1

Par son pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 14 septembre 2022, Pollinis France/Commission (T-371/20 et T-554/20, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2022:556), par lequel celui-ci a annulé les décisions de la Commission C(2020) 4231 final, du 19 juin 2020 (ci-après la « décision litigieuse dans l’affaire T-371/20 »), et C(2020) 5120 final, du 21 juillet 2020 (ci-après la « décision litigieuse dans l’affaire T-554/20 ») (ci-après, prises ensemble, « les décisions litigieuses »), en ce que, par ces décisions, cette institution a refusé à Pollinis France l’accès à des documents concernant le document d’orientation de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) sur l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques pour les abeilles, qui a été adopté par l’EFSA le 27 juin 2013 (ci-après le « document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 »), sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no o1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

2

Les considérants 1 et 2 du règlement no 1049/2001 sont ainsi libellés :

3

Aux termes de l’article 1er, sous a), de ce règlement :

« Le présent règlement vise à :

4

L’article 2 dudit règlement dispose, à son paragraphe 3 :

« Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne. »

5

Conformément à l’article 3 du même règlement, on entend par « document »« tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution ».

6

L’article 4 du règlement no 1049/2001 énonce, à ses paragraphes 1,3 et 7 :

« 1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection :

[…]

[…]

3. L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

[…]

7. Les exceptions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s’appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la vie privée ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, les exceptions peuvent, si nécessaire, continuer de s’appliquer au-delà de cette période. »

7

L’article 7, paragraphe 2, de ce règlement dispose :

« En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position. »

8

Aux termes de l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement :

« L’absence de réponse de l’institution dans le délai requis est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution […] »

9

L’article 58 du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant les procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 652/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014 (JO 2014, L 189, p. 1), dispose, à son paragraphe 1, premier alinéa :

« La Commission est assistée par un comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux […] Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil[, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO 2011, L 55, p. 13)]. […] »

10

L’article 29 du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directive 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1), intitulé « Conditions d’autorisation de mise sur le marché », dispose, à ses paragraphes 1 et 6 :

« 1. Sans préjudice de l’article 50, un produit phytopharmaceutique ne peut être autorisé que si, selon les principes uniformes visés au paragraphe 6, il satisfait aux exigences suivantes :

[…]

6. Des principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques comprennent les exigences énoncées à l’annexe VI de la directive 91/414/CEE [du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1),] et sont définis dans des règlements adoptés selon la procédure consultative visée à l’article 79, paragraphe 2, sans modifications substantielles. Les modifications ultérieures apportées à ces règlements sont adoptées en vertu de l’article 78, paragraphe 1, point c).

[…] »

11

L’article 33 de ce règlement, intitulé « Demande d’autorisation ou modification d’une autorisation », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Tout demandeur souhaitant mettre un produit phytopharmaceutique sur le marché est tenu d’introduire une demande d’autorisation ou de modification d’une autorisation en personne ou par l’intermédiaire d’un représentant auprès de chaque État membre dans lequel le produit phytopharmaceutique est destiné à être mis sur le marché. »

12

L’article 36 dudit règlement, intitulé « Examen en vue de l’autorisation », énonce, à son paragraphe 1, premier alinéa, que l’État membre examinant une telle demande procède à une évaluation indépendante, objective et transparente, à la lumière des connaissances scientifiques et techniques actuelles en utilisant les documents d’orientation disponibles au moment de la demande.

13

L’article 77 du même règlement, intitulé « Documents d’orientation », dispose :

« La Commission peut, selon la procédure consultative visée à l’article 79, paragraphe 2, adopter ou modifier des documents techniques et autres documents d’orientation, tels que notes explicatives ou documents d’orientation sur le contenu de la demande [d’autorisation] concernant les micro-organismes, phéromones et produits biologiques, en vue de la mise en œuvre du présent règlement. Elle peut demander à l’[EFSA] d’établir ces documents d’orientation ou de collaborer à leur élaboration. »

14

L’article 78 du règlement no 1107/2009, intitulé « Modifications et mesures d’exécution », énumère, à son paragraphe 1, les mesures « visant à modifier des éléments non essentiels [de ce] règlement notamment en le complétant », lesquelles sont « arrêtées selon la procédure de règlementation avec contrôle visée à l’article 79, paragraphe 4[, dudit règlement] ». En particulier, conformément à cet article 78, paragraphe 1, sous c), sont arrêtées selon cette procédure « les modifications du règlement concernant les principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques, visés à l’article 29, paragraphe 6, [du même règlement,] compte tenu de l’état actuel des connaissances scientifiques et techniques ».

