Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 3 et 16 janvier 2025, la Ligue des droits de l’homme, représentée par M^e Crusoé et M^e Ogier, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté du 4 novembre 2024 par lequel le maire de la commune de Cholet a réglementé la consommation de boissons alcoolisées, la pratique de la mendicité et a interdit les regroupements de personnes portant atteinte au bon ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques, pour une durée de cinq mois, du 1er novembre 2024 au 31 mars 2025 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Cholet la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la condition d’urgence est satisfaite : l’arrêté est d’application immédiate et a vocation à s’appliquer jusqu’au 31 mars 2025. En ce que la décision attaquée revient à interdire aux personnes de procéder à la mendicité, cette mesure a des effets concrets sur la situation des personnes sans domicile fixe et sur l’exercice, par ces dernières, de leurs libertés. L’application de l’arrêté les laisse sans solution et ne peut qu’aggraver la précarité de leurs conditions d’existence.

En outre, l’interdiction de « regroupement » de manière permanente sur tout le territoire communal sur lequel se trouvent des établissements recevant du public porte inévitablement une atteinte à la liberté d’aller et venir ainsi qu’à la liberté de réunion, de sorte que l’arrêté attaqué préjudicie de façon grave et immédiate à l’intérêt des administrés, de même qu’il préjudicie de façon grave et immédiate aux intérêts que la Ligue des droits de l’Homme entend défendre.

— il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué :

* il est rédigé en des termes généraux et stéréotypés et ne fait pas état de circonstances locales caractérisant l’existence de risques de troubles à l’ordre public ; il ne précise pas en quoi la présence de personnes sollicitantes sur la voie publique ou y exerçant des activités diverses aurait particulièrement été à l’origine d’incidents graves ou de troubles suffisamment importants pour justifier qu’il soit fait le choix d’exclure l’occupation de personnes sur la voie publique ; en l’absence de mention de troubles à l’ordre public d’une gravité suffisante et dont la fréquence justifierait l’édiction d’une interdiction, la condition de nécessité n’est pas satisfaite ;

* il est entaché d’une erreur de fait et d’une erreur d’appréciation ; il n’est pas établi que, sur la période contemporaine à l’adoption de l’arrêté litigieux, il aurait existé des troubles de la nature de ceux qui peuvent valablement conduire, en application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, à prononcer un tel arrêté d’interdiction. Si la commune produit deux extraits de main courante, l’un de 2023, l’autre de 2024, rares sont ceux faisant état de troubles à l’ordre public. Par voie de conséquence, l’arrêté s’avère non nécessaire et inadapté ;

* l’interdiction posée est disproportionnée en ce qu’elle pose un standard de comportement imprécis et dont la définition n’est pas pertinente au regard du but recherché ; en l’occurrence, la seule référence à l’atteinte au bon ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques comme la référence à la notion de « regroupement » sont trop imprécises pour permettre aux autorités compétentes de réprimer l’infraction et aux destinataires de l’arrêté d’identifier le comportement à adopter pour ne pas le méconnaître ;

* il porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, au principe de dignité humaine et de fraternité et méconnaît les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

* l’interdiction est disproportionnée au regard du périmètre géographique couvrant l’entièreté du territoire communal et du dépassement de la durée admissible des mesures de police restrictives de liberté en ce que l’arrêté a vocation à s’appliquer jour et nuit pendant une durée de cinq mois.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2025, la commune de Cholet, représentée par M^e Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la Ligue des droits de l’homme une somme de 3.000 € sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

A titre principal, la requête est irrecevable. Les personnes morales, et notamment les associations, ayant un objet national ne sont pas recevables à demander la suspension d’un arrêté municipal dès lors qu’elles ne démontrent pas un intérêt leur donnant qualité pour agir.

A titre subsidiaire, elle sera rejetée au fond :

— la condition d’urgence n’est pas remplie :

* l’arrêté litigieux n’a pas pour objet de porter une atteinte disproportionnée au principe de fraternité. L’interdiction de la pratique de la mendicité porte uniquement sur une partie délimitée du territoire de la commune et n’a pas pour effet d’exclure ou de renvoyer à la périphérie de la commune les individus susceptibles d’être concernés par cette pratique. En outre, la rédaction de l’article 1er précise que cette pratique n’est interdite que les cas où elle porterait atteinte à l’ordre, à la tranquillité, à la salubrité. D’autre part, la limitation des regroupements de personnes dans la commune est géographiquement limitée à certaines zones du territoire communal et leur interdiction ne concerne que les regroupements qui porteraient atteintes à l’ordre public ;

* en tout état de cause, l’arrêté litigieux est entré en vigueur le 4 novembre 2024 et couvre une période allant jusqu’au 31 mars 2025. Alors que l’association requérante n’a pas saisi le tribunal dès la parution de l’arrêté mais deux mois plus tard, soit le 3 janvier 2025, celui-ci a donc commencé à produire ses pleins effets en ce qu’il a déjà été, pour « moitié », exécuté.

