Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 avril 2026 et un mémoire de production de pièces enregistré le 23 avril 2026, la société par action simplifiée (SAS) Boulange & Co, représentée par M^e Bouboutou, demande au juge des référés :

1°) à titre principal, de suspendre, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté du 16 avril 2026 par lequel le préfet du Nord a prononcé la fermeture administrative de l’établissement « Dihwat » pour une durée de deux semaines, dont l’établissement qui lui a succédé est exploité par la société Boulange & Co, situé au 61 boulevard Gambetta sur le territoire de la commune de Roubaix ;

2°) à titre subsidiaire, de suspendre, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521- 2 du code de justice administrative, l’exécution de cet arrêté en tant qu’il fixe une durée de fermeture supérieure à une semaine ;

3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d’extrême urgence est remplie ; l’arrêté contesté porte une atteinte grave et immédiate à sa situation économique et compromet la pérennité de son exploitation ; les charges fixes et courantes engagées, incluant le loyer, les frais d’énergie, les cotisations URSSAF, les salaires et la perte des denrées périssables, ne pourront pas être couvertes par les recettes perdues ; la société est exposée à un défaut de paiement et dispose d’un faible solde bancaire ; l’arrêté contesté entraîne un risque de perte de clientèle irrémédiable au profit de la concurrence ; elle porte gravement atteinte à l’image et à la réputation de l’établissement ;

- le préfet du Nord n’est pas susceptible de faire valoir une urgence tenant au maintien des effets de l’arrêté ; l’infraction reprochée concerne une autre société ayant exploité précédemment l’établissement ; la nature des faits reprochés ne trouble ni la santé, ni la sécurité, ni la tranquillité publiques ; l’une des deux infractions, tenant à l’absence de déclaration d’un employé, n’était en réalité pas constituée et la précédente société avait justifié des démarches de régularisation de celui-ci ; l’arrêté contesté a été édicté le 16 avril 2026 pour des faits dont le constat remonte au 23 septembre 2025 ;

- l’arrêté contesté porte une atteinte manifestement illégale à la liberté fondamentale d’entreprendre ;

- il méconnait les droits de la défense alors qu’il constitue une sanction : le préfet du Nord a adressé le courrier de lancement de la procédure contradictoire à l’ancien gérant de l’établissement exploité sous l’enseigne « Dihwat » et non à celui de la société Boulange & Co, qui n’a ainsi pas été mise à même de présenter utilement ses observations avant l’édiction de la sanction ;

- le préfet du Nord a méconnu l’étendue de ses prérogatives en lançant une procédure contradictoire avec le gérant d’un établissement qui n’existe plus et en prenant une sanction à son encontre ; le local est exploité par la société Boulange & Co depuis octobre 2025 sans qu’il n’existe de lien de droit, de rachat de fonds ou de continuité économique, fonctionnelle et de personnel entre les deux entités ;

- le motif tiré du travail dissimulé est entaché d’une erreur de fait ; le salarié concerné était déclaré au fichier des déclarations préalables à l’embauche depuis le 19 août 2025, disposait d’un contrat de travail à durée indéterminée et de fiches de paie et percevait le salaire minimum interprofessionnel de croissance ; le préfet du Nord n’aurait pas pris la même décision s’il ne s’était fondé que sur le second motif tiré de l’emploi d’un étranger en situation irrégulière ;

- l’arrêté contesté est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; l’employé concerné par l’infraction de travail dissimulé était déclaré lors de son embauche le 19 août 2025 et une procédure de régularisation avait été initiée dès le 8 septembre 2025 ; le préfet du Nord s’est fondé exclusivement sur les déclarations orales de l’employé auditionné après le contrôle du 23 septembre 2025 ; l’infraction revêt un caractère non intentionnel et constitue un fait isolé ne concernant qu’un seul salarié sur un effectif de quatorze ;

- à titre subsidiaire, l’arrêté contesté est manifestement disproportionné en ce qu’il inflige une sanction d’une durée supérieure à une semaine ; le préfet du Nord s’est fondé sur un fait matériellement inexact ; l’infraction tirée de l’absence d’autorisation de travail doit être relativisée au regard du processus de régularisation engagé et de l’absence de volonté de fraude ; il n’existe aucun cumul d’infractions ; la société n’a pas d’antécédents ; le nombre de salariés concernés est restreint ; la mesure a des conséquences économiques et financières graves sur la société.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 23 avril 2026, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la société requérante n’a pas intérêt à agir dès lors que l’arrêté de fermeture vise la société Dihwat qui n’a pas porté à la connaissance du préfet le changement d’exploitation ;

- la condition d’urgence n’est pas remplie, faute de justifications suffisamment probantes ;

- l’administration n’a commis aucune atteinte grave à une liberté fondamentale :

- le vice de procédure n’est pas démontré alors que l’administration a fait les diligences pour assurer la procédure contradictoire à l’égard de la société Dihwat qui est toujours considérée comme active ;

