TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE MONTPELLIER

N° 1505487

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Préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault

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M. Rousseau

Rapporteur

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M. Tixier

Rapporteur public

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Audience du 21 janvier 2016

Lecture du 4 février 2016

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68-04-045

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Montpellier

(1^re Chambre)

Vu la procédure suivante :

Par un déféré, enregistré le 15 octobre 2015, le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault demande au tribunal d’annuler la décision tacite du XXX par laquelle le maire de la commune de Vias (Hérault) ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) JMB Solar le 11 mars 2015, aux fins de réaliser un parc d’ombrières photovoltaïques sur un terrain cadastré AV 54 sis Chemin Saint-Pierre sur le territoire de ladite commune ;

Il soutient que :

— le déféré, intervenant dans le délai de recours contentieux, n’est pas tardif ;

— les formalités de notification prévues à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ont été respectées ;

— le projet, en application des dispositions du j) de l’article R. 421-19 du code de l’urbanisme, aurait dû faire l’objet d’un permis d’aménager et non pas d’une simple déclaration préalable ;

— le projet de parking contrevient au règlement de la zone Rn du plan de prévention des risques inondation en ce qu’il ne précise pas s’il sera géré par une personne morale, ni ne mentionne l’efficience de la mise en œuvre des modalités d’évacuation de l’ensemble des caravanes ;

— le projet ne respecte pas les dispositions de la zone rouge de danger Rn du plan de prévention des risques inondation de la commune dès lors que la déclaration préalable n’a pas fait l’objet d’une étude hydraulique en lien avec la crue de référence et n’a pas fait l’objet d’une notice de sécurité relative à la solidité de l’ancrage des poteaux ; de même s’agissant du poste de livraison prévu, il n’apparaît pas au vu des plans produits que les installations électriques soient hors d’eau et que les ouvrants des façades situés sous la cote des plus hautes eaux soient protégés par des portes étanches ou des batardeaux ;

— la société pétitionnaire contestant la réalisation d’unités de production d’électricité d’origine photovoltaïque, le projet doit être assimilé à une construction nouvelle, strictement interdite en zone rouge inondable Rn ;

— le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme et NC 11 du plan d’occupation des sols de la commune en ce qu’il va contribuer à l’artificialisation de terres cultivées et se situe dans l’emprise de la zone sensible du canal du Midi identifié par l’Etat dans le cadre de l’inscription d’un bien au patrimoine mondial de l’UNESCO en 1996 et prise en compte dans le schéma de cohérence territoriale du Biterrois approuvé le 27 juin 2013 ;

— le projet est contraire aux dispositions des articles L 146-4-I et L 146-4-II du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés les 3 novembre et 21 décembre 2015, la commune de Vias, représentée par son maire, par M^e Gil-Fourrier de la société d’exercice libéral à responsabilité limitée Gil-Cros, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que l’Etat soit condamné à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le parking existant précédemment et étant dissociable des ombrières, le projet ne nécessitait nullement un permis d’aménager ;

— le projet ne porte pas sur la réalisation d’une unité de production d’électricité d’origine photovoltaïque ;

— le projet ne fait pas obstacle à l’écoulement des eaux en cas de crue, le point bas du plancher du local technique est situé à 2, 79 m NGF soit à un niveau supérieur à la ligne des plus hautes eaux qui est de 2, 4 m NGF ;

— la création de poteaux supportant les panneaux photovoltaïques sont autorisés par le plan de prévention des risques inondation ;

— les dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme et de l’article NC 11 du plan d’occupation des sols de la commune n’ont pas été méconnues, dès lors que le projet est situé à six-cents mètres du canal du Midi et n’avait donc pas à être soumis à l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ;

— le projet ne méconnaît pas les dispositions des articles L. 146-4-I et L. 146-4-II du code de l’urbanisme dès lors qu’il ne s’agit nullement d’une urbanisation mais seulement de l’aménagement d’un parking portant sur une surface de 16, 5 mètres carrés en continuité avec les panneaux existants ;

— en réponse au moyen d’ordre public soulevé par la juridiction le 16 décembre 2015, la compétence du maire pour statuer sur la déclaration préalable ne fait aucun doute dès lors que le projet tacitement autorisé concerne une ombrière de parking destinée à protéger les caravanes du soleil et de la pluie, les panneaux photovoltaïques installés en toiture ne constituant que l’accessoire de cette installation.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que en application des dispositions des articles L. 422-2, R. 422-2 et R. 422-2-1 du code de l’urbanisme le maire n’était pas compétent pour prendre une décision tacite de non opposition à déclaration préalable s’agissant d’une installation de production et de distribution d’électricité provenant d’une énergie renouvelable ;