15

L’article 79 du règlement no 1107/2009, intitulé « Comitologie », prévoit, à ses paragraphes 1, 2 et 4 :

« 1. La Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale institué par l’article 58 du règlement [no 178/2002].

2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, les articles 3 et 7 de la décision 1999/468/CE [du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités d’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO 1999, L 184, p. 23)] s’appliquent, dans le respect des dispositions de l’article 8 de celle-ci.

[…]

4. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 bis, paragraphes 1 à 4, et l’article 7 de la décision [1999/468] s’appliquent, dans le respect des dispositions de l’article 8 de celle-ci. »

16

Aux termes des considérants 6, 13 et 19 à 21 du règlement no 182/2011 :

[…]

[…]

17

L’article 3 du règlement no 182/2011, intitulé « Dispositions communes », dispose :

« 1. Les dispositions communes mentionnées au présent article s’appliquent à toutes les procédures visées aux articles 4 à 8.

2. La Commission est assistée par un comité composé des représentants des États membres. Le Comité est présidé par un représentant de la Commission. […]

3. Le président soumet au comité le projet d’acte d’exécution à adopter par la Commission.

[…]

4. Tant que le comité n’a pas émis d’avis, tout membre du comité peut proposer des modifications et le président peut présenter des versions modifiées du projet d’acte d’exécution.

Le président s’efforce de trouver des solutions qui recueillent le soutien le plus large possible au sein du comité. […]

[…]

6. L’avis du comité est inscrit au procès-verbal. […]

[…] »

18

L’article 4 de ce règlement, intitulé « Procédure consultative », énonce :

« 1. Lorsque la procédure consultative s’applique, le comité émet son avis, le cas échéant en procédant à un vote. […]

2. La Commission décide du projet d’acte d’exécution à adopter, en tenant le plus grand compte des conclusions se dégageant des débats au sein du comité et de l’avis émis. »

19

Aux termes de l’article 9 dudit règlement, intitulé « Règlement intérieur » :

« 1. Chaque comité adopte, à la majorité simple des membres qui le composent, son propre règlement intérieur sur proposition de son président, sur la base d’un règlement intérieur type, élaboré par la Commission, après consultation des États membres. Ce règlement intérieur type est publié par la Commission au Journal officiel de l’Union européenne.

Les comités existants adaptent, dans la mesure nécessaire, leur règlement intérieur en tenant compte de ce règlement intérieur type.

2. Les principes et conditions concernant l’accès du public aux documents et les règles relatives à la protection des données qui sont applicables à la Commission s’appliquent aux comités. »

20

L’article 10 du même règlement, intitulé « Informations sur les travaux des comités », prévoit la tenue d’un registre des travaux des comités qui contient plusieurs éléments. Conformément à cet article 10, paragraphe 5, les références de l’ensemble des documents contenus dans ce registre, ainsi que les données statistiques sur les travaux des comités « sont publiées au registre ».

21

L’article 11 du règlement no 182/2011, intitulé « Droit de regard du Parlement européen et du Conseil », prévoit que, lorsqu’un acte de base est adopté selon la procédure législative ordinaire, tant le Parlement que le Conseil peuvent, à tout moment, indiquer à la Commission que, selon eux, un projet d’acte d’exécution excède les compétences d’exécution prévues dans l’acte de base, auquel cas la Commission réexamine le projet d’acte d’exécution, en tenant compte des positions exprimées.

22

L’article 12, premier alinéa, de ce règlement a abrogé la décision 1999/468.

23

L’article 13 dudit règlement, intitulé « Dispositions transitoires : adaptation des actes de base existants », prévoit :

« 1. Lorsque des actes de base adoptés avant l’entrée en vigueur du présent règlement prévoient l’exercice de compétences d’exécution par la Commission conformément à la décision [1999/468], les règles suivantes s’appliquent :

[…]

2. Les articles 3 et 9 du présent règlement s’appliquent à tous les comités existants aux fins du paragraphe 1.

[…] »

24

L’article 5 bis de la décision 1999/468, intitulé « Procédure de réglementation avec contrôle », qui été inséré dans celle-ci par la décision du Conseil 2006/512/CE, du 17 juillet 2006 (JO 2006, L 200, p. 11), disposait, à ses paragraphes 1 à 3 :

« 1. La Commission est assistée par un comité de réglementation avec contrôle composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.

2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l’urgence de la question en cause. L’avis est émis à la majorité prévue à l’article 205, paragraphes 2 et 4, [CE] pour l’adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l’article précité. Le président ne prend pas part au vote.

