Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 avril 2024 et le 4 juillet 2025, la commune de Genas, représentée par M^e Vincens-Bouguereau, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 par lequel la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Genas définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022 et a fixé à 270 % le taux de majoration prévu à l’article L. 302-7 de ce code, ensemble la décision du 16 avril 2024 rejetant son recours gracieux ;

2°) en conséquence, de substituer un taux de majoration de 60 % au taux appliqué et de condamner l’Etat à lui rembourser le montant trop perçu en application du taux de majoration de l’arrêté du 27 décembre 2023 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté est entaché d’un défaut de motivation ;

- il est entaché d’un vice de procédure faute pour la préfète du Rhône de démontrer le caractère collégial des avis rendus par la commission nationale et par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement de la région Auvergne-Rhône-Alpes ;

- la décision prononçant la carence est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- la décision fixant le taux de majoration est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- le taux de majoration du prélèvement est disproportionné.

Par des mémoires en défense enregistrés le 7 mars et 24 juillet 2025, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- les observations de M^e Vincens-Bouguereau, représentant la commune de Genas, celles de M. A…, maire de Genas, et celles de M. B…, représentant la préfète du Rhône.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Genas, et a fixé à 270 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code, au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. Le 14 février 2024, la commune a formé un recours gracieux contre cet arrêté, rejeté le 16 avril 2024. Par sa requête, la commune de Genas demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 et la décision du 16 avril 2024 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

D’une part, aux termes de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) ». Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En premier lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, une réalisation de 143 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l’objectif global assigné à la commune de Genas sur cette période était de 358 logements, soit un taux de réalisation de 39,94%. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 29,58 % de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30% et de 14,08 % de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%, dans la totalité des agréments ou conventionnements de logements sociaux. L’arrêté souligne le non-respect des obligations triennales et l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées, et précise que les éléments avancés par la commune dans le cadre de la phase contradictoire ne justifient pas le non-respect de son objectif de réalisation pour la période 2020-2022. Ainsi, les décisions prononçant la carence de la commune et fixant le taux de majoration sont suffisamment motivées en droit comme en fait, en fonction des mêmes critères, l’obligation de motivation n’imposant pas à la préfète de retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Par suite, l’arrêté est suffisamment motivé et le moyen doit être écarté.

En deuxième lieu, la commune de Genas soutient qu’en l’absence de communication des avis rendus par la commission nationale mentionnée à l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation et par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement prévu à l’article R. 362-2 du même code, elle n’a pas été mise à même de s’assurer de la régularité de leur composition collégiale. Toutefois, alors que les avis émis par ces instances sont produits en défense, ce moyen, soulevé de façon purement hypothétique, n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, il doit être écarté.

En troisième lieu, pour contester l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 par lequel la préfète du Rhône a constaté sa carence, la commune de Genas soutient d’abord qu’il n’a pas été tenu compte de ses contraintes territoriales restreignant l’utilisation du foncier dès lors que la moitié de son territoire est inconstructible en présence de zones industrielles et du périmètre de protection des espaces naturels et agricoles périurbains, que le foncier disponible sur la zone du Fort nécessite une dépollution massive préalable, que l’OPAC du Rhône rencontre des difficultés de rentabilité pour l’opération projetée sur la zone de Vurey, et qu’un projet immobilier collectif n’est pas envisageable sur les parcelles acquises par l’établissement public foncier de l’ouest Rhône-Alpes (EPORA). Toutefois, la commune ne démontre pas l’impossibilité de satisfaire les objectifs qui lui ont été assignés au regard des contraintes particulières alléguées, alors qu’il résulte de l’instruction et des éléments avancés en défense que la zone urbanisée reste mobilisable, que certaines parcelles acquises par l’EPORA sont en attente de projet et que l’ouverture à l’urbanisation de la zone du Fort est ambitionnée depuis 2015 sans avancée significative. De même, alors qu’il était loisible à la commune de subventionner des opérations de construction de logement social afin de permettre leur concrétisation, elle n’a utilisé que 6% du fond mobilisable de 3,5 millions d’euros prélevé au titre de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) sur ses ressources fiscales depuis 2020, alors que toutes les dépenses engagées en faveur du logement social pouvaient être ensuite déduites du prélèvement.

Si la commune affirme ensuite que des projets de logements sociaux sont en cours de réalisation, la préfète du Rhône souligne toutefois sans être contestée que les 166 logements sociaux déclarés comme étant « en cours » par la commune ont déjà été comptabilisés dans les périodes triennales antérieures, une même opération ne pouvant être valorisée deux fois. De plus, les programmations de logement affichées, soit 89 logements sociaux pour 2023-2025 et 78 logements pour 2026-2028 ne revêtent qu’un caractère prévisionnel.

