Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 3 juillet 2023 et deux mémoires enregistrés le 12 août 2024 et le 19 janvier 2025, la société Idroto, représentée par M^e Ogier, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 170 717,66 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis à la suite des arrêtés du préfet du Calvados du 22 juillet 2022, 12 août 2022, 22 septembre 2022 et 12 octobre 2022 relatifs à des restrictions des usages de l’eau et couvrant la période du 22 juillet 2022 au 18 novembre 2022 ;

2°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au préfet du Calvados de réexaminer sa demande d’indemnisation ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, la responsabilité de l’Etat est engagée du fait de l’illégalité des arrêtés des 22 juillet 2022, 12 août 2022, 22 septembre 2022 et 12 octobre 2022 pris par le préfet du Calvados et couvrant la période de juillet à novembre 2022 en tant qu’ils constituent des mesures de police disproportionnées au regard du but recherché, qu’ils ne sont pas justifiés et qu’ils méconnaissent le principe d’égalité ; ils sont entachés d’une erreur d’appréciation ; ils méconnaissent la liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et d’industrie ; ils révèlent une carence de l’Etat dans la lutte contre le changement climatique à l’origine de la situation de sécheresse ; ils caractérisent ainsi une faute ;

- la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de l’illégalité de l’arrêté-cadre du 10 juin 2021 et des arrêtés fixant les restrictions d’eau pour l’usage de l’eau en période de sécheresse, faute d’avoir été précédés d’une consultation ou d’une participation du public concerné en méconnaissance de l’article 7 de la charte de l’environnement et des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée pour rupture d’égalité devant les charges publiques du fait du préjudice anormal et spécial qu’elle a subi ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée à raison de l’obligation de l’Etat à prendre en charge les préjudices résultant de calamités nationales au titre de la solidarité nationale ;

- elle est fondée à solliciter la réparation de son préjudice financier qui s’élève à 169 217,66 euros et des frais d’avocat de 1 500 euros.

Par deux mémoires enregistrés le 24 mai 2024 et le 16 octobre 2024, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la Charte de l’environnement ;

- le code civil ;

- le code de l’environnement ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2020-881 QPC du 5 février 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Groch,

- les conclusions de M. Martinez, rapporteur public.

Les parties n’étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

La société Idroto est propriétaire-bailleur de deux stations de lavage de véhicules situées à Courseulles-sur-Mer et à Douvres-la-Délivrande dans le département du Calvados, qui sont exploitées en location-gérance par la société ATL. Par un arrêté du 20 mai 2022, le préfet du Calvados a déclenché le seuil de vigilance sécheresse et prescrit des mesures de surveillance et de sensibilisation des usages de l’eau sur l’ensemble du département du Calvados, conformément à l’arrêté-cadre du 10 juin 2021 définissant, pour le département du Calvados, les seuils de vigilance, d’alerte, d’alerte renforcée et de crise ainsi que les mesures de limitation ou de suspension provisoire de certains usages de l’eau en cas de sécheresse. Par sept arrêtés pris successivement les 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre et 12 octobre 2022, le préfet du Calvados a limité ou interdit provisoirement des usages de l’eau dans le département du Calvados. Par un arrêté du 17 novembre 2022, le préfet du Calvados a levé toutes les mesures de restriction ou d’interdiction. Par un courrier du 1er mars 2023, la société Idroto a déposé une demande indemnitaire préalable auprès du préfet du Calvados afin de se voir verser une somme de 170 717,66 euros en réparation de ses préjudices subis du fait des arrêtés des 22 juillet 2022, 12 août 2022, 22 septembre 2022 et 12 octobre 2022 édictés sur la période de juillet à novembre 2022. Cette demande est restée sans réponse. Par sa requête, la société Idroto demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser une somme de 170 717,66 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en 2022 du fait des arrêtés préfectoraux du 22 juillet 2022, du 12 août 2022, du 22 septembre 2022 et du 12 octobre 2022 portant limitation ou interdiction des usages de l’eau édictés sur la période de juillet à novembre 2022.