3. Lorsque les mesures envisagées par la Commission sont conformes à l’avis du comité, la procédure suivante s’applique :

[…] »

25

L’article 10 du règlement intérieur type pour les comités (JO 2011, C 206, p. 11), intitulé « Procès-verbal et compte rendu sommaire des réunions », dispose, à son paragraphe 2 :

« Aux fins de l’article 10 du règlement [no 182/2011], le président est responsable de la rédaction d’un compte rendu sommaire décrivant chacun des points de l’ordre du jour et le résultat du vote relatif à tout projet d’acte d’exécution soumis au comité. Ce compte rendu sommaire ne fait pas mention de la position individuelle des États membres au cours des délibérations du comité. »

26

L’article 13 de ce règlement intérieur type, intitulé « Accès aux documents et confidentialité », dispose :

« 1. Les demandes d’accès aux documents du comité sont traitées conformément au règlement [no 1049/2001]. Conformément à son règlement intérieur, tel que modifié par la décision 2001/937/CE, CECA, Euratom [de la Commission, du 5 décembre 2001 (JO 2001, L 345, p. 94)], il revient à la Commission de statuer sur les demandes visant l’accès à ces documents. […]

2. Les délibérations du comité revêtent un caractère confidentiel.

3. Les documents transmis aux membres du comité, aux experts et aux représentants de tierces parties revêtent un caractère confidentiel […], sauf si l’accès à ces documents est accordé conformément au paragraphe 1, ou s’ils sont publiés par la Commission par ailleurs.

4. Les membres du comité ainsi que les experts et les représentants de tierces parties sont tenus de respecter les obligations de confidentialité établies au présent article. Le président veille à ce que les experts et les représentants de tierces parties aient connaissance des exigences qu’ils sont tenus de respecter en matière de confidentialité. »

27

Les antécédents du litige sont exposés aux points 3 à 14 de l’arrêt attaqué. Aux fins de la présente procédure, ils peuvent être résumés de la manière suivante.

28

Pollinis France est une organisation non gouvernementale française opérant pour la défense de l’environnement et ayant pour objectif de protéger les abeilles sauvages et communes ainsi que de promouvoir l’agriculture durable dans le but d’aider à préserver les pollinisateurs. Le 27 janvier 2020, elle a, sur le fondement du règlement no 1049/2001 ainsi que du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), présenté à la Commission une demande d’accès à certains documents concernant le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013. La portée de cette demande a été, par la suite, réduite et limitée, en substance, aux documents consignant les positions des États membres, des membres du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (Standing Committee on Plants, Animals, Food et Feeds, ci-après le « Scopaff ») et de la Commission concernant ce document d’orientation ainsi qu’à tout projet portant sur ce sujet reçu ou rédigé par la Commission depuis le mois d’octobre 2018.

29

Par une lettre du 16 mars 2020, la Commission a indiqué à Pollinis France que 25 documents relevaient de sa demande, dont 6 étaient disponibles en ligne. Les 19 documents restants étaient identifiés comme étant des courriels, comportant parfois des annexes, transmis par certains États membres au sein du Scopaff entre le mois de janvier et le mois de juillet 2019 et portant, en substance, sur le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 ou sur sa mise en œuvre, notamment sur un projet de modification des principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques visés à l’article 29, paragraphe 6, du règlement no 1107/2009. La Commission a refusé de donner accès à ces derniers documents, en invoquant l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.

30

Le 25 mars 2020, Pollinis France a présenté une demande confirmative, au sens de l’article 7, paragraphe 2, de ce règlement.

31

Par la décision litigieuse dans l’affaire T-371/20, la Commission a répondu explicitement à cette demande confirmative, en accordant un accès partiel à un des 19 documents visés au point 29 du présent arrêt, l’accès à certaines parties de celui-ci étant refusé en vertu des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, et en refusant l’accès à tous les autres documents visés par ladite demande en vertu de l’exception prévue à cette dernière disposition.

32

Le 8 avril 2020, Pollinis France a présenté à la Commission une seconde demande d’accès à certains documents concernant le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013, visant, en substance, la correspondance, les ordres du jour, les procès-verbaux et les rapports des réunions entre les membres du Scopaff et certains fonctionnaires et membres de la Commission entre le mois de juillet 2013 et le mois de septembre 2018.

33

Par une lettre du 8 mai 2020, la Commission a identifié 59 documents relevant de cette demande d’accès, qu’elle a rejetée dans son ensemble, en invoquant l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Selon les constatations du Tribunal, ces documents sont des courriels ou des « commentaires », transmis par certains États membres au sein du Scopaff entre le mois de septembre 2013 et le mois de décembre 2018 et portant, en substance, sur le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 ou sur sa mise en œuvre.

34

Le 25 mai 2020, Pollinis France a présenté une demande confirmative d’accès auxdits documents.

