Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 avril 2022 et le 16 janvier 2025, M. B A, représenté par M^e Jacquemet, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi en raison de faits de harcèlement moral dans le cadre de ses fonctions ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la création de la direction interdépartementale de la police aux frontières de l’Ain s’est traduite par la mise en place d’un management harcelant et d’une dégradation de ses conditions de travail ; que les responsables de la cellule de coordination opérationnelle interdépartementale ont multiplié les interpellations sans discernement, de manière à mettre sciemment les officiers C judiciaire de l’unité de Gaillard en difficulté ; que l’objectif principal de la nouvelle équipe était d’améliorer quantitativement les statistiques au détriment de la qualité des dossiers et des conditions de travail des agents ; que les règles de sécurité ont été négligées, que les méthodes de travail imposées se sont affranchies des prescriptions du code de procédure pénale et du code de déontologie et que les fonctionnaires s’opposant aux demandes ont été menacés et harcelés par la hiérarchie alors que d’autres ont bénéficié d’une totale impunité ;

— il a subi, comme ses collègues, la dégradation de ses conditions de travail et l’ambiance délétère qui en a résulté ;

— son état de santé s’est fortement dégradé en raison de ces agissements de harcèlement moral ;

— malgré les alertes auprès de la hiérarchie et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), l’administration ne justifie pas avoir mis en place toutes les mesures de préventions prévues par les articles L.4121-1 et L.4121-2 du code du travail ; par son inaction persistante, elle a donc manifestement manqué à son obligation de prévention et de sécurité lui incombant et a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

— il a subi un préjudice moral important qui sera indemnisé par une somme de 50 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2023, le ministre de l’intérieur indique que l’Etat est représenté en défense par le préfet en application de l’article R. 431-10 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2024, la préfète de l’Ain conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— les tensions dénoncées par M. A trouvent leur origine dans des rivalités entre plusieurs unités antérieures à la création de l’unité C de Gaillard, qui ont été entretenues par des agissements individuels de fonctionnaires du service ; elles ne sont pas imputables à des actions délibérées du personnel de direction, également affecté par la dégradation des conditions de travail ;

— l’administration a recherché en vain des solutions pour répondre aux attentes des agents de la police aux frontières compte tenu de l’opposition constante d’un groupe limité d’agents voulant empêcher la réorganisation par tous moyens ;

— les agissements de la hiérarchie à l’égard de M. A sont justifiés par son comportement et les fautes qu’il a commises qui ont conduit à des sanctions administratives et pénales ; dès lors, ils n’ont pas, dans ce cadre, excédé les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique au point de pouvoir être qualifiés de harcèlement moral.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général de la fonction publique ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique ;

— le décret n°96-342 du 22 avril 1996 relatif à l’attribution de la médaille d’honneur de la police nationale ;

— le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Ban,

— les conclusions de M. Callot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, major C, a été affecté en 2011 au service de la police de l’air et des frontières (SPAF) de Gaillard dans la Haute-Savoie. Ce service a été intégré en 2016 au sein de la nouvelle Direction interdépartementale de la police aux Frontières (DIDPAF) dont le siège était à Prévessin, dans le département de l’Ain. Avant sa réorganisation en septembre 2020 qui a abouti à la fermeture de l’unité de Gaillard et son transfert au commissariat d’Annemasse, cette direction comportait trois unités situées sur les territoires des communes de Prévessin, Chamonix et Gaillard. Une Cellule de Coordination Opérationnelle Interdépartementale (CCOID) a été installée dans les locaux de l’unité de Gaillard au sein de laquelle ont été affectés des agents venant de Prévessin. Par un courrier du 28 décembre 2021 resté sans réponse, M. A a présenté au ministre de l’intérieur une demande indemnitaire préalable en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi en raison d’agissements de harcèlement moral dans le cadre de ses fonctions. Par sa requête, il demande la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 50 000 euros au titre du harcèlement moral et du manquement de l’Etat à son obligation de protection de la sécurité physique et mentale des agents.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat au titre du harcèlement moral :

2. Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans sa rédaction applicable au litige, actuellement repris aux articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa () ».

3. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

4. Par ailleurs, pour apprécier si des agissements sont constitutifs d’un harcèlement moral, le juge administratif doit tenir compte du comportement de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l’existence d’un harcèlement moral est établie, qu’il puisse être tenu compte du comportement de l’agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui, si bien que le préjudice résultant de ces agissements pour l’agent victime doit alors être intégralement réparé.

5. Il résulte de l’instruction que la création à la fin de l’année 2016 de DIDPAF de l’Ain s’est traduite par la mise en place par la nouvelle direction, relayée sur le site de Gaillard par les responsables de la cellule de coordination, d’une véritable stratégie de management de pressions et d’intimidation pour faire accepter aux agents de nouvelles méthodes de travail dont l’objectif prioritaire était d’améliorer quantitativement les statistiques notamment celles des interpellations des étrangers, quitte à s’affranchir des prescriptions du code de procédure pénale et du code de déontologie. Elles ont conduit à la nette dégradation des conditions de travail des agents, particulièrement des OPJ qui refusaient d’appliquer ces pratiques sans discernement.

6. Pour caractériser un harcèlement moral à son égard, M. A doit cependant établir que ces méthodes de management se sont personnellement manifestées pour lui par des agissements répétés ayant pour objet ou pour effet d’entraîner une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.

7. En premier lieu, M. A fait valoir que, le 12 février 2018, ses fonctions de chef de brigade lui ont été brutalement retirées après qu’il ait demandé et obtenu une affectation en service de nuit pour l’année 2017-2018 pour des raisons personnelles liées à la garde de son fils. Ce retrait de fonctions n’apparaît toutefois pas étranger à des considérations liées à l’organisation du service compte tenu, d’une part, que l’activité de la brigade dont M. A avait la charge était nettement inférieure à celle des autres brigades et, d’autre part, de la nécessité d’un encadrement exercé en journée lorsque les agents y sont majoritairement présents, particulièrement lorsque le service présente des difficultés avérées de fonctionnement.

8. En deuxième lieu, le 26 février 2018, M. A a fait l’objet d’une « note d’instruction » provenant du commandant C lui reprochant la nette régression de l’activité de la brigade dont il est le chef, constatant que son absence en journée a entraîné des difficultés managériales et d’exercice de l’autorité hiérarchique et qu’enfin son activité professionnelle la nuit ne s’est pas accompagnée de la « plus-value » attendue. Il lui demande une augmentation très sensible de l’activité et des résultats de la brigade avec un suivi hebdomadaire assuré par le supérieur hiérarchique N+1. Par courrier du 13 mars 2018, M. A a répondu à ces instructions en contestant l’ensemble des fautes qui lui sont reprochées au motif que le niveau d’activité de la brigade trouve son origine essentielle dans le manque d’effectifs provoqué par les arrêts de travail et le refus de commettre des illégalités. Le requérant estime également que cette note est en réalité la conséquence directe de sa dénonciation des ordres illégaux délivrés par sa hiérarchie, laquelle ne respecterait pas les temps de repos entre les vacations, la composition des patrouilles formées seulement par un fonctionnaire et par un ADS ou encore la rédaction « différée » des procès-verbaux en cas d’interpellations. Toutefois, eu égard à son objet ciblé sur l’activité de la brigade et son argumentation précise et centrée sur les inconvénients résultant de l’exercice par M. A des fonctions de chef la nuit, cette « note d’instruction » n’excède, par elle-même, pas ce que l’exercice normal du pouvoir hiérarchique permet.

9. En troisième lieu, si M. A soutient qu’il a refusé de signer la notation au titre de l’année 2017 et qu’elle ne lui a pas été notifiée de sorte qu’il n’a pu la contester, il ressort cependant des formulaires qu’il produit au dossier qu’il a subi une baisse de sa notation pour l’année 2018 et non pour celle de 2017 qu’il a signée le 17 juin 2017 après un entretien d’une durée de 40 minutes. Cette baisse de notation modérée de 6 à 5 sur une échelle de 7, qui correspond à un niveau très bon, repose sur des éléments relatifs à sa manière de servir à la tête de la brigade qu’il ne conteste pas précisément. Dans ces conditions, le requérant n’établit pas le vice dont serait entachée cette procédure de notation qui serait de nature à révéler un indice de harcèlement moral.

