Affaire C-120/19

X

contre

College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend

[demande de décision préjudicielle, introduite par le Raad van State (Pays-Bas)]

Arrêt de la Cour(troisième chambre) du 20 mai 2021

« Renvoi préjudiciel – Transport intérieur des marchandises dangereuses – Directive 2008/68/CE – Article 5, paragraphe 1 – Notion de “prescription relative à la construction” – Interdiction de prévoir des prescriptions relatives à la construction plus sévères – Autorité d’un État membre imposant à une station-service de ne se faire approvisionner en GPL que par des véhicules-citernes disposant d’un revêtement thermique particulier non prévu par l’ADR – Illicéité – Décision inattaquable en droit par une catégorie de justiciables – Possibilité strictement encadrée d’obtenir l’annulation d’une telle décision en cas de contrariété manifeste avec le droit de l’Union – Principe de sécurité juridique – Principe d’effectivité »

1. Transports – Transport intérieur des marchandises dangereuses – Directive 2008/68/CE – Prescriptions relatives à la construction – Notion – Interprétation au regard de l’accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (ADR) – Prescription non prévue par l’ADR imposant à une station-service de ne se faire approvisionner en gaz de pétrole liquéfié (GPL) que par des véhicules-citernes disposant d’un revêtement thermique particulier – Prescription plus sévère – Inadmissibilité – Prescription imposée par une décision administrative individuelle prenant la forme d’un permis d’environnement délivré à une station-service – Instruments visant à assurer au niveau national la mise en place d’un tel revêtement thermique particulier pour les véhicules-citernes utilisés pour l’approvisionnement en GPL – Absence d’incidence

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/68, art. 3, § 2, et 5, § 1 ; accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route, annexes A et B)

   (voir points 34-38, 40-43, 44-47, 57, disp.1)

2. Transports – Transport intérieur des marchandises dangereuses – Directive 2008/68/CE – Faculté des États membres de réglementer ou d’interdire le transport intérieur des marchandises dangereuses uniquement pour des raisons autres que la sécurité du transport – Interdiction, pour les États membres faisant usage d’une telle faculté, d’édicter des prescriptions relatives à la construction plus sévères que celles prévues par l’ADR

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/68, art. 1er, § 5, et 6 ; accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route)

   (voir points 48, 51-55)

3. Transports – Transport intérieur des marchandises dangereuses – Directive 2008/68/CE – Interdiction d’édicter des prescriptions relatives à la construction plus sévères que celles prévues par l’ADR – Prescription non prévue par l’ADR imposant à une station-service de ne se faire approvisionner en gaz de pétrole liquéfié (GPL) que par des véhicules-citernes disposant d’un revêtement thermique particulier – Règle procédurale nationale prévoyant la possibilité d’obtenir l’annulation d’une décision administrative imposant une telle prescription seulement en cas de contrariété manifeste avec le droit de l’Union, établie par le justiciable – Règle visant à préserver le principe de sécurité juridique – Admissibilité au regard du principe d’effectivité sous réserve de ne pas rendre illusoire, dans les faits, la possibilité pour le justiciable d’obtenir l’annulation effective de la prescription en cause – Vérification incombant au juge national

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2008/68)

   (voir points 72-77, 83, disp. 2)

Résumé

X, une résidente néerlandaise habitant à proximité d’une station-service qui vend notamment du gaz de pétrole liquéfié (GPL), souhaite qu’il soit mis fin à cette vente pour des raisons de sécurité. Elle a donc demandé au College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (collège des bourgmestres et échevins de la commune de Purmerend, Pays-Bas) de retirer le permis d’environnement délivré à cette station-service. Tout en ayant rejeté cette demande, le collège a pris une décision par laquelle il a imposé à cette même station-service deux exigences supplémentaires relatives à son approvisionnement en GPL. L’une d’entre elles prévoit que cet approvisionnement doit désormais être opéré uniquement par des véhicules-citernes équipés d’un revêtement thermique particulier en mesure de retarder le scénario d’« explosion de vapeurs en expansion produites par un liquide en ébullition » d’au moins 75 minutes après le début d’un incendie.

Considérant que les exigences supplémentaires imposées par la décision administrative devaient être annulées au motif qu’elles ne pouvaient être mises en œuvre en raison de leur incompatibilité avec la directive 2008/68 ( 1 ), X a introduit un recours devant le rechtbank Noord-Holland (tribunal de la province de Hollande du Nord, Pays-Bas). Ce recours ayant été rejeté, X a interjeté appel devant le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas).