Sur les conclusions aux fins d’indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l’Etat :

L’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de son destinataire s’il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

Aux termes de l’article L. 211-3 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable : « I. – En complément des règles générales mentionnées à l’article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d’Etat afin d’assurer la protection des principes mentionnés à l’article L. 211-1. / II. – Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut : / 1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie ; (…) ». Aux termes de l’article R. 211-66 du code de l’environnement : « Les mesures générales ou particulières prévues par le 1° du II de l’article L. 211-3 pour faire face à une menace ou aux conséquences (…) de sécheresse, (…) ou à un risque de pénurie sont prescrites par arrêté du préfet du département dit arrêté de restriction temporaire des usages de l’eau. (…). / Ces mesures, proportionnées au but recherché, ne peuvent être prescrites que pour une période limitée, éventuellement renouvelable. Dès lors que les conditions d’écoulement ou d’approvisionnement en eau redeviennent normales, il est mis fin, s’il y a lieu graduellement, aux mesures prescrites. Celles-ci ne font pas obstacle aux facultés d’indemnisation ouvertes par les droits en vigueur. Concernant les situations de sécheresse, les mesures sont graduées selon les quatre niveaux de gravité suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise. Ces niveaux sont liés à des conditions de déclenchement caractérisées par des points de surveillance et des indicateurs relatifs à l’état de la ressource en eau. / Les mesures de restriction peuvent aller jusqu’à l’arrêt total des prélèvements, et sont définies par usage ou sous-catégories d’usage ou type d’activités, selon des considérations sanitaires, économiques et environnementales, dont les conditions sont fixées dans les arrêtés-cadres prévus à l’article R. 211-67 (…) ». Aux termes de l’article R. 211-67 du même code : « I.- Les mesures de restriction mentionnées à l’article R. 211-66 s’appliquent à l’échelle de zones d’alerte. Une zone d’alerte est définie comme une unité hydrologique ou hydrogéologique cohérente au sein d’un département, désignée par le préfet au regard de la ressource en eau. (…) / Afin de préparer les mesures à prendre et d’organiser la gestion de crise en période de sécheresse, le préfet prend un arrêté, dit arrêté-cadre, désignant la ou les zones d’alerte, indiquant les conditions de déclenchement des différents niveaux de gravité et mentionnant les mesures de restriction à mettre en œuvre par usage, sous-catégorie d’usage ou type d’activités en fonction du niveau de gravité ainsi que les usages de l’eau de première nécessité à préserver en priorité et les modalités de prise des décisions de restriction. / L’arrêté-cadre indique également, le cas échéant, les conditions selon lesquelles le préfet peut, à titre exceptionnel, à la demande d’un usager, adapter les mesures de restriction s’appliquant à son usage. Ces conditions tiennent compte des enjeux économiques spécifiques, de la rareté, des circonstances particulières et de considérations techniques. Elles sont strictement limitées en volume et dans le temps, par le respect des enjeux environnementaux. (…). / III. — Dès lors que le ou les préfets constatent que les conditions de franchissement d’un niveau de gravité prévues par l’arrêté-cadre sont remplies, un arrêté de restriction temporaire des usages, tel que prévu à l’article R. 211-66, est pris dans les plus courts délais et selon les modalités définies par l’arrêté-cadre, entraînant la mise en œuvre des mesures envisagées. ».

Aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. (…) / II.-Sous réserve des dispositions de l’article L. 123-19-6, le projet d’une décision mentionnée au I, accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l’Etat (…) ». Aux termes de l’article L. 123-19-6 du même code : « Ne sont pas soumises à participation du public en application des articles L. 123-19-1 à L. 123-19-5 : / 1° Les décisions des autorités publiques prises conformément à une décision autre qu’une décision individuelle ou à un plan, schéma ou programme ou tout autre document de planification ayant donné lieu à participation du public, lorsque, par ses dispositions, cette décision ou ce plan, schéma, programme ou document de planification permet au public d’apprécier l’incidence sur l’environnement des décisions susceptibles d’être prises conformément à celui-ci (…) ».

Enfin, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

S’agissant de l’illégalité fautive des arrêtés préfectoraux :

En premier lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale.