10. En quatrième lieu, une enquête administrative a été déclenchée à l’encontre de M. A le 25 mai 2018 portant sur l’exercice d’une activité professionnelle dans la construction. En raison de ces manquements à ses obligations professionnelles de se consacrer à son activité, de rendre compte, d’exemplarité et de loyauté par rédaction mensongère d’un acte, il a fait l’objet d’un déplacement d’office le 21 novembre 2019. En outre, par ordonnance du 12 mai 2021, le président du tribunal judiciaire de Thonon-les-Bains l’a condamné à une amende délictuelle de dix-mille euros, dont huit-mille avec sursis, et à une interdiction d’exercer un emploi public pour une durée de trois ans, ce qui l’a obligé à quitter police nationale en septembre 2021. Les faits graves qui lui sont reprochés s’étant avérés exacts, le requérant n’est pas fondé à se plaindre qu’une enquête ait été diligentée sur l’activité professionnelle qu’il effectuait sans autorisation hors de son service au motif qu’elle viserait en réalité à le punir pour d’autres faits. De même, il ne peut utilement invoquer un traitement inégalitaire en arguant être le seul à faire l’objet d’une enquête administrative pour ces faits, alors même que plusieurs autres fonctionnaires seraient eux aussi entrepreneurs.

11. En cinquième lieu, M. A se plaint encore de la « rétention » par sa hiérarchie de la médaille d’honneur de la Police Nationale qui lui a été attribuée par le ministre de l’intérieur et qui ne lui a pas été remise. Eu égard à son comportement ayant donné lieu à une sanction pénale et dans le contexte local de fortes tensions, la réticence de l’administration à lui remettre immédiatement une médaille d’honneur, après en principe 20 ans de services « irréprochables » selon l’article 1 du décret du 22 avril 1996, n’apparaît pas totalement étrangère au service et, en tout état de cause, ne revêt pas un degré suffisant de gravité tel qu’il soit susceptible de caractériser un harcèlement moral à son égard.

12. En sixième lieu, M. A a été placé en arrêt de travail à compter du 31 mai 2018 jusqu’au 17 juillet 2018 pour anxiété. Cependant, cet arrêt apparaît davantage imputable à l’enquête administrative qui venait d’être diligentée à son égard qu’à des faits de harcèlement moral. A cet égard, le fait qu’à la suite d’une visite de contrôle médical, il ait été contraint de reprendre le travail sur demande du médecin ne relève pas de l’exercice anormal du pouvoir hiérarchique dès lors qu’il ne conteste pas que son état de santé lui permettait de reprendre ses fonctions. De même, ne constitue pas un indice de harcèlement le fait que, lors de la reprise de son service, le directeur adjoint l’a informé de son changement de cycle de travail hebdomadaire et lui a demandé de choisir entre deux horaires en cycle hebdomadaire, alors même que ce changement perturberait la garde de son fils, contrainte qu’il ne justifie pas à l’instance d’ailleurs.

13. En septième lieu, le 30 mai 2018, le véhicule personnel de M. A étant tombé en panne, il a appelé son service afin de demander que l’un de ses collègues vienne le chercher à son domicile afin de rejoindre son poste de travail. La demande d’explications adressée par le commandant à la fonctionnaire qui s’est rendue au domicile de l’intéressé pour aller le chercher n’excède pas l’exercice normal de son pouvoir hiérarchique et ne révèle aucun indice de harcèlement moral d’autant que celle-ci a reconnu, dans son courrier de réponse, avoir « par erreur » fait une fausse déclaration dans le registre de main courante en indiquant qu’elle allait le chercher à la gare d’Annemasse.