Vu :

— le dossier déclaration préalable et le certificat de non opposition à décision préalable accordé par le maire de Vias le 18 mai 2015 à la SASU JMB Solar, transmis par la commune de Vias au préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault ;

— le recours gracieux du préfet la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault en date du 2 juillet 2015 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le règlement du plan de prévention des risques naturels d’inondation et littoraux (submersion marine et érosion) de la commune de Vias approuvé par arrêté préfectoral du 3 avril 2014 ;

— le règlement du plan d’occupation de sols de la commune de Vias ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Rousseau, premier-conseiller,

— les conclusions de M. Tixier, rapporteur public,

— et les observations de M^me X, représentant le préfet de l’Hérault et de M^e Gil, représentant la commune de Vias.

1. Considérant que la SASU JMB Solar a déposé, le 11 mars 2015 en mairie de Vias, une déclaration préalable de travaux pour la réalisation, sur la parcelle cadastrée section XXX, sise chemin Saint-Pierre, en zone NC du plan d’occupation des sols, d’un parc d’ombrières supportant des panneaux photovoltaïques d’une surface totale de 16, 5 mètres carrés, reliés à un poste de livraison et servant d’abri à des caravanes dans cet espace clôturé par une grille en treillis métallique et galvanisé d’une hauteur de deux mètres ; que le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault demande au tribunal d’annuler la décision tacite née le XXX par laquelle le maire de la commune de Vias ne s’est pas opposé à sa déclaration préalable ;

Sur les conclusions en annulation :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme : « Par exception aux dispositions du a de l’article L. 422-1, l’autorité administrative de l’Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : (…) b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d’Etat détermine la nature et l’importance de ces ouvrages ; (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 422-2 du code précité : « Le préfet est compétent (…) pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable dans les communes visées au b de l’article L. 422-1 et dans les cas prévus par l’article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : (…) b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie lorsque cette énergie n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ; (…) » ; qu’enfin l’article R. 422-2-1 du même code énonce que : « Les installations de production d’électricité à partir d’énergie renouvelable accessoires à une construction ne sont pas des ouvrages de production d’électricité au sens du b de l’article L. 422-2. » ;

3. Considérant qu’il résulte du document intitulé « préambule » du dossier de déclaration préalable que le projet tacitement autorisé par le maire de Vias porte sur l’installation d’ombrières photovoltaïques monopente intégrant un ensemble de panneaux solaires portés par une charpente métallique reposant sur des poteaux sur le site de gardiennage de caravanes du « Domaine de Saint Pierre » et sur l’implantation d’un poste de livraison qui lui est associé ; que le « préambule » précise que l’électricité produite en continu par les panneaux solaires sera d’abord transformée en courant alternatif par les onduleurs puis élevée en tension pour permettre son injection sur le réseau public de distribution d’électricité ; que les panneaux photovoltaïques recouvrant les ombrières ne sont donc pas destinés à faire l’objet d’une utilisation directe par le demandeur, ni ne constituent l’accessoire de ces installations dès lors que le stockage de caravane sous ces abris, sur un terrain situé en zone agricole, ne commande pas la réalisation de panneaux photovoltaïques en couverture des ombrières ; qu’il suit de là que le projet tacitement autorisé s’analyse comme un ouvrage de production d’électricité qui, en application des dispositions précitées des articles L. 422-2 et R. 422-2 du code de l’urbanisme, ne permettait pas au maire de Vias d’accorder compétemment la décision tacite de non opposition à déclaration préalable litigieuse ;

4. Considérant qu’aux termes de l’article R. 421-19 du code de l’urbanisme : « Doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager : (…) j) Lorsqu’ils sont susceptibles de contenir au moins cinquante unités les aires de stationnement ouvertes au public, les dépôts de véhicules et les garages collectifs de caravanes ou de résidences mobiles de loisirs ; » ; qu’en vertu du premier alinéa de l’article R. 420-1 du même code « L’emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. » ;