- le changement d’exploitation de la société, intervenu quelques jours après les opérations de contrôle révélant des infractions de travail illégal, ne remet pas en cause la procédure diligentée contre la société Dihwat ;

- la décision est fondée au regard des critères posés par l’article L.8272-2 du code du travail dans la mesure où un employé de la société Dihwat était un ressortissant étranger sans titre de séjour et sans autorisation de travailler, en méconnaissance de l’article L.8211-1 du code du travail ;

- la mesure n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation alors que la fermeture qui peut durer trois mois a été limitée à deux semaines.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code du commerce ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Legrand, vice-présidente, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer en matière de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique qui s’est tenue le 23 avril 2026 à 11 heures :

- le rapport de M^me Legrand ;

- les observations de M^e Bouboutou, avocat de la société Boulange & Co, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et soutient en outre que :

- l’immatriculation et le contrat de location-gérance de la société qui exploite l’établissement actuellement datent d’octobre 2025 ; son activité a commencé le 16 février 2026 après la réalisation de travaux d’aménagement, notamment de mise en conformité électrique ; compte tenu de la prise récente de location-gérance, il ne peut pas fournir un compte de résultats mais il a joint les relevés de comptes avec les entrées et les sorties ;

- la condition d’urgence est remplie : en mars, les entrées se montaient à 76 510 euros et les sorties à 74 532 euros ; les charges d’exploitation sont élevées ; les recettes perdues sont estimées à 48 000 euros ; la société n’a pas de trésorerie ; un prélèvement de plus de 20 000 euros est prévu pour le fournisseur d’électricité ; 10 000 euros de salaires doivent être déboursés ; l’attestation du comptable certifie que la société ne peut pas faire face à brève échéance à ses obligations ;

- elle a intérêt à agir car la mesure de fermeture a été notifiée à une salariée de l’établissement actuel ;

- la procédure n’est pas régulière : l’administration aurait dû vérifier le changement d’exploitation ; la procédure contradictoire n’a pas été menée de manière conforme puisqu’elle ne lui a pas été adressée ;

- en vertu de l’article L.8272-2 du code du travail, un établissement ne peut pas être fermé pour des faits concernant un autre établissement, la sanction requérant une identité de personne poursuivie ;

- la sanction est disproportionnée compte tenu de ce que l’infraction constatée affecte un salarié sur 14, qu’il n’y a pas de cumul d’infractions et que l’infraction ne consiste pas dans le travail dissimulé mais dans la seule embauche d’un ressortissant étranger non autorisé au séjour ; la société n’a pas commis de fraude ; si l’administration s’était fondée sur ce seul motif de travail irrégulier, elle n’aurait pas pris la même décision ;

- il n’y a aucune continuité de l’établissement dans la mesure où la location-gérance n’infère pas de rachat de fonds de commerce, de transfert de société, de transfert de personnel et de reprise de matériel ;

- les observations de M^me A… représentant le préfet du Nord, qui conclut aux mêmes fins que précédemment et souligne en outre que :

- le préfet n’a pas été informé du changement de société par l’ancien gérant ; la société qui reprend un établissement doit connaître le passif de la société précédente et peut interroger l’administration à cette fin ; l’actuel gérant a déjà exploité la boulangerie par le passé ;

- le salarié dont la présence était illégale ne figure pas dans les effectifs de la nouvelle société ;

- lorsque la notification a été faite à corps présent, la salariée qui a reçu notification de l’arrêté n’a pas indiqué qu’elle travaillait pour la nouvelle société, alors que le n° de Siret la société Dihwat figurait sur le bordereau de transmission ;

- l’urgence n’est pas justifiée par des circonstances particulières ;

- même en se limitant à l’infraction de travail irrégulier et non dissimulé, l’administration aurait pris la même mesure de fermeture de deux semaines, qui n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

La clôture de l’instruction a été différée au 23 avril 2026 à 17 heures.

Le préfet du Nord a transmis des documents relatifs aux différents établissements qui se sont succédé à l’adresse de l’établissement visé par l’arrêté.

La société requérante a fait parvenir une lettre insistant sur les conséquences financières de l’arrêté lui infligeant une perte d’environ 3 000 euros par jour.

Considérant ce qui suit :

La société par actions simplifiée (SAS) Boulange & Co exploite un établissement de boulangerie-pâtisserie situé au 61 boulevard Gambetta à Roubaix, succédant à l’établissement « Dihwat ». À la suite d’un contrôle inopiné des services de police effectué le 23 septembre 2025, il a été relevé la présence d’un salarié dont la régularité de la situation administrative au regard du droit au séjour et au travail a été contestée par l’autorité préfectorale. Par un arrêté du 16 avril 2026, notifié le 20 avril suivant, le préfet du Nord a prononcé la fermeture administrative de l’établissement « Dihwat » pour une durée de deux semaines, s’étendant du 20 avril au 4 mai 2026. Par la présente requête, la société Boulange & Co demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté ou à défaut de réduire la durée de la fermeture administrative à une semaine.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 dudit code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit (…) justifier de l’urgence de l’affaire. ». Il résulte des dispositions précitées que lorsqu’un requérant fonde son action sur la procédure particulière instituée à cet article, il lui appartient de justifier de circonstances caractérisant une situation d’urgence qui implique, sous réserve que les autres conditions posées par cet article soient remplies, qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale soit prise dans les quarante-huit heures.