La société Idroto soutient que l’article 7 de la Charte de l’environnement, dont les stipulations sont reprises à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, ont été méconnues dès lors que les organismes représentant les intérêts des stations de lavage n’ont pas été sollicités ni consultés lors de l’élaboration de l’arrêté-cadre préfectoral du 10 juin 2021 relatif à la définition des seuils de vigilance, d’alerte, d’alerte renforcée et de crise et de mesures de limitation ou de suspension provisoire de certains usages de l’eau en cas de sécheresse dans le département du Calvados ni pour les arrêtés préfectoraux de l’été et l’automne 2022 pris dans le cadre de son application. Toutefois, il résulte de la lecture même de l’arrêté-cadre du 10 juin 2021 que le préfet a recueilli, préalablement à son édiction, les avis de l’Observatoire sécheresse du 3 septembre 2020 et du 19 avril 2021, l’avis du comité départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques du 15 septembre 2020 et qu’il a procédé à la consultation du public du 15 mars 2021 au 16 avril 2021. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le préfet a consulté les différents acteurs impliqués dans le suivi des ressources en eau et sa gestion avant l’édiction de l’arrêté-cadre. En outre, il n’est ni soutenu ni allégué que les organismes représentant les intérêts des stations de lavage n’auraient pas eu accès à la consultation publique ou auraient été écartés de cette consultation.

Par ailleurs, il résulte de la lecture des quatre arrêtés préfectoraux litigieux du 22 juillet 2022, du 12 août 2022, du 22 septembre 2022 et du 12 octobre 2022 que le préfet a recueilli à chaque fois, préalablement à leur édiction, l’avis du comité départemental « ressource en eau », composé notamment des services de l’Etat, d’élus locaux, d’établissements publics de coopération intercommunale, de représentants des usagers et des acteurs économiques. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté-cadre et les arrêtés préfectoraux litigieux sont entachés d’un vice de procédure faute d’avoir été précédés d’une consultation ou d’une participation du public concerné. Le moyen doit être écarté.

En deuxième lieu, à l’appui de sa demande, la société Idroto soutient que les arrêtés pris successivement par le préfet du Calvados les 22 juillet, 12 août, 22 septembre, et 12 octobre 2022, portant limitation ou interdiction provisoire des usages de l’eau dans le département du Calvados, constituent des mesures de police disproportionnées au regard du but recherché, en méconnaissance du principe d’égalité, et par suite, caractérisent des illégalités fautives de nature à lui ouvrir droit à réparation.

Il résulte de l’arrêté-cadre préfectoral du 10 juin 2021 qu’il définit les seuils de vigilance, d’alerte, d’alerte renforcée et de crise dont le franchissement permet au préfet de prendre les mesures d’incitation de la population à limiter ses usages de l’eau et de limitation ou de suspension provisoire de certains usages de l’eau en période de sécheresse, qu’il définit les mesures précitées en lien avec le franchissement de ces seuils et l’appréciation de la situation du département et qu’il précise également les zones géographiques par unité hydrographique d’application desdites mesures, conformément aux dispositions de l’article R. 211-67 du code de l’environnement. Le déclenchement des mesures d’alerte, d’alerte renforcée et de crise prévu par l’article 6 de l’arrêté-cadre peut être issu d’un constat portant soit sur le niveau des cours d’eau principaux du département, soit sur l’état des têtes de bassins, soit sur les niveaux piézométriques, soit sur la productivité des forages d’eau potable. L’arrêté-cadre précise également les mesures que le préfet peut être amené à édicter en cas de franchissement de chaque seuil d’alerte concernant le lavage des véhicules. Il indique que le lavage des véhicules peut être interdit à l’exclusion des lavages rendus obligatoires par des conditions d’hygiène et de sécurité ou technique dès le franchissement du seuil d’alerte renforcée ou de crise, et qu’il peut être interdit hors des stations professionnelles titulaires d’une autorisation préfectorale et équipées d’un système de recyclage de l’eau dès le franchissement du seuil d’alerte. L’arrêté du 22 juillet 2022 a circonscrit l’interdiction de laver des véhicules aux seules zones du département placées en crise et alerte renforcée, à l’exception des lavages rendus obligatoires par des conditions d’hygiène et de sécurité ou technique, et aux zones placées en alerte hors des stations professionnelles et à l’exception des lavages rendus obligatoires par des conditions d’hygiène et de sécurité ou technique. L’arrêté du 12 août 2022 a étendu l’interdiction de lavage des véhicules, à l’exception des véhicules sanitaires et techniques, à tout le département du Calvados, puis l’arrêté du 26 août 2022 a maintenu cette même interdiction en supprimant toute dérogation, jusqu’à l’arrêté du 22 septembre 2022 qui a autorisé le lavage dans les centres de lavage disposant d’un moyen de recyclage de l’eau et d’une autorisation préfectorale. Le préfet a ensuite interdit, par l’arrêté du 7 octobre 2022, le lavage dans les seuls secteurs en vigilance sécheresse, en alerte et en alerte renforcée sauf dans les stations de lavage disposant d’un système de recyclage de l’eau ayant obtenu préalablement une dérogation préfectorale d’ouverture puis, par l’arrêté du 12 octobre 2022, il a élargi l’autorisation de lavage également aux stations titulaires d’une dérogation utilisant du matériel haute pression. Enfin, l’arrêté du 17 novembre 2022 entré en vigueur le 19 novembre 2022 a levé l’ensemble des restrictions. Il résulte de l’instruction que les deux stations de lavage dont la société Idroto est propriétaire se situent à Courseulles-sur-Mer et Douvres-la-Délivrande, sur le bassin versant de la Seulles placé en alerte renforcée dès le 22 juillet 2022.