5. Considérant que par un jugement en date du 20 juin 2013 devenu définitif, le présent tribunal a rejeté les conclusions de la requête n° 1102044 présentée par M. Y de Maurepas tendant à l’annulation de l’arrêté en date du 11 mars 2011 par lequel le maire de Vias a refusé de lui délivrer le permis d’aménager un parking collectif de 700 caravanes sur une partie de la parcelle cadastrée section XXX située au lieu-dit « Domaine de Saint-Pierre » à Vias d’une superficie totale de 43.166 mètres carrés ; que le projet tacitement autorisé visé au point 1 porte sur le même tènement foncier et vient en complément du projet qui a été érigé sans autorisation ; que si la commune défenderesse soutient que le parking existe déjà depuis 2009, il n’est absolument pas démontré que son aménagement aurait été antérieurement autorisé ; qu’au surplus en indiquant au cadre 5.3 de l’imprimé normalisé de déclaration préalable que le projet porte sur la création d’une superficie de 16,5 mètres carrés la société pétitionnaire s’est mépris sur la portée exacte de son projet en qualifiant inexactement son importance dès lors que l’emprise au sol du projet qui ne se réduit pas à la seule prise en compte des poteaux supportant les châssis des ombrières peut, à partir du plan de masse DP2, être fixée à 703,48 mètres carrés ; que par suite, et en tout état de cause, le projet litigieux était comme tel soumis au dépôt d’une demande de permis d’aménager qui devait à ce titre intégrer dans la demande les ombrières déjà existantes et illégalement réalisées ; que par suite, le moyen invoqué par le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault, tiré de ce que le projet nécessitait le dépôt d’une demande de permis d’aménager, doit être accueilli ;

6. Considérant qu’aux termes de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur : « Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : – dans les communes littorales définies à l’article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; / (…) lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais. (…) » qu’en vertu du I de l’article L. 146-4 du même code, « l’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » ; qu’il résulte de ces dispositions, qui sont applicables à tout terrain situé sur le territoire d’une commune littorale comme l’est Vias, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ;

7. Considérant que contrairement à ce que soutient la commune de Vias, la notion d’urbanisation au sens dispositions précitées n’est pas contingente de l’absence d’augmentation de la population ou de la notion de risque ; qu’en l’espèce la parcelle cadastrée section XXX, classée en zone NC au plan d’occupation de sols communal, a fait l’objet d’un aménagement en aire de stationnement sur une superficie d’environ 9 800 mètres carrés afin d’accueillir près de trois-cents caravanes ce qui n’est pas contesté sans l’obtention préalable d’un permis d’aménager ; qu’il est constant que l’aménagement de cette parcelle ne se situe pas en continuité du centre urbain de la commune de Vias ; qu’il est non moins constant, ainsi que le démontre le site « géoportail », tant accessible au juge qu’aux parties, que le terrain d’assiette confronte à l’Ouest des parcelles agricoles, au Sud et à l’Est les plantations viticoles du Domaine de Saint-Pierre et au Nord des parcelles agricoles et des installations de campings, ces dernières ne pouvant être regardées, compte tenu de la nature et des caractéristiques de ces installations, comme constituant une « agglomération » existante au sens des dispositions précitées de l’article L. 146-4-I du code de l’urbanisme ; que contrairement à ce que soutient la commune défenderesse, le projet tacitement autorisé ne saurait être regardé comme ne constituant pas une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions dès lors que le projet tacitement autorisé ne porte pas sur l’aménagement de 16,5 mètres carrés d’ombrières et que l’aménagement des places de stationnement sous ombrières déjà existantes a été réalisé sans autorisation ; qu’enfin, un tel projet ne constitue à l’évidence pas un hameau nouveau intégré à l’environnement ; que, par suite, le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault est fondé à soutenir que c’est à tort que le maire de Vias ne s’est pas tacitement opposé à la déclaration préalable présentée par la SASU JMB Solar en violation du I de l’article L. 146-4 précité du code de l’urbanisme ;