Si la liberté d’entreprendre est une liberté fondamentale, cette liberté s’entend de celle de jouir de son bien et d’exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur. Il appartient au juge des référés, pour apprécier si une atteinte est portée à ces libertés fondamentales, de tenir compte de l’ensemble des prescriptions qui peuvent en encadrer légalement l’exercice.

Aux termes de l’article L.8272-2 du code du travail : « Lorsque l’autorité administrative a connaissance d’un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l’article L. 8211-1 ou d’un rapport établi par l’un des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l’établissement ayant servi à commettre l’infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République (…) ». Aux termes de l’article L.8211-1 du même code : « Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : 1° Travail dissimulé ; (…) 4° Emploi d’étranger non autorisé à travailler ; (…) ». Il résulte de ces dispositions combinées que le travail dissimulé ou l’emploi d’un étranger non autorisé à travailler constitue une infraction de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l’établissement ayant servi à la commettre.

Il résulte de l’instruction qu’à la suite d’un contrôle effectué le 23 septembre 2025, au sein du local commercial abritant une boulangerie et situé au 61 boulevard Gambetta à Roubaix, par des fonctionnaires de police nationale, il a été constaté les délits d’emploi d’étrangers sans titre de travail et aide directe à l’immigration, délits réprimés par les articles L.8251-1, L.8256-2 à 7 du code du travail et L.622-1 à L.622-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le travail dissimulé étant, en outre, mentionné.

En premier lieu, il ne résulte pas de l’instruction que la procédure contradictoire aurait été méconnue alors que l’administration a adressé à deux reprises, la première fois le 17 mars 2026 à l’adresse de l’établissement, la seconde fois le 24 mars 2026 à l’adresse personnelle du gérant de la société Dihwat la lettre de lancement de la procédure contradictoire. Si la première notification a achoppé sur un défaut d’accès ou d’adressage, cet échec n’est pas imputable à l’administration que la société Dihwat n’a pas informée de la fin de son contrat de location-gérance. En outre, l’échec de la seconde notification n’est pas davantage imputable à l’administration, alors que le pli dûment avisé n’a pas été réclamé par son destinataire.

En deuxième lieu, il ressort de l’arrêté du 16 avril 2026 attaqué que la décision de fermeture est fondée sur les infractions de travail dissimulé et d’emploi de salarié dépourvu de contrat de travail. Compte tenu de l’emploi avéré d’un ressortissant étranger en situation irrégulière sans autorisation de travail, il ne résulte pas de l’instruction que la mesure de fermeture de l’activité commerciale de boulangerie exploitée au sein du local situé au 61 boulevard Gambetta à Roubaix pour une durée de deux semaines serait entachée d’une erreur d’appréciation au regard des conditions définies par l’article L. 8272-2 du code du travail, ni manifestement disproportionnée au regard de la nature et de la gravité des faits en cause, nonobstant la circonstance qu’un seul salarié soit concerné, soit 7% de l’effectif, que la société n’ait pas d’antécédent et que l’élément intentionnel serait absent. Et, eu égard aux observations écrites et orales de l’administration, il n’apparaît pas que l’absence de prise en compte de l’infraction tenant au travail dissimulé aurait conduit l’administration à prononcer une fermeture d’une durée moins longue.

En troisième lieu, la circonstance que l’infraction fondant la fermeture ait été commise par une société qui n’a exploité l’établissement que pendant quatre mois et ne l’exploite plus en raison d’un changement du locataire-gérant n’est pas de nature à remettre en cause le bien-fondé et la proportionnalité de la mesure litigieuse, qui en tout état de cause est attachée à l’établissement et non à la personne exploitante.

Dans ces conditions, l’arrêté contesté ne peut être regardé comme portant une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre.

Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir de la société requérante et sur la condition d’urgence, la condition posée par l’article L. 521-2 du code de justice administrative tenant à l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale commise par l’administration à une liberté fondamentale n’est pas remplie. Dès lors, les conclusions de la société requérante tendant à la suspension de l’exécution de cet arrêté ou à défaut à la réduction de la durée de la fermeture administrative qu’il prononce à une seule semaine ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Partie perdante dans la présente instance, la société Boulange & Co ne peut voir accueillies ses conclusions au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la SAS Boulange & Co est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Boulange & Co et au ministre du travail et des solidarités.

Copie en sera adressée au préfet du Nord.

Fait à Lille, le 24 avril 2026.

La juge des référés,

Signé

I. Legrand

La République mande et ordonne la ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière