.

1.      Application en l’espèce
   1.       Sur le contexte général

105.  La Cour note qu’elle est appelée à se prononcer pour la première fois sur la question du retard dans le paiement de sommes allouées par voie d’ordonnance au titre d’indemnités d’avocat reconnus dans le cadre de l’aide judiciaire.

106.  En l’espèce, les présentes requêtes concernent quarante‑quatre ordonnances de paiement. De plus, actuellement, treize autres requêtes concernant l’exécution de quarante-sept ordonnances de paiement, introduites entre 2021 et 2025, sont pendantes.

107.  Or, les retards constatés dans les présentes causes ne semblent pas être des incidents isolés. Il ressort en effet des statistiques concernant le tribunal de Rome, compétent pour l’exécution des ordonnances de paiement rendues en faveur du requérant (annexe III), qu’en 2018, le délai entre l’émission de la facture et le paiement dépassait quatorze mois. Il faut également souligner que les délais ainsi calculés ne comprennent pas la période écoulée entre le dépôt de l’ordonnance de paiement au greffe, sa communication aux parties et l’autorisation donnée aux avocats d’envoyer la facture. En outre, le Gouvernement reconnaît que dans certains districts de cour d’appel, on peut constater des délais moyens de plus de douze mois entre l’émission de la facture et le paiement des indemnités en raison de situations locales de sous-financement ou de manque de personnel (paragraphe 100 ci‑dessus et annexe III).

108.  De plus, les échanges entre les requérants et les greffes des tribunaux compétents démontrent l’existence de certains dysfonctionnements, liés notamment à la gestion administrative des dossiers et à une insuffisance des fonds mis à disposition pour le paiement des ordonnances (paragraphes 7‑12 ci-dessus).

109.  La Cour attache également de l’importance aux éléments fournis par l’UCPI (paragraphes 31-37 ci-dessus).

110.  En même temps, invité à fournir les données statistiques concernant les délais pour le paiement des sommes dues à titre d’aide judiciaire, le Gouvernement n’a pas fourni de statistiques à l’échelle nationale.

111.  En outre, la Cour prend bonne note des arguments du Gouvernement quant aux changements apportés au cadre normatif et à la pratique administrative postérieurement aux faits litigieux. Plus particulièrement, la Cour relève que depuis 2016, les avocats peuvent, au moins partiellement, compenser les créances tirées des ordonnances de paiement avec les dettes qu’ils auraient envers l’administration publique (paragraphe 26 ci‑dessus). De plus, la Cour note que depuis 2020 au moins, afin de faciliter un traitement rapide des demandes de paiement des indemnités dues à l’avocat au titre de l’aide judiciaire, les autorités internes ont mis en place une plateforme dédiée au traitement informatique de celles‑ci (paragraphe 27 ci-dessus).

112.  En conclusion, au vu des éléments ci-dessus, la Cour estime opportun d’indiquer des mesures générales (Zadumov c. Russie, no 2257/12, § 91‑96, 12 décembre 2017), d’autant plus que certains éléments semblent mettre en évidence l’existence de certains dysfonctionnements dans la gestion des procédures concernant le remboursement des sommes reconnues à titre d’aide judiciaire.

1.      Sur les mesures générales à adopter

113.  La Cour considère que les États sont les mieux placés pour identifier, en premier ressort et dans le cadre de l’obligation de ceux-ci de vérifier la conformité de leurs lois et pratiques avec la Convention, l’existence éventuelle d’un dysfonctionnement, et ce dès que les premières violations sont mises en évidence dans le cadre des procédures internes. Il serait en effet contraire au caractère subsidiaire de la Convention que l’obligation pour les États de déceler et éventuellement de résoudre des dysfonctionnements ne naisse qu’à la suite d’un premier constat de violation de la part la Cour.

114.  À cet égard, la Cour rappelle qu’il résulte de la Convention, et notamment de son article 1er, qu’en ratifiant celle-ci les États contractants s’engagent à faire en sorte que leur droit interne soit compatible avec ses dispositions (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 234, CEDH 2006‑V, et Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 47, CEDH 2004-I ; voir, également, les « Lignes directrices de 2022 » et la Déclaration signée par les États à Brighton, point 7, paragraphes 38‑39 ci-dessus).

Les juridictions nationales doivent avoir la possibilité en droit interne d’appliquer directement la jurisprudence de la Cour, et leur connaissance de cette jurisprudence doit être facilitée par l’État en question (Scordino, précité, § 239).

115.  À la lumière de tout ce qui précède, la Cour considère que les autorités nationales, sous le contrôle du Comité des Ministres, devront adopter les mesures générales nécessaires afin de vérifier, notamment à l’aide de données statistiques, l’existence de dysfonctionnements structurels, au niveau national ou dans des districts de cour d’appel spécifiques, de déterminer les différentes causes des dysfonctionnements éventuellement constatés et, le cas échéant, d’identifier et d’adopter des mesures générales aptes à résoudre lesdits problèmes et à prévenir des violations similaires à l’avenir (comparer, par exemple, avec Aydoğdu c. Turquie, no 40448/06, § 119, 30 août 2016).

• PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1.      Décide de joindre les requêtes ;
2.      Déclare recevable le grief tiré de la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;
3.      Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;
4.      Dit qu’il n’y a pas lieu de statuer séparément sur la recevabilité et le fond des autres griefs formulés par les requérants ;
5.      Dit
   1.     que l’État défendeur doit verser aux requérants, dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :
      1.   7 200 EUR (sept mille deux cents euros) au requérant Giuseppe Diaco, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur cette somme, pour dommage moral ;
      2.   1 000 EUR (mille euros) à la requérante Maria Alessandra Lenchi, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur cette somme, pour dommage moral ;
   2.     qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

1. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 11 décembre 2025, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

 Ilse Freiwirth Erik Wennerström
 Greffière Président

ANNEXE I

Liste des requêtes :

ANNEXE II

Requête no 15587/10 (Maître Diaco)

Requête no 18531/14 (introduite le 20/02/2014, Maître Lenchi)

• ANNEXE III

Tribunal de Rome

Tribunal de Bologne

Tribunal de Potenza

Tribunal de Potenza – affaires civiles

Tribunal de Trieste

Cour d’appel d’Ancône

Cour d’appel de Caltanissetta

Cour d’appel de Campobasso

Cour d’appel de Potenza

Cour d’appel de Trieste

Cour d’appel de Turin

District de Trieste

Tribunal de Côme

- délais entre le moment où l’ordonnance de paiement est rendue et celui où elle devient définitive :

- délai entre le moment où l’ordonnance de paiement devient définitive et celui de l’envoi de la facture :

- délai entre le moment de l’envoi de la facture et celui du paiement :

[1] Avant le 5 octobre 2011, la deuxième phrase de l’article 170 se lisait ainsi : « La procédure est celle prévue pour les indemnités d’avocat et le tribunal statue en formation de juge unique ».