Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 décembre 2024, M^me A…, représentée par

M^e Guyon, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 136 086 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable, en réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de la suspension de l’exercice de sa profession avec interruption de ses revenus professionnels en application de la loi du 5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour certains personnels ;

2°) d’enjoindre à l’Etat de lui verser cette somme dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 400 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, la responsabilité de l’Etat est engagée du fait des lois dès lors que la suspension de fonctions avec interruption du traitement prévue, en application de la loi du

5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour certains personnels, en cas de méconnaissance de cette obligation, porte atteinte au droit de propriété garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et au droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations de l’article 8 de la même convention ;

- la levée de l’obligation vaccinale est intervenue tardivement ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée pour rupture d’égalité devant les charges publiques dès lors que sa suspension lui a causé un préjudice anormal et spécial ;

- il y a lieu de condamner l’Etat à lui verser une somme de 136 086 euros se décomposant entre 42 925 euros de pertes de revenus professionnels, 21 161 euros de pertes de droits à retraite, 30 000 euros de perte de chance d’évolution professionnelle, 30 000 euros à raison du trouble dans les conditions d’existence, et 12 000 euros de préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2025, la ministre de la santé et de l’accès aux soins conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les fautes alléguées par M^me A… ne sont pas établies.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;

- le décret n° 2021-1059 du 7 aout 2021 ;

- le décret n°2023-368 du 13 mai 2023 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Cerf,

- les conclusions de M. Phulpin, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A…, kinésithérapeute, est inscrite au tableau du conseil départemental de l’ordre des Masseurs-Kinésithérapeutes de la Martinique. Elle a adressé, par une lettre du

13 décembre 2024, reçu le 17 décembre 2024, une demande préalable indemnitaire au premier ministre tendant à la réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la suspension de l’exercice de sa profession avec interruption de ses revenus professionnels, en application de la loi du 5 août 2021 ayant institué une obligation vaccinale pour certains personnels. En l’absence de réponse, une décision implicite de rejet est née le 17 février 2025. Par sa requête, M^me A… demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser une somme de 136 086 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter de sa demande préalable.

Sur la responsabilité du fait des lois :

2. Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. – Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : (…) 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu’ils ne relèvent pas du 1° du présent I (…) IV. – Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l’obligation prévue au même I ». Aux termes de l’article 13 de cette loi : « I. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent :/ 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. (…) II. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 justifient avoir satisfait à l’obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu’elles sont salariées ou agents publics. / Pour les autres personnes concernées, les agences régionales de santé compétentes accèdent aux données relatives au statut vaccinal de ces mêmes personnes, avec le concours des organismes locaux d’assurance maladie. / Aux termes de l’article 14 de la même loi : « (…) B. – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12 (…). IV. – Les agences régionales de santé vérifient que les personnes mentionnées aux 2° et 3° du I de l’article 12 qui ne leur ont pas adressé les documents mentionnés au I de l’article 13 ne méconnaissent pas l’interdiction d’exercer leur activité prévue au I du présent article. (…) ».

3. En premier lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

4. Une obligation vaccinale à peine de suspension de fonctions avec interruption de la rémunération constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations de l’article 8 citées au point précédent, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de cet article et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter.

5. L’émergence de la Covid-19, particulièrement contagieuse, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le

30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. Celle-ci a pris la forme de vagues soudaines, difficiles à prévenir et entraînant dans un délai très bref des conséquences particulièrement graves, y compris un nombre significatif de décès et la saturation des capacités hospitalières. Ce risque s’est aggravé au printemps 2021 avec l’apparition d’un nouveau variant, encore plus contagieux, atteignant 63,5 cas pour 100 000 habitants selon les données de Santé publique France au

18 juillet 2021. En l’état des connaissances disponibles, il apparaît que la vaccination a réduit de 95 % le risque d’hospitalisation et de plus de 60% le risque d’infection tandis que les risques de circulation du virus ont également été réduits lorsqu’une personne était vaccinée.