35

Par la décision litigieuse dans l’affaire T-554/20, la Commission a accordé un accès partiel à quatre documents, en invoquant, pour les parties de ceux-ci auxquelles elle avait refusé l’accès, les exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1, sous b), et à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Cette institution a refusé l’accès, même partiel, à tous les autres documents visés par cette demande, qu’elle a identifiés comme étant des courriels, en invoquant cet article 4, paragraphe 3, premier alinéa.

36

Par une requête déposée au greffe du Tribunal le 15 juin 2020, Pollinis France a introduit, en l’absence de réponse explicite à sa demande confirmative du 25 mars 2020, un recours tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet résultant de cette absence de réponse, conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001. À la suite de l’adoption, le 19 juin 2020, de la décision litigieuse dans l’affaire T-371/20, Pollinis France a, en application de l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, déposé au greffe de ce dernier un mémoire en adaptation de sa requête.

37

Par une requête déposée au greffe du Tribunal le 8 septembre 2020, Pollinis France a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse dans l’affaire T-554/20.

38

À l’appui de ses recours, Pollinis France a soulevé quatre moyens contre chacune des décisions litigieuses, tirés, en substance, le premier, d’une violation de l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, en ce que la Commission n’aurait pas correctement appliqué l’exception relative à la protection du processus décisionnel, le deuxième, d’une violation de cette disposition, en ce qu’un intérêt public supérieur justifiait la divulgation des documents demandés, le troisième, d’une violation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, en ce que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 aurait dû être interprétée d’autant plus strictement que les informations demandées concernaient des émissions dans l’environnement et, le quatrième, d’une application erronée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et de l’article 4, paragraphe 6, de ce dernier règlement.

39

La seconde branche du premier moyen des recours comportait deux griefs. Par le premier grief de cette seconde branche, Pollinis France contestait la pertinence de l’exception prévue audit article 4, paragraphe 3, premier alinéa, en ce que le processus décisionnel concernant le document adopté par l’EFSA en 2013 n’aurait plus été en cours.

40

À cet égard, le Tribunal a, en premier lieu, constaté, au point 49 de l’arrêt attaqué, que le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 a fait l’objet de discussions pendant plusieurs années au sein du Scopaff, sans qu’un accord ait été trouvé sur son texte, en raison de désaccords entre les États membres et sans que ce document ait été adopté par la Commission.

41

Plus précisément, ainsi qu’il ressort des points 50 et 51 de l’arrêt attaqué, en l’absence d’adoption dudit document en tant que tel, la Commission a, au cours de l’année 2018, proposé de mettre en œuvre certaines parties de celui-ci, par l’introduction de modifications aux principes uniformes prévus par le règlement (UE) no 546/2011 de la Commission, du 10 juin 2011, portant application du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les principes uniformes d’évaluation et d’autorisation des produits phytopharmaceutiques (JO 2011, L 155, p. 127). Ainsi, au cours de cette année 2018, la Commission a soumis au Scopaff pour avis un projet de règlement modificatif du règlement no 546/2011 en vue de son adoption selon la procédure de réglementation avec contrôle prévue à l’article 5 bis de la décision 1999/468, conformément à l’article 29, paragraphe 6, à l’article 78, paragraphe 1, sous c), et à l’article 79, paragraphe 4, du règlement no 1107/2009. Au mois de juillet 2019, le Scopaff a émis un avis positif sur ce projet. Or, ce dernier n’a jamais été adopté par la Commission, le Parlement s’étant opposé à son adoption au mois d’octobre 2019, considérant que ledit projet ne prévoyait pas un niveau suffisant de protection.

42

Le Tribunal a constaté, en second lieu, aux points 52 et 58 de l’arrêt attaqué, que, alors que, jusqu’à l’année 2018, la Commission n’envisageait pas la révision, par l’EFSA, du document d’orientation adopté par celle-ci en 2013, elle a, au mois de mars 2019, demandé à cette autorité de procéder à une telle révision, afin de tenir compte des évolutions scientifiques intervenues depuis l’année 2013.

43

C’est dans ce contexte que, au point 53 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que, par les décisions litigieuses, adoptées au mois de juin et au mois de juillet 2020, la Commission a indiqué que, dans l’attente de la finalisation de la révision, par l’EFSA, du document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013, son examen au sein du Scopaff était « arrêté » et que cela signifiait que le processus décisionnel pouvait être considéré comme étant « en cours », puisqu’il serait amené à reprendre seulement après l’achèvement de cette révision.

44

Au vu de ces constatations, le Tribunal a indiqué, au point 55 de l’arrêt attaqué, que, contrairement à ce qui a été considéré par la Commission, le processus décisionnel auquel se rapportent les documents demandés ne pouvait pas être considéré comme étant en cours au moment de l’adoption des décisions litigieuses.

