Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 septembre 2020 et 8 mars 2022, l’association ARAR Soins à domicile, représentée par M^e Badin, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 3 août 2020 par laquelle la directrice de l’Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion lui a infligé une sanction de 59 090 euros ;

2°) de mettre à la charge de l’ARS de La Réunion une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision est entachée d’un vice de procédure, dès lors que la commission de contrôle n’a pas été saisie dans un délai d’un mois à compter de la notification adressée à l’association en méconnaissance du 2ème alinéa du I de l’article R. 162-35-5 du code de la sécurité sociale ;

— elle est entachée d’un vice de procédure, dès lors que le médecin-contrôleur n’a tenté aucune conciliation avec l’association en méconnaissance des prescriptions du guide de contrôle externe de la tarification à l’activité de 2012 ;

— elle méconnaît le II de l’article R. 162-35-5 du même code, dès lors que l’avis de la commission de contrôle ne lui a pas été adressé, ainsi qu’à l’ARS ;

— elle n’est pas suffisamment motivée en méconnaissance du III de l’article R. 162-35-5 du même code ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle se fonde sur les articles L. 162-22-18 et R. 162-42-13 du code de la santé publique qui étaient abrogés à la date de la décision ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle a été prise sur le fondement d’un rapport d’incident rendu par le médecin en charge du contrôle au regard du guide de contrôle externe de la tarification à l’activité d’avril 2018 non applicable au contrôle ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’en méconnaissance des articles L. 162-23-13 et R. 162-35-6 du même code elle ne se fonde pas sur l’existence d’un obstacle imputable à l’association ;

— elle est entachée d’une erreur de fait, dès lors qu’elle retient l’existence d’un obstacle au contrôle de la part de l’association ;

— elle fixe une sanction dont le montant est disproportionné au regard des manquements retenus.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 janvier et 15 avril 2022, l’Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la partie requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 10 mai 2022 la clôture de l’instruction a été fixée au 10 juin 2022.

Un mémoire a été enregistré le 21 mars 2023, pour l’association ARAR Soins à domicile après la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la sécurité sociale ;

— le code de la santé publique ;

— la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Felsenheld, premier conseiller,

— les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

— et les observations de M^me A, représentant l’Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 3 août 2020 la directrice de l’Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a infligé à l’association ARAR Soins à domicile, établissement de santé privé, une sanction de 59 090 euros, prise sur le fondement de l’article L. 162-23-13 du code de la sécurité sociale, à la suite d’un contrôle de la facturation de ses activités d’hospitalisation à domicile de l’année 2016. Par la présente requête, l’association ARAR Soins à domicile demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes du I de l’article R. 162-35-5 du code de la sécurité sociale : « Le directeur général de l’agence régionale de santé adresse à l’établissement en cause, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, une notification comportant la date, la nature, la cause et le montant des manquements constatés, le montant de la sanction maximale encourue, en indiquant à l’établissement qu’il dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception pour demander à être entendu, s’il le souhaite, ou présenter ses observations écrites. / A l’issue du délai d’un mois à compter de ladite notification ou après audition de l’établissement en cause, lorsque celle-ci intervient postérieurement à l’expiration de ce délai, si le directeur général de l’agence régionale de santé décide de poursuivre la procédure, il saisit la commission de contrôle dans un délai d’un mois et lui communique les observations présentées, le cas échéant, par l’établissement. »

3. Il ressort des pièces du dossier que la notification prévue par les dispositions premier alinéa du I précitées a été reçue par l’établissement de santé le 27 décembre 2019. L’ARAR Soins à domicile a produit des observations par un courrier du 9 janvier 2020, mais n’a pas demandé à être entendue. Ainsi, l’ARS devait saisir la commission de contrôle avant le 28 février 2020. Or il est constant que l’ARS a saisi cette commission le 27 février 2020. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que la commission de contrôle n’a pas été saisie dans le délai prévu par les dispositions du second alinéa du I précitées.

4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes du II et du III de l’article R. 162-35-5 du code de la sécurité sociale : « II. Après que le directeur général de l’agence régionale de santé ou son représentant a présenté ses observations, et après avoir entendu, le cas échéant, l’établissement en cause dans le délai imparti, la commission de contrôle rend un avis motivé, portant notamment sur la gravité des manquements constatés, ainsi que sur le montant de la sanction envisagée. Elle adresse son avis au directeur général de l’agence régionale de santé ainsi qu’à l’établissement dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Si la commission ne s’est pas prononcée au terme de ce délai, l’avis est réputé rendu. / III. A compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur général de l’agence régionale de santé prononce la sanction, la notifie à l’établissement dans un délai d’un mois par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception () ».