8. Considérant que le règlement de la zone rouge de danger Rn du plan de prévention des risques d’inondation de la Basse Vallée de l’Orb et de l’Hérault approuvé par arrêté du préfet de l’Hérault le 3 avril 2014 dans laquelle se situe la parcelle cadastrée section XXX est un secteur inondable soumis à un aléa fort pour la submersion marine (hors déferlement) et/ou le débordement fluvial, ou les enjeux sont modérés (zone naturelle) ; que dans cette zone ledit règlement assigne l’objectif de « ne pas accroitre la population, le bâti et les risques dans ces zones de danger, en permettant seulement une évolution minimale du bâti en zone urbaine pour favoriser la continuité de vie et le renouvellement urbain. » ; que le règlement de ce plan rappelle que « Les zones rouges en secteur naturel Rn et urbain Ru ont pour principe l’interdiction de toute construction nouvelle, y compris l’interdiction d’établir de nouveaux campings et parcs résidentiels de loisirs, ou d’augmenter la capacité d’accueil de campings ou PRL existants et l’interdiction de tous remblais, dépôts ou exhaussements » ; qu’en zone de danger rouge Rn le règlement après avoir posé l’interdiction de « Tous les travaux et projets nouveaux, de quelque nature qu’ils soient, à l’exception de ceux visés au paragraphe ci-dessous (intitule « Sont admis ») » autorise « Les parcs collectifs de stationnement au sol de véhicules (publics ou sous la gestion d’une personne morale), sous réserve qu’ils soient signalés comme étant inondables et que leur évacuation soit organisée à partir d’un dispositif de prévision des crues ou d’alerte prévu au PCS, sans création de remblais et sous réserve qu’ils ne créent pas d’obstacle à l’écoulement des crues. » et admet également « L’implantation d’unités de production d’électricité d’origine photovoltaïque prenant la forme de champs de capteurs (appelées fermes ou champs photovoltaïques), sous réserve : – qu’une étude hydraulique basée sur la crue de référence du présent PPRI précise, sur le site d’implantation, les hauteurs d’eau et les vitesses d’écoulement, – que le projet se situe en dehors de la bande de sécurité d’une digue ou d’un ouvrage de protection (100 fois la distance entre la hauteur d’eau maximale atteinte à l’amont de l’ouvrage et le terrain naturel immédiatement derrière lui, sans être inférieure à 50 mètres) et dans une zone où la vitesse d’écoulement calculée dans l’étude hydraulique soit inferieure à 0,50 m/s, – que la sous-face des panneaux soit située au-dessus de la cote de la PHE indiquée dans l’étude hydraulique et au présent PPRI, avec un minimum de 2,40 m NGF, qu’une notice de sécurité spécifique, garantisse la solidité de l’ancrage des poteaux (avis d’expert) pour résister au débit et à la vitesse d’une crue centennale étudiés dans l’étude hydraulique et prenne en compte l’arrivée éventuelle d’embâcles (pièges par pieux, …). Sont admis dans ce cadre les bâtiments techniques nécessaires au fonctionnement de ces unités, sous réserve que leurs installations électriques soient hors d’eau et que les ouvrants situés sous la cote PHE, avec un minimum de 2,40 m NGF, soient protégés (batardeaux ou portes étanches). » ;

9. Considérant que compte tenu de ce qui vient d’être dit au point 3, c’est à bon droit que le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault soutient que le projet tacitement autorisé par le maire de Vias constitue une nouvelle construction, incompatible avec les prescriptions susrappelées du règlement du plan de prévention des risques d’inondation précité ; que, notamment, de par sa superficie et la probabilité que les caravanes seraient emportées par les flots, un tel projet est de nature à accroître la vulnérabilité du secteur en aggravant le phénomène d’inondation ; que par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de la zone rouge de danger Rn du plan de prévention des risques inondation doit être accueilli ;

10. Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault est fondé à demander l’annulation de la décision tacite par laquelle le maire de la commune de Vias ne s’est pas opposé à la déclaration préalable n°DP 34332 15 K0022 de la SASU JMB Solar ; que pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués à l’appui du déféré, n’est de nature, en l’état du dossier, à fonder l’annulation de la décision tacite attaquée ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, que le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée ; il peut, même d’office, ou pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ;

12. Considérant que ces dispositions font obstacle aux conclusions de la commune de Vias dirigées contre l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;

D E C I D E :

Article 1^er : La décision tacite du XXX par laquelle le maire de la commune de Vias ne s’est pas opposé à la déclaration préalable n° DP 34332 15 K0022 déposée par la SASU JMB Solar est annulée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Vias présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-61 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault, à la commune de Vias et à la société par actions simplifiée unipersonnelle JMB Solar.

Copie de la présente décision en sera adressée au procureur de le République près le tribunal de grande instance de Montpellier.

Délibéré après l’audience du 21 janvier 2016, à laquelle siégeaient :

M. Thévenet, président,

M. Rousseau, premier-conseiller,

M^me Bourjade-Mascarenhas, premier-conseiller,

Lu en audience publique le 4 février 2016.

Le rapporteur, Le président,

M. Rousseau F. Thévenet

Le greffier,

C. Arce

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 4 février 2016.

Le greffier,

C. Arce