45

Plus spécifiquement, le Tribunal a relevé, au point 56 de l’arrêt attaqué, que, certes, il pouvait être considéré que les documents demandés se rapportaient à un processus décisionnel de la Commission qui s’est déroulé entre l’année 2013 et l’année 2019 et qui visait à la mise en œuvre, totale ou partielle, du document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 « soit en adoptant [ce document] en tant que tel selon la procédure consultative prévue par le règlement no 182/2011, soit en modifiant les principes uniformes prévus par le règlement no 546/2011 selon la procédure de réglementation avec contrôle prévue par la décision 1999/468 ». Toutefois, au moment de l’adoption des décisions litigieuses, plus aucun processus décisionnel n’aurait visé à mettre en œuvre ledit document, ni selon la première ni selon la seconde de ces procédures. Selon le Tribunal, au contraire, la Commission avait décidé, implicitement mais nécessairement, de ne plus mettre en œuvre le même document. Le fait même qu’une révision de ce dernier était en cours au moment de l’adoption des décisions litigieuses aurait impliqué l’impossibilité de déterminer le contenu de l’éventuel document d’orientation révisé, la forme de son éventuelle adoption et la procédure qui aurait été éventuellement suivie à cet égard et, partant, l’absence de l’objet d’un processus décisionnel de la Commission.

46

Au point 57 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que, même à supposer que cette institution eût « toujours l’objectif de mettre en œuvre un document d’orientation sur les abeilles, afin de fournir aux autorités des États membres un document faisant état des “connaissances scientifiques et techniques actuelles” conformément à l’article 36, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 », cette circonstance n’impliquait nullement, en soi, qu’un processus décisionnel ayant pour objet un tel document était en cours au moment de l’adoption des décisions litigieuses. Au contraire, selon le Tribunal, les éléments du dossier tendent à démontrer que la Commission avait décidé de ne plus mettre en œuvre le document d’orientation adopté par l’EFSA 2013. Un processus décisionnel aurait pu avoir été considéré comme existant lorsque l’EFSA aurait remis un document révisé à la Commission et que cette dernière aurait décidé de le mettre en œuvre, ce qui, au moment de l’adoption des décisions litigieuses, aurait été, selon le Tribunal, hypothétique.

47

Ainsi, le Tribunal a conclu, au point 59 de l’arrêt attaqué, que la Commission ne pouvait pas valablement invoquer, au moment de l’adoption des décisions litigieuses, l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, en soulignant, par ailleurs, au point 60 de cet arrêt, la distinction opérée à cette disposition en fonction de la circonstance qu’une procédure est clôturée ou non, en se fondant, à cet égard, sur les points 78, 80 et 82 de l’arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission (C-506/08 P, EU:C:2011:496).

48

Partant, au point 61 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a accueilli le premier grief de la seconde branche du premier moyen et, en conséquence, annulé les décisions litigieuses en ce qu’elles refusaient, sur le fondement de ladite disposition, l’accès aux documents demandés.

49

Toutefois, ainsi qu’il l’a exposé au point 62 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré nécessaire, dans l’hypothèse où il y aurait eu lieu de considérer que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable au présent litige, d’examiner le second grief de la seconde branche du premier moyen soulevé devant lui, par lequel Pollinis France contestait les motifs avancés par la Commission pour justifier l’application de l’exception prévue à cette disposition, s’agissant des conditions d’application de celle-ci autres que celle relative à l’existence d’un processus décisionnel en cours. Au terme d’une analyse portant sur le bien-fondé de ces motifs, exposée aux points 82 à 138 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a accueilli ce second grief.

50

Au vu de ces considérations, le Tribunal a annulé les décisions litigieuses en ce qu’elles refusent, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, l’accès aux documents demandés.

51

Par son pourvoi, la Commission demande à la Cour :

52

Pollinis France demande à la Cour :

53

À l’appui de son pourvoi, la Commission soulève deux moyens. Le premier moyen est tiré de ce que le Tribunal aurait retenu, en particulier aux points 54 à 61 de l’arrêt attaqué, une interprétation erronée de la notion de « question sur laquelle [une institution] n’a pas encore pris de décision », au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Le second moyen est, quant à lui, tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise, notamment aux points 85 à 138 de l’arrêt attaqué, en se prononçant sur la question de savoir si la divulgation des documents en cause aurait porté « gravement atteinte au processus décisionnel » de l’institution concernée, au sens de cette disposition.