5. D’autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

6. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’avis de la commission de contrôle a été transmis à la directrice de l’ARS. En revanche, il est constant que cet avis n’a pas été transmis à l’association ARAR Soins à domicile en méconnaissance des dispositions du II précitées. Toutefois, s’il résulte des dispositions de l’article R. 162-35-5 du code de la sécurité sociale qu’une procédure contradictoire doit être mise en place avant le prononcé de la sanction, ces dispositions prévoient expressément que la procédure contradictoire se tient en amont de la saisine de la commission de contrôle. En outre, il ressort de ces mêmes dispositions que l’ARS peut édicter la sanction immédiatement après que la commission de contrôle a rendu son avis, sans qu’un délai ait été prévu pour permettre à l’établissement en cause de présenter des observations. Par suite, la communication de l’avis de la commission de contrôle à l’établissement en cause ne constitue pas, par elle-même, une garantie. Ainsi, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse est illégale en raison de l’absence de communication de l’avis de la commission de contrôle.

7. En troisième lieu, aux termes du III de l’article R. 162-35-5 du code de la sécurité sociale : « () le directeur général de l’agence régionale de santé prononce la sanction, la notifie à l’établissement () en indiquant () la date, la nature, la cause et le montant des manquements constatés, le délai et les modalités de paiement des sommes en cause, les voies et délais de recours, ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n’a pas suivi l’avis de la commission de contrôle. () ». Aux termes de l’article R. 162-35-6 du même code : « Lorsque l’établissement fait obstacle à la préparation ou à la réalisation du contrôle prévu à l’article L. 162-23-13 et exercé dans les conditions fixées à l’article R. 162-35-2, l’unité de coordination en informe le directeur général de l’agence régionale de santé, qui adresse à l’établissement, par tout moyen permettant de déterminer la date de réception, une mise en demeure de mettre fin à cet obstacle ou de prendre les mesures qui s’imposent dans un délai de quinze jours et en informe la commission de contrôle. Si, à l’issue de ce délai, l’établissement n’a pas déféré à la mise en demeure, la sanction mentionnée au quatrième alinéa de l’article L. 162-23-13 peut lui être infligée, dans les conditions fixées à l’article R. 162-35-5. » Il résulte de ces dispositions qu’une sanction financière prononcée sur le fondement de l’article L. 162-23-13 doit être motivée. Pour satisfaire à cette exigence, l’ARS doit indiquer, soit dans sa décision, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à l’établissement de santé, outre les dispositions en application desquelles la sanction est prise, les considérations de fait, ainsi que la date, la nature, la cause et le montant des manquements constatés, le délai et les modalités de paiement des sommes en cause. Toutefois, lorsque la sanction est prononcée au motif que l’établissement fait obstacle à la préparation ou à la réalisation du contrôle, l’ARS n’est pas tenue de motiver sa sanction en faisant référence à une liste de séjours pour lesquels des manquements auraient été constatés.

8. En l’espèce, la décision litigieuse mentionne l’article L. 162-22-18, devenu l’article L. 162-23-13 du code de la sécurité sociale, ainsi que l’article R. 162-35-6 relatif aux sanctions pour obstacle au contrôle et précise que l’établissement n’a pas été en mesure de transmettre au médecin-conseil chargé du contrôle des fichiers informatiques valides permettant au service d’effectuer un tirage au sort afin de réaliser le contrôle sur la base d’un échantillon représentatif. Elle en conclut que la carence l’établissement fait obstacle au contrôle. En outre, la décision précise que le montant de la sanction correspond à 5 % des recettes d’assurance maladie de l’année 2016 pour l’activité « HAD ouest » de l’établissement. Par suite, la décision litigieuse est suffisamment motivée.

9. En dernier lieu, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir, pour critiquer la régularité de la procédure de contrôle, du « Guide de contrôle externe de la tarification à l’activité » qui n’a pas de valeur réglementaire.

En ce qui concerne la légalité interne :

10. Aux termes de l’article L. 162-23-13 du code de la sécurité sociale : « Les établissements de santé sont passibles, après qu’ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d’une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des articles L. 162-22-6 et L. 162-23-1, d’erreur de codage ou d’absence de réalisation d’une prestation facturée. / Cette sanction est prise par le directeur général de l’agence régionale de santé, à la suite d’un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l’agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d’assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l’agence. Le directeur général de l’agence prononce la sanction après avis d’une commission de contrôle composée à parité de représentants de l’agence et de représentants des organismes d’assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n’a pas suivi l’avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l’établissement. / Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d’assurance maladie de l’établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d’assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d’assurance maladie de l’établissement. / Les établissements qui font obstacle à la préparation et à la réalisation du contrôle sont passibles d’une sanction dont le montant ne peut excéder la limite fixée au troisième alinéa. »

11. En premier lieu, la décision litigieuse mentionne à tort que la sanction est prise en application de l’article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, alors que ces dispositions ont été transférées, à compter du 1er janvier 2017, à l’article L. 162-23-13 du même code, par le II de l’article 78 de la loi du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016. Toutefois, cette mention erronée constitue une simple erreur de plume sans influence sur sa légalité.