Il n’est pas contesté que dès le 12 juillet 2022, le seuil d’alerte sécheresse sur le bassin versant de la Vire et le seuil de vigilance sécheresse dans le reste du département du Calvados ont été franchis, ni que les niveaux des débits constatés de la Souleuvre pour le bassin versant de la Vire, de la Seulles pour le bassin versant de la Seulles, du Noireau pour le bassin versant de l’Orne et les niveaux piézométriques des stations de Louvigny et d’Aurseulles pour les nappes du Bajocien-Bathonien et du Trias entre les 12 et 22 juillet 2022 ont respectivement franchi le seuil d’alerte de crise, le seuil d’alerte renforcée et le seuil d’alerte. Il résulte de l’instruction que les arrêtés du 12 août 2022 et du 22 septembre 2022 font notamment état du franchissement du seuil de crise pour la Souleuvre et la Vire pour le bassin versant de la Vire, de celui du seuil d’alerte renforcée pour la Seulles et le Noireau pour les bassins versants de la Seulles et de l’Orne et de celui du seuil d’alerte pour les niveaux piézométriques des stations de Louvigny et d’Aurseulles pour les nappes du Bajocien-Bathonien et du Trias. Enfin, le franchissement du seuil d’alerte renforcée des débits de la Souleuvre et de la Vire pour le bassin versant de la Vire, ainsi que celui du seuil d’alerte pour les débits du Noireau sur le bassin versant de l’Orne, de la Seulles pour le bassin versant de la Seulles, des niveaux piézométriques de la station d’Aurseulles pour la nappe du Trias et le franchissement du seuil de vigilance sécheresse pour la nappe du Bajocien-Bathonien, ont été notamment constatés par l’arrêté préfectoral du 12 octobre 2022. Il résulte ainsi de l’instruction qu’aux dates des arrêtés litigieux, les zones d’alertes du département du Calvados présentaient des situations hydrologiques et hydrogéologiques dont les mesures physiques attestaient de la précarité des écoulements superficiels et des réserves en eau du sol et du sous-sol. Pour justifier les mesures provisoires de restrictions ou d’interdictions de certains usages de l’eau pour la préservation de la santé, de la salubrité publique, de l’alimentation en eau potable, des écosystèmes aquatiques et pour la protection des ressources en eaux, le préfet du Calvados s’est fondé, d’une part, sur le constat de l’insuffisance des actions de sensibilisation menées à compter du mois de mai 2022 au regard de la constante diminution des ressources en eau au cours de l’été, de la dégradation de la situation hydrologique constatée, mais aussi sur les prévisions d’une possible rupture d’approvisionnement en eau potable et, enfin, sur les avis du comité de gestion de la ressource en eau, systématiquement consulté préalablement à l’édiction des arrêtés. Par ailleurs, si la société requérante invoque la méconnaissance des dispositions des articles R. 211-66 et R. 211-67 du code de l’environnement, lesquelles prescrivent la mise en place des restrictions à l’échelle de zones d’alerte, elle n’apporte aucun élément permettant de se prononcer sur le bien-fondé de ses allégations dès lors que les arrêtés concernés font état des restrictions par zone géographique et qu’au demeurant, il ne ressort pas des dispositions de l’article R. 211-67 qu’elles interdiraient au préfet de prendre des mesures à l’échelle d’un département si la situation hydrologique et hydrogéologique le justifie, eu égard au contexte territorial.

Les éléments qui viennent d’être mentionnés doivent être regardés comme constitutifs d’une menace au sens de l’article L. 211-3 précité du code de l’environnement de nature à justifier que le préfet du Calvados décide, sur le fondement de l’article R. 211-66 précité du code de l’environnement, d’interdire le lavage des véhicules.