54

Par son premier moyen, la Commission reproche, en substance, au Tribunal, une erreur de droit en ce que celui-ci a considéré que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 n’est pas applicable en l’espèce. Elle fait valoir, plus particulièrement, que le fait de demander à l’EFSA de procéder à une révision du document d’orientation adopté par cette autorité en 2013 afin de promouvoir le consensus au sein du Scopaff, nécessaire dans le cadre d’une procédure de comitologie, afin que ce comité puisse donner un avis positif et que, par la suite, la Commission puisse adopter le document en question, devrait suffire pour pouvoir affirmer qu’un « processus décisionnel », au sens de cette disposition, était en cours au moment de l’adoption des décisions litigieuses. En effet, selon la Commission, la procédure consultative entamée au cours de l’année 2013 serait toujours en cours en raison de cette demande de révision soumise à l’EFSA.

55

La Commission reproche au Tribunal, en particulier, d’avoir considéré que ladite disposition n’est applicable que lorsqu’une institution est invitée de manière imminente à adopter un projet d’acte spécifique et identifiable. De plus, les critères employés par le Tribunal aux points 54, 56 et 57 de l’arrêt attaqué démontreraient que, selon lui, pour que la même disposition soit applicable, une institution doit être invitée à adopter un acte ayant un contenu déterminé et avoir déjà défini la forme de son éventuelle adoption ainsi que la procédure qui pourrait être suivie à cet effet, ce qui serait confirmé par le fait que le Tribunal se serait concentré, notamment aux points 56 et 57 de cet arrêt, sur le contenu du document soumis à l’EFSA pour révision. La Commission considère, en outre, que, contrairement à ce que le Tribunal aurait estimé au point 58 dudit arrêt, la décision de procéder à la révision d’un texte afin de l’améliorer sur le fond ou de faciliter l’obtention d’un consensus, en particulier dans le cadre d’une procédure de comitologie, constitue une étape du processus décisionnel, qui a pour but ultime l’adoption d’un texte.

56

En invoquant le point 68 de l’arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission (C-60/15 P, EU:C:2017:540), la Commission affirme que, afin de déterminer si l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 est applicable, le critère pertinent est celui de l’exercice effectif, par l’institution concernée, de sa compétence et l’objectif poursuivi par cet exercice, ce qui peut impliquer des modifications du contenu, de la stratégie ou de la procédure à suivre pour atteindre cet objectif. Ainsi, au point 57 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en considérant que l’objectif de la mise en œuvre d’un document d’orientation n’était pas le facteur crucial pour apprécier l’existence d’une « question sur laquelle [une institution] n’a pas encore pris de décision », au sens de cette disposition. La Commission fait valoir qu’elle n’a jamais renoncé à fournir aux autorités des États membres un document d’orientation sur les abeilles, conformément à l’article 36, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009.

57

Pollinis France conteste l’ensemble de cette argumentation.

58

Il convient, à titre liminaire, de rappeler que, ainsi qu’il ressort du considérant 1 du règlement no 1049/2001, ce dernier s’inscrit dans la volonté, exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.

59

Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également affirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi qu’à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui consacre le droit d’accès aux documents (arrêt du 8 juin 2023, Conseil/Pech, C-408/21 P, EU:C:2023:461, point 30 et jurisprudence citée).

60

Il résulte du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique. En permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, elle contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens (arrêt du 8 juin 2023, Conseil/Pech, C-408/21 P, EU:C:2023:461, point 31 et jurisprudence citée).

61

À ces fins, l’article 1er, sous a), de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aussi large que possible aux documents des institutions de l’Union visés par celui-ci.

62

Il ressort également de l’article 4 dudit règlement, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt du 8 juin 2023, Conseil/Pech, C-408/21 P, EU:C:2023:461, point 33 et jurisprudence citée).

63

Lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (arrêt du 8 juin 2023, Conseil/Pech, C-408/21 P, EU:C:2023:461, point 34 et jurisprudence citée).

64

En ce qui concerne, plus particulièrement, l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement, cette disposition prévoit que l’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par cette dernière et qui a trait à une question sur laquelle cette institution n’a pas encore pris de décision est refusé lorsque sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de ladite institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document en question.

65

À cet égard, la Cour a déjà jugé que la notion de « processus décisionnel », au sens de cette disposition, doit être comprise comme se rapportant à la prise de décision sans couvrir l’intégralité de la procédure administrative ayant abouti à celle-ci (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C-60/15 P, EU:C:2017:540, point 76).

66

En outre, il convient de rappeler que, si l’activité législative des institutions de l’Union exige un accès aux documents particulièrement étendu, cela ne signifie aucunement que les autres activités de ces institutions échappent au champ d’application du règlement no 1049/2001, celui-ci s’appliquant, conformément à son article 2, paragraphe 3, à tous les documents détenus par lesdites institutions, c’est-à-dire établis ou reçus par elles et en leur possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C-60/15 P, EU:C:2017:540, point 85 et jurisprudence citée).

