Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 octobre 2023, 13 janvier 2025 et 20 janvier 2025, M. B… A… demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 10 août 2023 par laquelle la directrice des ressources humaines des ministères sociaux a rejeté son recours hiérarchique du 12 juillet 2023 dirigé contre le rejet de sa demande tendant à l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale pour les années 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 53 517,60 euros correspondant aux indemnités et rémunérations qui lui sont dues à la date du 12 juillet 2023 ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 2 857,50 euros en réparation des troubles causés par l’administration dans ses conditions d’existence ;

4°) de condamner l’Etat à lui verser les intérêts au taux légal sur la somme de 56 375,10 euros à compter du 12 juillet 2023, date de réception par l’administration de sa demande préalable ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’erreur de droit ; il devait bénéficier de l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 au titre des années 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022 et notamment de ses articles 1, 3, 4, 7 et 8 dans le cadre de la réévaluation de son indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et de son complément indemnitaire annuel (CIA) ainsi que pour son avancement dès lors que son activité syndicale est au moins égale à 70 % d’un temps plein ;

- la décision attaquée méconnaît le principe d’égalité de traitement entre les fonctionnaires ;

- la décision attaquée est entachée de discrimination syndicale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre la décision du 10 août 2023 s’agissant des années 2021 et 2022 et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Elle fait valoir que :

- concernant les années 2021 et 2022, la décision du 14 février 2024 émanant du directeur adjoint des ressources humaines de l’agence régionale de santé a rétabli le requérant dans ses droits et il bénéficie désormais de l’application des textes invoqués ;

- concernant les années 2017 à 2020, les moyens dirigés contre les décisions attaquées ne sont pas fondés et l’administration n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité.

Par une lettre du 9 février 2026, M. A… a été invité, en application de l’article R. 612-1 du code de justice administrative, à régulariser dans un délai de quinze jours les conclusions indemnitaires de sa requête tendant à la condamnation de l’Etat à réparer son préjudice financier et les troubles dans ses conditions d’existence par la production de la décision par laquelle l’administration a rejeté sa réclamation indemnitaire préalable ou, dans l’hypothèse où un rejet implicite aurait été opposé à cette demande, de la preuve de la réception par l’administration d’une telle réclamation.

Le 13 février 2026, M. A… a produit des pièces en réponse à cette demande de régularisation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bossi,

- et les conclusions de M^me Delon, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

M. A… est secrétaire administratif et exerce les fonctions de gestionnaire des autorisations au sein du service autorisations de la direction de l’offre de soins et de l’autonomie de l’agence régionale de santé (ARS) d’Occitanie. Il bénéficie d’une décharge d’activité de service à hauteur de 30 %, représentant un jour et demi par semaine. En outre, il est titulaire de plusieurs mandats syndicaux. Par un courriel du 10 juin 2023, M. A… a adressé au directeur général de l’agence régionale de santé Occitanie une demande tendant à l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale pour les années 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022. Par une décision non datée transmise par courriel du 20 juillet 2023, sa demande a été rejetée. Par un courriel du 12 juillet 2023, le requérant a adressé à la directrice des ressources humaines des ministères sociaux un recours hiérarchique contre cette décision. Par une décision du 10 août 2023, la directrice des ressources humaines des ministères sociaux a rejeté ce recours. M. A… demande au tribunal d’annuler la décision du 10 août 2023 et de condamner l’Etat à lui verser la somme de 56 375,10 euros au titre des préjudices subis, outre les intérêts au taux légal.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’étendue du litige :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

Il résulte des règles énoncées ci-dessus que les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A…, uniquement dirigées contre la décision du 10 août 2023 par laquelle la directrice des ressources humaines des ministères sociaux a rejeté son recours hiérarchique du 12 juillet 2023, doivent être regardées comme étant également dirigées contre la décision initiale non datée transmise par courriel du 20 juillet 2023 rejetant sa demande du 10 juin 2023 adressée au directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) Occitanie et tendant à l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale pour les années 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 et 2022.