C’est dans ce contexte que cette juridiction a sursis à statuer pour interroger la Cour sur l’interprétation de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/68 ( 2 ). D’une part, elle demande si cette disposition s’oppose à une exigence telle que celle relative au revêtement thermique particulier en cause. D’autre part, elle cherche à savoir si le principe d’effectivité, en vertu duquel une disposition procédurale nationale ne doit pas rendre impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union, s’oppose à la règle de droit néerlandais prévoyant que, pour qu’une prescription contraire au droit de l’Union imposée par une décision administrative inattaquable en droit par une catégorie de justiciables puisse être annulée en raison de son caractère inexécutable si elle était mise en œuvre par une décision ultérieure, le justiciable doit établir sa contrariété manifeste avec le droit de l’Union.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour relève qu’il ressort du libellé de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/68 que, pour ce qui est du transport national de marchandises dangereuses effectué notamment par des véhicules immatriculés ou mis en circulation sur leur territoire, les États membres ne peuvent pas appliquer, pour des motifs de sécurité du transport, des prescriptions plus sévères en matière de construction. En effet, si la directive 2008/68 ne définit pas la notion de « prescriptions relatives à la construction », elle prévoit que le transport de marchandises dangereuses doit se faire dans le respect des conditions établies par l’accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route ( 3 ). En l’occurrence, vu que l’ADR contient des « prescriptions relatives à la construction », cette notion doit être entendue par référence aux prescriptions correspondantes figurant dans celui-ci. Toutefois, aucune des prescriptions relatives à la construction prévues par l’ADR ne correspond à une prescription imposant un revêtement thermique tel que celui en cause au principal. Partant, un tel revêtement constitue une prescription relative à la construction plus sévère, interdite par l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/68.

La Cour ajoute que cette disposition, qui impose une interdiction claire, générale et absolue, s’oppose à toute mesure prise par un État membre, y compris une mesure adoptée par une autorité communale prenant la forme d’une décision administrative individuelle, qui irait à l’encontre de cette interdiction, et ce, même si cette mesure n’imposait que de manière indirecte une prescription en matière de construction aux exploitants de véhicules-citernes assurant l’approvisionnement en GPL du destinataire de cette mesure. En outre, le recours, par les autorités nationales, à des instruments mis en place pour assurer que les véhicules-citernes transportant le GPL répondent à l’exigence relative au revêtement thermique particulier, ne saurait justifier une décision administrative imposant une prescription relative à la construction prohibée à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2008/68.

Par ailleurs, la Cour souligne que l’article 1er, paragraphe 5, de la directive 2008/68 ne permet pas non plus aux États membres d’édicter des prescriptions en matière de construction plus sévères que celles prévues par l’ADR. En effet, au titre de cette disposition, un État membre peut interdire ou réglementer le transport intérieur des marchandises dangereuses uniquement pour des raisons étrangères à la sécurité du transport. Or, les prescriptions en matière de construction visent à accroître la sécurité du transport. Dès lors, les États membres ne sauraient édicter, au titre de l’article 1er, paragraphe 5, de cette directive, des règles de sécurité du transport autres que celles prescrites par ladite directive et par les annexes A et B de l’ADR, faute de quoi ils risqueraient de mettre en péril le double objectif d’harmonisation des règles de sécurité et de garantie du bon fonctionnement du marché commun des transports.

En second lieu, la Cour se penche sur la compatibilité avec le droit de l’Union de la règle procédurale nationale que constitue le « critère de l’évidence », laquelle permet à un justiciable de faire constater qu’une prescription figurant dans une décision administrative définitive ne peut pas être mise en œuvre et d’obtenir, par voie de conséquence, l’annulation de cette prescription, à condition qu’une contrariété manifeste entre ladite prescription et le droit de l’Union soit établie. Cette règle vise, selon la Cour, à trouver un juste équilibre entre les principes de sécurité juridique et de légalité au regard du droit de l’Union, en accordant un poids prépondérant au caractère définitif de la prescription concernée, afin de préserver la sécurité juridique, tout en admettant, sous de strictes conditions, qu’il y soit fait exception. Au vu de cette finalité, le principe d’effectivité ne s’oppose pas, en principe, à une telle règle. Toutefois, afin d’assurer que cette finalité soit effectivement atteinte, le critère de l’évidence ne devrait pas être appliqué d’une manière stricte à ce point que la condition liée à la contrariété manifeste avec le droit de l’Union rende illusoire, dans les faits, la possibilité, pour un justiciable, d’obtenir l’annulation effective de la prescription en cause.

( 1 ) Directive 2008/68/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 2008, relative au transport intérieur des marchandises dangereuses (JO 2008, L 260, p. 13), telle que modifiée par la directive 2014/103/UE de la Commission, du 21 novembre 2014 (JO 2014, L 335, p. 15).

( 2 ) Au titre de cette disposition, « les États membres peuvent, pour des motifs de sécurité du transport, appliquer des dispositions plus sévères concernant le transport national de marchandises dangereuses effectué par des véhicules, des wagons et des bateaux de navigation intérieure immatriculés ou mis en circulation sur leur territoire, exception faite des prescriptions relatives à la construction ».

( 3 ) Accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route, conclu à Genève le 30 septembre 1957 (ci-après « ADR »), dans sa version en vigueur le 1er janvier 2015.