La société requérante soutient en outre que les mesures de restrictions issues des arrêtés préfectoraux des 22 juillet, 12 août, 22 septembre, et 12 octobre 2022 applicables aux stations de lavage de véhicules du Calvados sont disproportionnées en tant qu’elles posent une interdiction générale et absolue par la fermeture de toutes les stations de lavage du département alors même que les bassins du département n’étaient pas tous en situation de crise. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 10, l’arrêté-cadre préfectoral autorise les mesures d’interdiction du lavage des véhicules en station dès le franchissement du seuil d’alerte pour celles ne disposant pas de système de recyclage de l’eau et d’autorisation préfectorale et d’alerte renforcée ou de crise pour les lavages en stations de lavage exception faite des véhicules sanitaires et techniques. S’il résulte de l’instruction que l’arrêté du 12 août 2022 a étendu l’interdiction de lavage des véhicules, en station et hors station de lavage, exception faite des véhicules sanitaires, à tout le département du Calvados, et que l’arrêté du 22 septembre 2022 a réduit sur l’ensemble du département cette interdiction pour les stations de lavage à celles ne disposant pas de moyen de recyclage de l’eau et d’autorisation préalable permettant leur ouverture, les arrêtés des 22 juillet 2022 et 12 octobre 2022 ont décliné les restrictions applicables au lavage en station par zones en fonction du seuil franchi. En tout état de cause, il résulte de l’instruction que les stations de la société requérante sont localisées sur des communes appartenant au bassin de la Seulles, placé en niveau d’alerte renforcée dans les arrêtés du 22 juillet 2022, du 12 août 2022 et du 22 septembre 2022, autorisant ainsi le préfet, le cas échéant, à édicter une mesure allant jusqu’à l’interdiction du lavage des véhicules en stations en dehors des véhicules sanitaires. Par ailleurs, la circonstance, au demeurant non établie, que les mesures restrictives des arrêtés litigieux concernent l’ensemble du département n’est à elle seule pas de nature à établir le caractère disproportionné des mesures prescrites, lequel ne ressort pas davantage de la circonstance que de telles mesures n’ont pas été édictées dans d’autres départements ou encore que le guide du ministère de la transition écologique, d’ailleurs dépourvu de portée normative, qui recense les mesures minimales à prendre en période de sécheresse, ne prévoit pas l’hypothèse de la fermeture de toutes les stations de lavage des véhicules à l’échelle d’un département. Enfin, la société requérante allègue que les arrêtés de restriction de l’usage de l’eau sont disproportionnés en tant qu’ils posent une interdiction généralisée sans distinguer les stations de lavage utilisant l’eau potable de celles utilisant l’eau de forage. Elle se borne toutefois à soutenir que les deux stations dont elle est propriétaire utilisent de l’eau de forage et ne justifie pas de l’existence pour ces stations de ce mode d’approvisionnement en eau, ni qu’il ne s’agit pas d’un forage d’eau potable. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les arrêtés de restriction de l’usage de l’eau du préfet du Calvados n’étaient pas justifiés et qu’ils ont méconnu le principe de proportionnalité des mesures de police ainsi que le principe d’égalité.