En ce qui concerne le non-lieu à statuer partiel :

Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l’introduction de la requête, le directeur général de l’agence régionale de santé a pris une décision transmise par courriel du 15 février 2024 au requérant et aux termes de laquelle : « La consolidation des différentes séries de données indique que vous êtes éligibles aux dispositions introduites par le décret cité précédemment pour les années 2021, 2022 et 2023 et ce à hauteur de plus de 70 %, mais de ne dépassant pas les 75 % ». Ainsi, l’administration doit être regardée comme ayant procédé au retrait des décisions litigieuses refusant l’application au requérant du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale au titre des années 2021 et 2022. Par suite, les conclusions de M. A… tendant à l’annulation de la décision initiale non datée transmise par courriel du 20 juillet 2023 ensemble la décision du 10 août 2023 rejetant son recours hiérarchique, en tant seulement que ces dernières lui refusent l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 au titre des années 2021 et 2022, sont devenues sans objet et il n’y a pas lieu d’y statuer.

En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version alors applicable : « I.-Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d’activité ou de détachement qui, pour l’exercice d’une activité syndicale, bénéficie d’une décharge d’activité de services ou est mis à la disposition d’une organisation syndicale, est réputé conserver sa position statutaire. II.- Le fonctionnaire qui bénéficie, depuis au moins six mois au cours d’une année civile, de l’une des mesures prévues au I et qui consacre la totalité de son service à une activité syndicale a droit, dès la première année, à l’application des règles suivantes : 1° Son avancement d’échelon a lieu sur la base de l’avancement moyen, constaté au sein de la même autorité de gestion, des fonctionnaires du même grade ; 2° Lorsqu’il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d’emplois pour bénéficier d’un avancement d’échelon spécial, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d’avancement de cet échelon spécial, au vu de l’ancienneté acquise dans l’échelon immédiatement inférieur et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires détenant le même échelon, relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d’avancement et selon la même voie, à l’échelon spécial ; 3° Lorsqu’il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son corps ou cadre d’emplois pour bénéficier d’un avancement de grade au choix, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d’avancement de grade, au vu de l’ancienneté acquise dans ce grade et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires titulaires du même grade relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d’avancement et selon la même voie, au grade supérieur. III.- Le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l’une des mesures prévues au I et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d’un service à temps plein à une activité syndicale est soumis au II. IV.- Par dérogation à l’article 17, le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l’une des mesures prévues au I du présent article et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d’un service à temps plein à une activité syndicale a droit à un entretien annuel avec l’autorité hiérarchique dont il relève, sans être soumis à une appréciation de sa valeur professionnelle. Toutefois, cet entretien annuel n’a pas lieu lorsque les dispositions du statut particulier de son corps ou cadre d’emplois d’origine prévoient le maintien d’un système de notation. V.- Les compétences acquises dans l’exercice d’une activité syndicale sont prises en compte au titre des acquis de l’expérience professionnelle. VI.- Un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d’application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles le fonctionnaire soumis aux II et III conserve le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire et dans lesquelles le fonctionnaire soumis au même II bénéficie d’un entretien sans appréciation de sa valeur professionnelle. ».