67

C’est à la lumière de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner si le Tribunal a, à bon droit, considéré, au point 59 de l’arrêt attaqué, que le processus décisionnel de la Commission ayant pour objet le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 avait été clôturé au moment de l’adoption des décisions litigieuses et que, par conséquent, dans les circonstances particulières des présentes affaires, la Commission ne pouvait pas valablement fonder ces décisions sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

68

À cet égard, il y a lieu de relever que, au point 56 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que les documents demandés se rapportaient à un processus qui s’est déroulé de l’année 2013 à l’année 2019 et qui visait à la mise en œuvre totale ou partielle, par la Commission, du document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 soit par l’adoption de ce document en tant que tel selon la procédure consultative prévue par le règlement no 182/2011, soit par la modification des principes uniformes prévus par le règlement no 546/2011 selon la procédure de réglementation avec contrôle prévue par la décision 1999/468. Toutefois, le Tribunal a constaté, au point 55 de l’arrêt attaqué, que, au moment de l’adoption des décisions litigieuses, aucun processus décisionnel visant à mettre en œuvre ledit document n’aurait pu être considéré comme étant en cours.

69

Or, force est de constater que la Commission ne fait pas valoir que ces constatations factuelles opérées par le Tribunal seraient entachées de dénaturation. En effet, d’une part, l’argumentation de la Commission repose, en substance, sur la prémisse selon laquelle il résulterait du seul fait de la révision en cours du document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013, à la suite de la demande en ce sens dont cette institution a saisi cette autorité, qu’un processus décisionnel, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, était toujours en cours au moment de l’adoption des décisions litigieuses.

70

La circonstance relevée par la Commission, selon laquelle la demande de révision en cause avait été formulée au mois de mars 2019, tandis que, au même moment, cette institution tentait en réalité de mettre en œuvre partiellement le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 en modifiant les principes uniformes énoncés par le règlement no 546/2011 conformément à la procédure de réglementation avec contrôle, est sans pertinence. En effet, ainsi qu’il ressort des points 41, 42 et 45 du présent arrêt, le Tribunal a constaté, dans le cadre de son appréciation souveraine des faits, sans qu’aucune allégation de dénaturation soit formulée à cet égard, que, au moment de l’adoption des décisions litigieuses, cette tentative de mise en œuvre partielle n’était plus en cours.

71

D’autre part, certes, la Commission soutient qu’il ressort des points 48 à 53 de l’arrêt attaqué qu’aucun processus décisionnel concernant le document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 n’avait été achevé, ni concernant sa mise en œuvre en tant que telle ni visant à modifier ces principes uniformes. Toutefois, le fait que, ainsi que la Commission l’admet dans sa requête en pourvoi, aucun des deux processus en cause ne s’était conclu par l’adoption d’une décision ne saurait signifier, à lui seul, que de tels processus étaient toujours pendants au moment de l’adoption des décisions litigieuses. En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 73 de ses conclusions, un processus décisionnel peut être clôturé même lorsque son objectif n’a pas été atteint, par exemple lorsqu’une question est abandonnée ou qu’aucune suite ne lui est donnée.

72

En outre, ainsi que le Tribunal l’a exposé au point 54 de l’arrêt attaqué, interrogée à cet égard lors de l’audience, la Commission a indiqué que, tant que la révision, par l’EFSA, du document d’orientation adopté par celle-ci en 2013 serait pendante, toute considération relative au contenu de ce document, à son caractère éventuellement contraignant, à la forme de son éventuelle adoption ou à la procédure qui pourrait être suivie à cet effet était hypothétique. C’est, ainsi, à juste titre que le Tribunal a pu déduire, au point 56 de l’arrêt attaqué, que cette révision impliquait l’absence même de l’objet d’un processus décisionnel de la Commission au moment de l’adoption des décisions litigieuses.

73

À cet égard, il y a lieu de constater, compte tenu, notamment, de la jurisprudence citée aux points 62 et 65 du présent arrêt, que la notion de « processus décisionnel », au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, doit être comprise comme se rapportant directement à la prise de décision. Or, une prise de décision, au sens de cette disposition, présuppose l’existence d’un objet déterminé sur lequel portera la décision à venir, et cela indépendamment du caractère imminent de l’adoption d’un projet d’acte spécifique et identifiable. Du reste, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 67 de ses conclusions et contrairement à ce que la Commission semble soutenir, le Tribunal n’a pas considéré, aux points 54 à 61 de l’arrêt attaqué, que, à défaut d’un tel caractère imminent, il n’y aurait pas d’activités décisionnelles effectives.

74

Par ailleurs, admettre qu’une décision n’a pas encore été prise et, partant, qu’il existe un « processus décisionnel » en cours, au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, lorsque l’objet d’un tel processus n’est pas déterminé irait à l’encontre tant de l’économie de cette disposition que de la jurisprudence citée au point 63 du présent arrêt. En effet, tant que l’objet exact d’une décision à venir n’est pas encore déterminé, tout risque d’atteinte au processus décisionnel visant à l’adoption de cette décision du fait de la divulgation d’un document demandé en vertu du règlement no 1049/2001 est par définition hypothétique, étant donné qu’il serait, en réalité, impossible de vérifier si le contenu de ce document a réellement trait à ce processus décisionnel.

75

En l’occurrence, ainsi qu’il ressort de l’article 77 du règlement no 1107/2009, la Commission dispose d’une marge d’appréciation non seulement pour demander à l’EFSA d’établir ou de collaborer à l’élaboration d’un document d’orientation tel que celui en cause en l’espèce, mais également sur la suite à donner à ce document et, plus spécifiquement, pour décider, le cas échéant, si elle adoptera ou modifiera de tels documents conformément à la procédure consultative visée à l’article 79, paragraphe 2, de ce règlement, lors de laquelle elle est assistée par le Scopaff. Il s’ensuit que, avant de prendre connaissance du document d’orientation adopté par l’EFSA en 2013 tel qu’il sera, le cas échéant, révisé par cette autorité, la Commission ne saurait connaître le contenu de celui-ci ni prévoir les démarches qu’elle adoptera par la suite à cet égard et, en particulier, si elle mettra en œuvre cette procédure consultative. Il lui est, par conséquent, impossible de déterminer si la divulgation de chacun des documents demandés par Pollinis France serait susceptible de porter atteinte à un éventuel processus décisionnel concernant ce document révisé.

76

C’est, ainsi, sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a retenu, au point 56 de l’arrêt attaqué, l’absence même de l’objet d’un processus décisionnel de la Commission au moment de l’adoption des décisions litigieuses et qu’il a considéré, au point 57 de cet arrêt, qu’un processus décisionnel ayant pour objet un document d’orientation sur les abeilles révisé aurait pu avoir lieu lorsque l’EFSA aurait remis ce document à la Commission.

77

Enfin, contrairement à ce que la Commission soutient, c’est également sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal n’a pas, ainsi qu’il ressort du point 57 de l’arrêt attaqué, considéré comme étant décisif pour apprécier l’existence d’une « question sur laquelle [cette institution] n’a pas encore pris de décision », au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, l’argument présenté par ladite institution selon lequel elle avait toujours « l’objectif » de mettre en œuvre un document d’orientation sur les abeilles.

78

En effet, admettre que la seule intention d’une institution de prendre une décision dans une matière relevant de sa compétence lui permet d’invoquer cette disposition, sans que soit exigée l’existence d’un processus décisionnel tendant à l’adoption d’une décision sur un objet déterminé, reviendrait, en réalité, à reconnaître à cette institution la possibilité de refuser la divulgation de tout document ayant trait à cette matière. Or, conformément à la jurisprudence citée au point 62 du présent arrêt et ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 41 de ses conclusions, la notion de « question sur laquelle [une institution] n’a pas encore pris de décision », au sens de ladite disposition, ne saurait recevoir une interprétation si large qu’elle couvrirait tout document ayant trait à une question donnée.

79

Par conséquent, contrairement à ce que prétend la Commission, c’est à bon droit que, au point 57 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que le fait que cette institution a toujours poursuivi l’objectif de mettre en œuvre un document d’orientation sur les abeilles afin de fournir aux autorités des États membres un document faisant état des « connaissances scientifiques et techniques actuelles », conformément à l’article 36, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, ne suffisait pas, en soi, pour conclure qu’il existait toujours une « question sur laquelle [cette institution] n’a[vait] pas encore pris de décision », au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001.

80

Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le premier moyen doit être rejeté.

81

Dans la mesure où l’argumentation présentée par la Commission à l’appui de son premier moyen ne lui a pas permis de remettre en cause la conclusion du Tribunal selon laquelle elle ne pouvait pas, par les décisions litigieuses, refuser, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001, l’accès aux documents demandés, le second moyen soulevé par cette institution, par lequel celle-ci reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans son appréciation effectuée à titre subsidiaire et portant sur les conditions d’application de l’exception prévue à cette disposition autres que celle relative à l’existence d’un processus décisionnel en cours, ne saurait conduire à l’annulation de l’arrêt attaqué. Ce second moyen doit, dès lors, être rejeté comme étant inopérant.

82

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent pourvoi dans son ensemble.

83

Conformément à l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.

84

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

85

Pollinis France ayant conclu à la condamnation de la Commission aux dépens et cette dernière ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par Pollinis France.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête :

Signatures