En dernier lieu, pour soutenir que les arrêtés du préfet sont entachés d’une erreur d’appréciation, la société requérante fait valoir que les mesures de restriction de l’usage de l’eau imposées dans les arrêtés préfectoraux sont inadaptées et inadéquates en ce qu’elles ne génèrent pas les économies d’eau escomptées, qu’elles aggravent la pollution des sols et des nappes phréatiques avec le déport polluant des lavages hors stations de lavage professionnel et qu’elles portent un message contraire à l’intérêt qui s’attache à la préservation de l’environnement. Toutefois, alors que l’objectif était de réduire d’au moins 30 % la consommation d’eau dans les zones d’alerte et d’au moins 50 % celle dans les zones d’alerte renforcée afin de permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population, la société requérante, pour alléguer que la consommation en eau des stations de lavage est économe, vertueuse et circulaire, se fonde uniquement sur des analyses issues de fiches publiées par le conseil national des professions de l’automobile, d’un communiqué de l’association « 40 millions d’automobilistes », d’un communiqué de la société Eléphant bleu, du retour d’expérience de l’organisation patronale « Mobilians » sur la crise sécheresse de 2022, toutes éditées par des acteurs de la filière des services de l’automobile en France défendant les intérêts des entreprises œuvrant dans ce secteur, et dont les résultats sont dénués de toute valeur scientifique. La société Idroto fait également valoir que l’interdiction de laver des véhicules en station de lavage professionnel est contre-productive en ce qu’elle accroît le lavage à domicile, important consommateur de volumes d’eau par rapport au lavage en station, particulièrement avec le lavage « haute pression », dont la consommation est qualifiée par la société requérante de « résiduelle ». Elle ne démontre cependant pas la réalité de l’augmentation corrélative du nombre de ces lavages à domicile et de la consommation d’eau, dont il ressort des arrêtés contestés qu’ils étaient interdits selon les mêmes modalités que pour les stations de lavage à partir du 22 juillet 2022 dans les zones où se situent les stations de la société requérante. Le chiffrage du report de 11 à 12 % des particuliers vers le lavage à domicile quand les stations de lavage sont fermées, avancé par la société requérante suite à l’étude sur « l’avenir de la filière de lavage automobile sous contrainte de ressource en eau », publiée en mars 2024 par l’institut national de l’économie circulaire, ne correspond qu’à un sondage d’intentions prévisionnelles des sondés. Il est par ailleurs constant que la consommation d’eau des stations de lavage « haute pression », quand bien même elle serait à l’unité plus économe que celle d’un lavage effectué par un particulier à son domicile, représente, eu égard aux objectifs de réduction de la consommation d’eau sur toute la période concernée, un usage d’eau potable important rapporté au nombre de centres de lavage sur le département. Au surplus, il résulte du guide du ministère de la transition écologique, au demeurant dépourvu de portée normative, que les mesures de restriction des usages de l’eau indiquées sont des préconisations minimales que les arrêtés-cadres préfectoraux peuvent adapter eu égard aux enjeux territoriaux de la ressource en eau. Enfin, la circonstance que les préfets d’autres départements tels que les Alpes-Maritimes, le Morbihan et le Finistère aient, à différentes dates durant l’été 2022, partiellement autorisé le lavage en stations de lavage professionnel pour une piste « haute pression » sur deux alors que ces départements étaient placés en situation de crise, sont sans incidence sur la légalité des arrêtés attaqués qui se fondent exclusivement sur la situation de la ressource en eau potable du département du Calvados aux dates des arrêtés litigieux.

Il résulte de ce qui précède, qu’alors qu’il lui appartenait d’apprécier les mesures à prendre au regard des circonstances de fait, de temps et de lieu pour faire face à une menace avérée de pénurie d’eau potable, le préfet du Calvados a, par les arrêtés des 22 juillet 2022, 12 août 2022, 22 septembre 2022 et 12 octobre 2022, édicté des mesures pleinement adaptées, nécessaires et proportionnées au regard de la finalité poursuivie, et sans méconnaître le principe d’égalité. Les moyens tirés de ce qu’il aurait méconnu les dispositions des articles R. 211-66 et R. 211-67 du code de l’environnement et commis une erreur d’appréciation doivent également être écartés. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en édictant les arrêtés critiqués, le préfet du Calvados aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

S’agissant de l’atteinte à la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie :

La société Idroto fait valoir que les mesures de restriction et d’interdiction des arrêtés préfectoraux en litige méconnaissent les principes de la liberté du commerce et de l’industrie et de la liberté d’entreprendre. Si elle soutient que la perte d’exploitation liée à la fermeture administrative de ses deux stations n’est pas susceptible d’être réparée par les organismes d’assurance selon les garanties ordinaires, elle ne l’établit pas. Au surplus, le courrier de Pac Assurances sur lequel elle se fonde n’annonce la fin du maintien de la garantie « perte d’exploitation sécheresse » des contrats qu’à compter des sinistres de l’année 2023. Par ailleurs, si la société Idroto expose qu’elle n’a bénéficié d’aucun accompagnement financier en l’absence de revenu de remplacement versé par l’Etat, d’aucune suspension des prélèvements relatifs aux charges fiscales et sociales alors qu’un tel dispositif d’urgence avait été organisé durant la pandémie de Covid-19, d’aucune consigne de l’Etat de nature à inciter ses créanciers à suspendre les prélèvements ni de mesures proposées par l’Etat relatives au chômage partiel et aux subventions de l’agence de l’eau, elle n’étaye toutefois pas les difficultés économiques alléguées par des données précises la concernant permettant d’apprécier la gravité de l’atteinte économique portée en lien avec les mesures de restriction imposées. Or, conformément à ce qui a été dit aux points précédents, les mesures de restriction imposées étaient adaptées, nécessaires et proportionnées aux enjeux de protection de la ressource en eau potable en vue de la réserver aux usages prioritaires définis par la loi. Par ailleurs, comme le souligne d’ailleurs la société requérante, ces mesures ont été circonscrites dans le temps et ont régulièrement fait l’objet d’une réévaluation anticipée en cas d’amélioration de la situation hydrologique départementale, ce qui a été fait en l’espèce, dès l’arrêté du 22 septembre 2022 en autorisant le lavage dans les centres disposant d’un moyen de recyclage et d’une autorisation préfectorale, puis avec l’arrêté du 12 octobre 2022 qui a élargi l’autorisation de lavage aux stations utilisant du matériel haute pression et enfin avec l’arrêté du 17 novembre 2022 qui a levé l’ensemble des restrictions. Dans ces conditions, les mesures de restrictions n’ont ni pour objet ni pour effet en elles-mêmes de restreindre l’exercice de la liberté d’entreprendre, ni la liberté du commerce et de l’industrie qui en découle. Par suite, l’entreprise requérante n’est pas non plus fondée à soutenir que l’interdiction préfectorale aurait porté une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie.