Aux termes de l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale, dans sa version applicable au litige et désormais codifié à l’article R. 212-16 du code général de la fonction publique : « En application des dispositions de l’article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, le fonctionnaire qui, bénéficiant d’une mise à disposition ou d’une décharge d’activité de service, consacre une quotité de temps de travail égale ou supérieure à 70 % d’un service à temps plein à une activité syndicale est soumis aux dispositions du présent décret. (…) ». Aux termes de l’article 3 du même décret : « Lorsque l’ancienneté détenue dans son échelon peut être bonifiée en fonction de l’ancienneté et de la valeur professionnelle, l’agent bénéficie d’une bonification calculée sur la base de la durée moyenne pondérée de bonification accordée dans l’échelon. ». Aux termes de l’article 4 du même décret : « L’avancement d’un agent bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée dont la rémunération ainsi que les conditions d’avancement sont régies par des dispositions réglementaires est prononcé dès lors qu’il remplit ces conditions, que son ancienneté est égale ou supérieure à l’ancienneté moyenne acquise par les agents de même niveau ayant accédé l’année précédente au niveau immédiatement supérieur et qu’au moins la moitié des agents de même niveau justifiant de la même ancienneté ont été promus. ». Aux termes de l’article 7 du même décret : « L’agent bénéficiant d’une décharge totale ou d’une mise à disposition conserve le montant annuel des primes et indemnités attachées aux fonctions exercées dans son corps ou cadre d’emplois avant d’en être déchargé. Toutefois, pour les versements exceptionnels modulés au titre de l’engagement professionnel ou de la manière de servir, l’agent bénéficie du montant moyen attribué aux agents du même corps ou cadre d’emplois et relevant de la même autorité de gestion. L’agent logé qui perd le droit à une concession de logement du fait de cette décharge d’activité de service bénéficie du montant des primes et indemnités équivalent à celui qui lui aurait été attribué en tant qu’agent non logé. Sont exclues du champ d’application du présent article les primes et indemnités : 1° Représentatives de frais, dès lors qu’aucun frais professionnel n’est engagé par l’agent ; 2° Liées au dépassement effectif du cycle de travail qui ne sont pas versées à l’ensemble des agents du corps ou cadre d’emplois ; 3° Liées à des horaires de travail atypiques lorsqu’elles ne sont pas versées à la majorité des agents de la même spécialité ou, à défaut, du même corps ou cadre d’emplois ; 4° Tenant au lieu d’exercice effectif des fonctions, lorsque le changement de résidence administrative ou de domicile de l’agent concerné ne justifie plus le versement de celles-ci. Les fractions non échues à la date de la décharge d’activité de service ne font pas l’objet de versement à l’agent, qui n’est pas tenu de rembourser celles perçues avant cette date. Sont également exclues du champ d’application du présent article, une fois leur délai d’attribution expiré, les primes et indemnités soumises à l’avis d’une instance et attribuées pour une durée déterminée. ». Aux termes de l’article 8 du même décret : « Sous réserve que cette progression soit favorable à l’intéressé, le montant des primes et indemnités mentionné au premier alinéa de l’article 7 progresse selon l’évolution annuelle de la moyenne des montants des mêmes primes et indemnités servies aux agents du même corps ou cadre d’emplois, relevant de la même autorité de gestion, exerçant effectivement leurs fonctions à temps plein et occupant un emploi comparable à celui que l’agent occupait précédemment. Toutefois, le montant des primes calculées sur la base d’un indice progresse en fonction de son évolution. Si une évolution du régime indemnitaire intervient au bénéfice de l’ensemble du corps ou du cadre d’emplois, à une date postérieure à celle de l’octroi de la décharge syndicale ou de la mise à disposition, le montant de la nouvelle prime ou de la nouvelle indemnité versé est calculé sur la base du montant moyen attribué aux agents occupant à temps plein un emploi comparable à celui que l’agent occupait précédemment. Lorsque cette évolution du régime indemnitaire implique la suppression concomitante d’une prime ou d’une indemnité, celle-ci cesse d’être versée à l’agent. A défaut d’emploi comparable, le montant indemnitaire versé à l’agent concerné correspond à la moyenne des montants servis aux agents du même grade exerçant leurs fonctions à temps plein et relevant de la même autorité de gestion. ». Aux termes de l’article 12 du même décret : « L’agent qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d’un service à temps plein à une activité syndicale a droit au versement de l’ensemble des primes et indemnités attachées à son grade ou aux fonctions qu’il continue d’exercer. Le taux appliqué à ces primes et indemnités est celui correspondant à l’exercice effectif de fonctions à temps plein. ».

Les dispositions des II, III et IV de l’article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 prévoient les garanties applicables aux agents qui, pour l’exercice d’une activité syndicale, sont mis à disposition d’une organisation syndicale ou bénéficient d’une décharge d’activité de services et qui consacrent une quotité de leur temps de travail au moins égale à 70 % d’un service à temps plein à l’activité syndicale.