Enfin, la circonstance alléguée que la majoration du taux opérée sur les ressources fiscales de la commune aura pour conséquence de fragiliser sa situation financière est sans incidence sur la légalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 fixant le taux de majoration pour les trois années à venir, le montant du prélèvement majoré en découlant étant ultérieurement fixé par la préfète, dans la limite de 7,5% du montant des dépenses réelles de fonctionnement du compte administratif de l’avant-dernier exercice.

Dans ces conditions, et alors que le taux d’atteinte des objectifs est de 39,94 %, la commune de Genas n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence et en fixant le taux de majoration à 270%, la préfète aurait commis une erreur d’appréciation.

En quatrième lieu, la préfète du Rhône a fixé à 270% le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune de Genas en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ce taux de majoration ne pouvant être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 60% en l’espèce. Ce taux de 270% ainsi fixé correspond au taux minimal de 60% majoré de 210 points par la préfète du Rhône selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional visant à garantir l’équité de traitement des communes, pour tenir compte de la carence de la commune de Genas pour la troisième fois consécutive (+160 points), et du rapport entre le nombre de logements sociaux comptabilisés sur la période triennale et le nombre de logements autorisés inférieur à 33% mais supérieur au taux légal de logements sociaux applicable (+50 points).

La commune fait valoir que le taux de 270% retenu présente un caractère disproportionné.

Si la commune se prévaut d’une évolution constante de son parc social sur les 15 dernières années, passant de 5,94% à 12,22%, la préfecture oppose un ralentissement du rattrapage du déficit en logement social, soit +0,17% d’augmentation annuelle, inférieur à la moyenne annuelle de +0.30% des communes déficitaires du Rhône, la commune ayant construit trois fois plus de résidences principales que de logements sociaux depuis 2015. En outre, malgré la conclusion d’un contrat de mixité sociale avec l’Etat et la métropole de Lyon pour les périodes 2017-2019 et 2020-2022, la commune de Genas fait l’objet d’un constat de carence pour la troisième période triennale consécutive, la part de logements sociaux dans la production totale de logements sur la période 2020-2022 étant en recul de 15% par rapport à la période 2017-2019.

Il ne résulte pas de l’instruction que la raréfaction et le coût du foncier dans un contexte économique défavorable soient tels qu’ils freineraient significativement la production de logements sociaux, alors que le nombre de logements autorisés sur la commune a plus que doublé entre 2017 et 2022 et que le levier de la dépense déductible est insuffisamment utilisé comme exposé au point 8. Par ailleurs, les opérations de construction sont comptabilisées dans le bilan triennal dès leur financement et non au stade du permis de construire purgé ou non de tout recours, de sorte que la commune ne se trouve pas pénalisée par le rallongement éventuel des délais de réalisation.

Enfin, la commune de Genas indique recourir à l’ensemble des instruments mobilisables, telles que des cessions de parcelles communales à des bailleurs sociaux, la mise en œuvre de dispositifs financiers incitatifs, l’insertion de dispositions spécifiques dans le PLU tels que servitudes de mixité sociale, taux minimum de logements sociaux, emplacements réservés, et le déploiement de conventionnements avec l’EPORA. S’il n’est pas contesté que de tels outils favorisent l’émergence de logements sociaux, ils sont toutefois insuffisants dans leur portée pour atteindre les objectifs assignés, ainsi que l’a souligné l’Etat dans sa réserve émise sur le plan local d’urbanisme arrêté le 1er février 2018, puis sur sa modification du 22 mars 2021, incitant la commune à relever les taux exigés dans la servitude de mixité sociale et à augmenter la part sociale de certaines orientations d’aménagement et de programmation, dans un contexte d’augmentation du nombre de logements autorisés.

Compte tenu de ce qui vient d’être exposé et de l’écart significatif entre les objectifs quantitatifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022, le taux de majoration de 270%, n’est pas en l’espèce disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Genas dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés.

Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Genas n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 et de la décision rejetant son recours gracieux, et par voie de conséquence elle n’est pas fondée à demander de substituer un taux de majoration de 60 % et de condamner l’Etat à lui rembourser le montant trop perçu en application du taux de majoration retenu dans l’arrêté.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Genas au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Genas est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Genas et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Duca, première conseillère,

M^me Viallet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,