Il résulte de ce qui précède que le préfet n’a commis aucune illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité.

S’agissant de la carence de l’Etat dans la lutte contre le changement climatique :

Aux termes de l’article 1246 du code civil : « Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer. ». En vertu de l’article 1247 du même code, le préjudice écologique consiste en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement. L’article 1248 de ce code dispose que : « L’action en réparation du préjudice écologique est ouverte à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l’Etat, l’Office français de la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l’environnement. ». Enfin, aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’environnement : « Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l’environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci. (…).

Par la décision QPC du 5 février 2021 visée ci-dessus, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions précitées, dont il a jugé qu’elles avaient été adoptées pour mettre en œuvre l’article 4 de la Charte de l’environnement, selon lequel « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi ».

Si ces dispositions ne prévoient pas expressément que la voie d’action en réparation du préjudice écologique qu’elles instaurent est ouverte contre l’Etat, elles n’excluent pas que ce dernier puisse être regardé comme responsable de ce préjudice au sens de l’article 1246 du code civil, qui fait mention, de même que l’article 4 de la Charte de l’environnement, de « toute personne ». Par suite, une telle action contre l’administration est recevable, sur le fondement des dispositions du code civil, devant le juge administratif.

La société requérante reproche au préfet du Calvados une carence fautive de l’Etat compte tenu de l’insuffisance de la politique publique de gestion de l’eau potable dans un contexte de changement climatique. Elle s’appuie, d’une part, sur une dépêche publiée le 16 février 2023 sur le site du laboratoire des sciences du climat et de l’environnement de l’université de Paris-Saclay faisant état de la publication d’une étude menée par des chercheurs du Laboratoire des Sciences du Climat et de l’Environnement, du Laboratoire de Météorologie Dynamique, du London Mathematical Laboratory, et de l’Université de Bologne révélant que les conditions anticycloniques persistantes et le changement climatique ont été des facteurs importants dans la sécheresse exceptionnelle qui a touché l’Europe de l’Ouest et la région méditerranéenne en 2022. D’autre part, elle invoque un taux de fuite de 20 % des réseaux de distribution d’eau potable en lien notamment avec la vétusté des canalisations, certaines conclusions du rapport de la Cour des Comptes sur l’insuffisance des contrôles sur le terrain du respect des arrêtés préfectoraux dits « sécheresse », l’insuffisance du recyclage de l’eau retraitée dans les stations d’épuration, l’absence d’atteinte des objectifs de réduction des prélèvements d’eau, et l’absence d’anticipation du risque sécheresse au regard des projections scientifiques. Toutefois, si elle produit au soutien de ses affirmations le rapport interministériel dédié au retour d’expérience de la gestion de l’eau lors de la sécheresse de l’année 2022, les éléments avancés dans ses écritures sur des carences en matière de gestion de la ressource en eau restent très généraux, épars et très insuffisamment étayés en termes d’indicateurs sur l’insuffisance alléguée de l’action de l’Etat au regard d’objectifs fixés d’ailleurs non précisés. Dans ces conditions, la société requérante n’établit pas la réalité des carences de l’Etat qu’elle invoque.