14. En huitième lieu, M. A a été promu au grade de Major C en juillet 2018 alors qu’il étant en arrêt maladie. Il se plaint non de sa promotion mais qu’à son retour de congé « précipité » selon ses termes pour bénéficier de cette promotion, il a eu la mauvaise surprise d’être positionné sur un poste d’adjoint déjà occupé par un brigadier-chef. Il fait valoir qu’il n’a pas eu d’autres choix que de signer cette fiche de poste afin de ne pas perdre le bénéfice de sa promotion mais qu’il s’est vite rendu compte qu’il avait été « placardisé », " ses seules attributions [consistant] à signer les titres de congés des autres fonctionnaires ", ce qui l’occupait seulement 30 minutes de son temps de travail journalier. L’administration ne conteste pas cette affectation et ce très faible volume de travail. L’importance de ces faits doit être toutefois relativisé par l’enquête administrative en cours qui fragilisait la position du nouveau major dans une brigade déjà sous tensions. Dans ce contexte, cette mesure peut être regardée, à certains égards, comme étant une mesure conservatoire dans l’attente des résultats de l’enquête et n’est ainsi pas constitutive de harcèlement moral.

15. En huitième lieu, si M. A a formulé en vain de multiples demandes à compter de septembre 2018 jusqu’en janvier 2019 afin de réintégrer un autre régime cyclique de travail, ces refus sont fondés sur la circonstance avérée et non étrangère au service que les aménagements demandés visaient en réalité à lui faciliter l’exercice illégale d’une activité professionnelle parallèle. A la suite de ces refus justifiés par l’intérêt du service, M. A a obtenu un congé maladie à compter du 7 février 2019 et, lors d’un contrôle effectué sur le lieu de son activité de construction référencée sur le site internet proposant les prestations de l’intéressé, le directeur interdépartemental de la PAF et le commandant du service ont pu observer l’intéressé en train de travailler sur un chantier le 1er avril 2019.

16. En neuvième et dernier lieu, la seule circonstance, que M. A a été surnommé péjorativement avec sœur « le clan A » excède l’exercice normal du pouvoir hiérarchique mais ne suffit pas à caractériser un harcèlement moral eu égard au contexte de fortes tensions dans le service et au comportement de cet argent.

17. Il résulte de ce qui précède que les faits invoqués par M. A ne permettent pas, dans les circonstances dans lesquelles ils sont intervenus et eu égard particulièrement au comportement de l’intéressé, de caractériser une situation de harcèlement moral à son égard.

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat au titre de la méconnaissance de son obligation de sécurité physique et mentale des agents :

18. L’article 23 de la loi du 13 juillet 1983, repris par l’article L. 136-1 du code général de la fonction publique, dispose que « des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ». L’article 2-1 du décret du 28 mai 1982 précise que : « Les chefs de service sont chargés, dans la limite de leurs attributions et dans le cadre des délégations qui leur sont consenties, de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité ». Aux termes de son article 3 : « Dans les administrations et établissements mentionnés à l’article 1er, les règles applicables en matière de santé et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application () ». Aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : " L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d’information et de formation ; 3° La mise en place d’une organisation et de moyens adaptés. L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes ".

19. En vertu de ces dispositions, il appartient aux autorités administratives de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents indépendamment même des dispositions précitées de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983.

20. Il résulte de l’instruction que l’administration a tardé à prendre les mesures appropriées pour garantir la sécurité et la protection de la santé physique et morale des agents exerçant leurs fonctions sur le site de Gaillard en laissant perdurer sur quatre ans une dégradation importante de leurs conditions de travail mettant en cause leur état de santé et aboutissant à de nombreux et longs arrêts de travail désorganisant le service. Ces carences managériales graves constituent, dès lors, des manquements de l’Etat à l’obligation de prévention et de protection de la santé physique et psychique des agents qui lui incombe en vertu des dispositions citées au point 18.

21. Toutefois, le propre comportement de M. A, tel qu’exposé notamment aux points 10, 12 et 15, est de nature, par sa gravité et sa persistance, à exonérer totalement l’Etat de sa responsabilité.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de M. A doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l’intérieur. Copie en sera adressée à la préfète de l’Ain.

Délibéré après l’audience du 15 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Triolet, présidente,

M. Ban, premier conseiller.

M. Doulat, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.

Le rapporteur,

J-L. Ban

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.