6. Tout d’abord, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 août 2021 que l’accès volontaire aux vaccins, qui était initialement l’approche privilégiée, n’a pas permis d’atteindre une couverture vaccinale suffisante, notamment parmi les soignants, pour endiguer les vagues épidémiques. En adoptant pour l’ensemble des professionnels des secteurs sanitaire et

médico-social, le principe d’une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l’épidémie de Covid-19 accompagné de l’émergence de nouveaux variants et compte tenu d’un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale, protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des patients et notamment des personnes vulnérables, protéger la santé des professionnels de santé, qui sont particulièrement exposés au risque de contamination compte tenu de leur activité, et diminuer ainsi le risque de saturation des capacités hospitalières. L’article 13 de la même loi du 5 août 2021 prévoit que l’obligation de vaccination ne s’applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement.

7. Ensuite, l’article 12 de la loi du 5 août 2021 qui donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, pour suspendre l’obligation de vaccination contre la Covid-19 pour tout ou partie des catégories de personnes qu’elle concerne compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, avait une durée d’application limitée dans le temps.

8. Enfin, les vaccins contre la Covid-19 autorisés en France ont fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché par l’Agence européenne du médicament, en considération d’un rapport bénéfice/risque positif. Si l’autorisation a été conditionnelle, il ne s’ensuit pas pour autant que ces vaccins avaient un caractère expérimental. En vertu du règlement (CE) n° 507/2006 du

29 mars 2006, celle-ci ne pouvait être accordée que si le rapport bénéfice/risque était positif. La vaccination contre la Covid-19, dont l’efficacité au regard des objectifs rappelés ci-dessus a été établie en l’état d’un large consensus scientifique, n’était ainsi susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires.

9. Il résulte de l’ensemble de ce qui a été dit aux points 4 à 8 que, comme l’ont d’ailleurs jugé le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de cassation, la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 a apporté au droit au respect de la vie privée et à toutes ses composantes une restriction justifiée et proportionnée en vue d’assurer l’objectif de protection de la santé publique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

10. En second lieu, les dispositions de la loi du 5 août 2021 imposant une obligation vaccinale à certaines catégories de praticiens ne portent pas par elles-mêmes atteinte à leur droit de propriété. Si la suspension de fonctions prévue en cas de méconnaissance par ces praticiens de l’obligation vaccinale a pour effet de les priver, pour l’avenir, des revenus tirés de cette activité, les dispositions ayant instauré cette suspension ont opéré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences conventionnelles qui découlent du droit de propriété et du droit à la protection de la santé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

Sur la responsabilité pour faute :

11. En se bornant à faire valoir qu’un avis de la Haute autorité de santé du 23 février 2023 avait préconisé la levée de l’obligation vaccinale, M^me A… n’établit pas que l’Etat aurait commis une faute en ne suspendant cette obligation que le 13 mai 2023, alors, au demeurant, que l’avis formulant une telle recommandation n’est intervenu que le 29 mars 2023.

12. Il résulte de ce qui précède que la responsabilité de l’Etat n’est pas susceptible d’être engagée pour faute à raison de l’institution d’une obligation vaccinale pour certaines catégories de personnels, et d’une possibilité de suspension de fonctions en cas de non-respect de cette obligation.

Sur la responsabilité sans faute :

13. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

14. La requérante s’est vu appliquer la même interruption de sa rémunération que celle qui a été appliquée aux autres personnels visés par l’article 12 de la loi du 5 août 2021, de sorte qu’elle n’établit pas avoir subi un préjudice spécial. Par suite, et sans même qu’il soit besoin de se prononcer sur le caractère anormal du préjudice subi, M^me A… n’est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement d’une rupture d’égalité devant les charges publiques.

15. Il résulte de ce qui précède que la requête de M^me A… doit être rejetée, y compris les conclusions présentées à fin d’injonction et d’astreinte et celles présentées au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A… et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M. Naud, premier conseiller,

M^me Cerf, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025.

La rapporteure,

M. Cerf

Le président,

J.-M. Laso

La greffière,

V. Ménigoz

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.