Il résulte de ce qui précède que la société Idroto n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité de l’Etat est engagée en raison d’une carence dans la lutte contre le changement climatique à l’origine de la situation de sécheresse de l’été 2022.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l’Etat :

S’agissant de la responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques :

La responsabilité de l’Etat peut être engagée sur le fondement d’une rupture d’égalité devant les charges publiques lorsque le dommage que subit une personne physique ou morale du fait d’une décision légale des pouvoirs publics excède les charges et contraintes inhérentes à son activité et présente ainsi un caractère anormal et spécial.

Il résulte de l’instruction que les deux stations de la société requérante ont été directement concernées par les arrêtés portant limitation ou interdiction des usages de l’eau édictés par le préfet du Calvados sur la période de juillet à novembre 2022. La société Idroto fait valoir une durée d’interdiction d’activité de cent dix-huit jours, s’étalant du 22 juillet 2022 au 18 novembre 2022, sans toutefois détailler les périodes durant lesquelles les stations qu’elle a confiées en location-gérance à la société ATL ont dû cesser totalement ou partiellement leur activité. Il résulte de l’instruction que seul le lavage des véhicules sanitaires et techniques a été autorisé du 22 juillet au 26 août 2022 dans les stations de Courseulles-sur-Mer et Douvres-la-Délivrande, soit durant trente-cinq jours, ces stations ayant ensuite été fermées durant quarante-sept jours du 26 août 2022 au 12 octobre 2022, dès lors qu’il n’est pas allégué qu’elles étaient équipées d’un moyen de recyclage de l’eau et bénéficiaient d’une dérogation préfectorale permettant leur ouverture conformément aux dispositions de l’arrêté du 22 septembre 2022. A compter de l’arrêté du 12 octobre 2022, seul le lavage dans les stations ne disposant pas d’un moyen de recyclage de l’eau ou de matériel à haute pression et sans autorisation préfectorale a été interdit. Alors que la société requérante fait état dans ses écritures de matériel haute pression dans ses stations, elle ne justifie pas avoir sollicité de dérogation préfectorale préalable ni d’un refus du préfet de lui attribuer cette dérogation permettant d’exercer son activité entre le 12 octobre 2022 et le 18 novembre 2022, soit durant trente-sept jours. Au demeurant, si la société requérante expose avoir subi un préjudice financier qu’elle évalue à 169 217,66 euros, il ne résulte pas de l’instruction que cette charge excèderait celle résultant des risques inhérents à la mise en location gérance de deux centres de lavage dans un contexte de réchauffement climatique et de diminution des ressources en eau. En outre, si la société requérante soutient qu’elle a été la seule à subir un tel préjudice financier, elle ne l’établit pas, alors que les mesures de restriction ou d’interdiction de l’usage de l’eau ont nécessairement concerné d’autres secteurs d’activité dans le département. Enfin, il ne résulte pas davantage de l’instruction que la société requérante justifie d’honoraires d’avocat en lien direct avec la fermeture administrative des deux stations. Dès lors, le caractère anormal et spécial du préjudice de la société requérante n’est pas établi.

Il résulte de ce qui précède que la société Idroto n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques.

S’agissant de l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat au titre de la solidarité nationale :

Le principe posé par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 selon lequel « La Nation proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales » ne peut servir de base, en l’absence de disposition législative précise en assurant l’application, à une action contentieuse en indemnité.

La société requérante se borne à invoquer l’alinéa 12 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 au soutien de sa demande d’indemnisation du dommage au titre de la solidarité nationale. Elle allègue que le dommage résulte d’une « calamité nationale » dès lors que l’épisode climatique de sécheresse de l’été 2022 est le plus fort jamais enregistré en France et que cette sécheresse a généré une pénurie d’eau. En l’absence de régime d’indemnisation spécifique fondé sur la solidarité nationale institué par la loi pour les pertes d’exploitation des entreprises durant l’épisode de sécheresse de l’été 2022, et dès lors que les dispositions citées au point précédent ne peuvent servir de base juridique directe à une action indemnitaire sur le fondement de la solidarité nationale, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité de l’Etat est engagée au titre de la solidarité nationale.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société Idroto doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la société Idroto au titre de la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Idroto est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Idroto et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie sera transmise au préfet du Calvados.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Cheylan, président,

M^me Groch, première conseillère,

M^me Marlier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2026.

La rapporteure,

Signé

N. GROCH

Le président,

Signé

F. CHEYLAN

La greffière,

Signé

H. JEAN

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. Legrand