Si ces dispositions subordonnent le bénéfice des garanties qu’elles instituent au fait que l’agent concerné bénéficie d’une mise à disposition ou d’une décharge d’activité de services au titre de son activité syndicale, elles n’imposent pas que la quotité minimale de temps de travail consacrée à cette activité par l’agent soit atteinte exclusivement par l’un de ces deux moyens, cette condition de quotité pouvant être satisfaite en combinant ceux-ci avec les autres moyens prévus par la réglementation en vigueur, notamment les crédits d’heures et autorisations spéciales d’absence mentionnés aux articles 11 et suivants du décret du 28 mai 1982 relatif à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des tableaux produits par le requérant au titre des années 2017 à 2020, que le pourcentage par rapport à un temps plein relatif à l’ensemble de ses heures d’activités syndicales effectuées était supérieur à 70 %. En retenant le pourcentage prenant en compte l’activité syndicale du requérant relative aux seuls droits découlant de sa qualité d’élu et à sa décharge d’activité de service et en considérant que le requérant ne rentrait pas dans le champ d’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale, l’administration a, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article 23 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983, commis une erreur de droit impliquant un réexamen de la situation de M. A… pour les années en cause au regard des principes rappelés aux points 7 et 8 du présent jugement.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que la décision initiale non datée transmise par courriel du 20 juillet 2023 rejetant la demande du 10 juin 2023 adressée par M. A… au directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) Occitanie et tendant à l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale ensemble la décision du 10 août 2023 rejetant le recours hiérarchique du requérant doivent être annulées en tant que ces décisions se rapportent aux années 2017, 2018, 2019 et 2020.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. (…) ».

M. A… n’a pas produit dans la présente instance, malgré l’invitation à régulariser les conclusions de sa requête qui lui a été adressée en application de l’article R. 612-1 du code de justice administrative, la décision par laquelle l’autorité administrative a rejeté sa réclamation indemnitaire préalable, ou, dans l’hypothèse où un rejet implicite aurait été opposé à cette demande, la preuve de la réception par l’administration d’une telle réclamation. A ce titre, la seule mention contenue dans la demande initiale du 10 juin 2023 puis dans le recours du 12 juillet 2023 par laquelle l’intéressé demande « que soit vérifié, comparé année par année depuis 2017 (…) » le montant de ses primes et indemnités ne saurait constituer une demande de paiement auprès de l’administration et, par suite, une réclamation indemnitaire préalable au titre des dispositions précitées.

La demande indemnitaire qu’il formule devant la juridiction au titre des indemnités et rémunérations qui lui sont dues à la date du 12 juillet 2023 et au titre des troubles causés par l’administration dans ses conditions d’existence doit dès lors être rejetée comme irrecevable.

Sur les frais liés au litige :

M. A… qui n’a pas présenté sa requête par ministère d’avocat, et ne justifie pas de frais de procès, n’est pas fondé à demander à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme quelconque au titre des frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre la décision initiale non datée transmise par courriel du 20 juillet 2023 rejetant la demande du 10 juin 2023 adressée par le requérant au directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) Occitanie et tendant à l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale ensemble la décision du 10 août 2023 rejetant le recours hiérarchique de M. A… en tant seulement que ces dernières se rapportent aux années 2021 et 2022.

Article 2 : La décision initiale non datée transmise par courriel du 20 juillet 2023 rejetant la demande du 10 juin 2023 adressée par le requérant au directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) Occitanie et tendant à l’application du décret n°2017-1419 du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale ensemble la décision du 10 août 2023 rejetant le recours hiérarchique de M. A… sont annulées en tant qu’elles se rapportent aux années 2017, 2018, 2019 et 2020.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré après l’audience du 13 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Corneloup, présidente,

M^me Pastor, première conseillère,

M^me Bossi, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026.

La rapporteure,

M. Bossi

La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

E. Tournier

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 31 mars 2026.

La greffière,

E. Tournier