12. En deuxième lieu, si l’association requérante soutient que le procès-verbal d’incident établi par le médecin-conseil en charge du contrôle le 12 juillet 2018 fait à tort référence au Guide de contrôle externe de la tarification à l’activité d’avril 2018 non applicable à la date du contrôle, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la méconnaissance des dispositions de ce guide ne peut être utilement invoquée.

13. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient l’association requérante, en se fondant sur l’impossibilité de procéder au contrôle en raison de la non-conformité des fichiers informatiques produits par l’établissement dans le cadre du contrôle, la décision litigieuse entend bien se fonder sur un obstacle imputable à l’établissement de santé. Par suite, la décision litigieuse n’est pas entachée d’une erreur de droit.

14. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 6113-7 du code de la santé publique : « Les établissements de santé, publics ou privés, procèdent à l’analyse de leur activité. / Dans le respect du secret médical et des droits des malades, ils mettent en œuvre des systèmes d’information qui tiennent compte notamment des pathologies et des modes de prise en charge en vue d’améliorer la connaissance et l’évaluation de l’activité et des coûts et de favoriser l’optimisation de l’offre de soins. () » Aux termes de l’article L. 6113-8 du même code : « Les établissements de santé transmettent aux agences régionales de santé, à l’Etat ou à la personne publique qu’il désigne et aux organismes d’assurance maladie les informations relatives à leurs moyens de fonctionnement, à leur activité, à leurs données sanitaires, démographiques et sociales qui sont nécessaires à l’élaboration et à la révision du projet régional de santé, à la détermination de leurs ressources, à l’évaluation de la qualité des soins, à la veille et la vigilance sanitaires, ainsi qu’au contrôle de leur activité de soins et de leur facturation. () ». Aux termes de l’article R. 6113-4 du même code : « Le praticien responsable d’une structure médicale ou médico-technique ou le praticien ayant dispensé les soins est garant, pour ce qui le concerne, de l’exhaustivité et de la qualité des informations qu’il transmet pour traitement au médecin responsable de l’information médicale dans l’établissement ou, pour les établissements parties à un groupement hospitalier de territoire, dans l’établissement support. » Il résulte de ces dispositions que les établissements de santé sont responsables de la qualité des données qu’ils transmettent à l’autorité compétente dans le cadre notamment des contrôles de tarification dont ils peuvent faire l’objet.

15. Il ressort des pièces du dossier que l’ARS a annoncé à l’établissement de santé dans sa lettre d’ouverture du contrôle datée du 26 janvier 2018 que le contrôle serait réalisé sur la base d’un tirage au sort de 150 séquences au sein des données d’activité de l’année 2016 de l’établissement. Toutefois, il ressort de ces mêmes pièces que le service chargé du contrôle s’est heurté à l’impossibilité de procéder au tirage au sort en raison l’invalidité des trois-quarts des fichiers informatiques transmis par l’établissement. A la suite de nombreux échanges entre l’établissement, l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (AITH) et le service chargé du contrôle, celui-ci a constaté que la corruption des fichiers n’était pas réversible. En se fondant sur ces circonstances pour infliger une sanction à l’établissement, l’ARS a légalement fondé sa décision, sans que l’association requérante puisse valablement soutenir que les fichiers valides étaient en nombre suffisant pour réaliser le contrôle, que l’ARS aurait pu le reporter ou travailler à partir des dossiers papiers, ni faire valoir, faute de précision suffisante, que l’ARS aurait préalablement validé les fichiers de l’établissement.

16. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que pour fixer la sanction à un montant de 59 090 euros, la directrice de l’ARS a retenu une somme correspondant à 5 % des recettes de l’assurance maladie de l’année 2016 pour l’activité « HAD ouest », sans prendre comme base l’ensemble des recettes d’assurance maladie de l’établissement. Ce faisant la décision litigieuse respecte le plafond fixé par les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 162-23-13 et n’est pas disproportionnée au regard du manquement en cause.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l’association ARAR Soins à domicile n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 3 août 2020 la directrice de l’ARS de La Réunion.

Sur les frais liés à l’instance :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’ARS de La Réunion, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’association requérante réclame au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association ARAR Soins à domicile est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l’association ARAR Soins à domicile et à l’Agence régionale de santé de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2023, à laquelle siégeaient :

— M. Bauzerand, président,

— M. Caille, premier conseiller,

— M. Felsenheld, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023.

Le rapporteur,Le président,

R. FELSENHELDCh. BAUZERAND

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

La greffière,

J. BELENFANT