— aucun des moyens soulevés n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* sur le prétendu caractère inadapté et non nécessaire de l’arrêté attaqué : la réglementation de l’usage de l’espace public de la commune pour une durée de cinq mois fait suite à une recrudescence de plaintes recueillies par les services de police. Ces incidents sont principalement imputables à des regroupements d’individus alcoolisés dont le comportement, tant en journée qu’en soirée, perturbe les activités commerciales et la tranquillité publique ;

* sur le prétendu caractère disproportionné de l’arrêté : la mesure de police édictée ne fixant pas d’interdiction de principe ne présente pas de caractère disproportionné. Par ailleurs, l’interdiction de la pratique de la mendicité porte uniquement sur une partie délimitée du territoire de la commune et n’a pas pour effet d’exclure ou de renvoyer à la périphérie de la commune les individus susceptibles d’être concernés. L’arrêté étant limité dans le temps, la pratique de la mendicité se trouve encadrée uniquement sur une période de quelques mois. Dès lors, ceux souhaitant exercer leur droit d’aider autrui peuvent continuer de le faire. En outre, la rédaction de l’article 1er de l’arrêté litigieux précise que la pratique de la mendicité n’est interdite que dans les cas où elle porterait atteinte au bon ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques.

Vu :

— les pièces du dossier ;

— la requête en annulation de la décision attaquée.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 17 janvier 2025 à 9h30 :

— le rapport de M. Bouchardon, juge des référés,

— les observations de M^e Ogier, avocate de la Ligue des droits de l’homme, qui soulève un moyen nouveau pris de l’incompétence du maire pour prendre l’arrêté attaqué dès lors que la commune de Cholet se situe en zone de police étatisée. Elle fait par ailleurs valoir, qu’en tout état de cause, la seule présence de personnes dites « marginales » qui sollicitent la charité ou qui consomment de l’alcool dans l’espace public ne constitue pas en soi un trouble. Or, la majorité des mains courantes produites révèlent que la décision d’évacuer lesdites personnes est prise sans même que leur comportement n’ait donné lieu à un trouble à l’ordre public ;

— et les observations de M^e Angibaud, substituant M^e Marchand, conseil de la commune de Cholet, qui s’oppose à l’argumentation de l’association requérante en faisant valoir l’importance des faits relatés par les main-courantes de la police municipale qu’elle produit et rappelle que l’arrêté a été pris dans le cadre d’un pouvoir de police administrative.

La clôture de l’instruction a été reportée au 20 janvier 2025 à 10h00.

Des pièces complémentaires, présentées pour la commune de Cholet, ont été enregistrées le 17 janvier 2025 à 18h36. Elles ont été communiquées.

Une note en délibéré, présentée pour la requérante, a été enregistrée le 19 janvier 2025 à 16h46. Elle a été communiquée.

L’instruction a été rouverte pour être à nouveau close le 20 janvier 2025 à 16h00.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Cholet, a été enregistrée le 20 janvier 2025 à 9h49. Elle a été communiquée. La commune fait valoir, qu’à sa connaissance, la police n’est pas étatisée sur son territoire, contrairement à ce que soutient l’association requérante.

Une note en délibéré, présentée pour la requérante, a été enregistrée le 20 janvier 2025 à 13h16. Elle a été communiquée. La Ligue des droits de l’homme fait valoir que la commune de Cholet figure dans la liste, publiée par la cour des comptes, des circonscriptions de sécurité publique, devenues depuis février 2024 les circonscriptions de police nationale où la police est étatisée.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Cholet, a été enregistrée le 20 janvier 2025 à 15h55. Elle a été communiquée. La commune persiste à soutenir que la police n’est pas étatisée sur le territoire communal. Elle produit une convention de coordination conclue le 1er avril 2020 avec le préfet qui vise à préciser les modalités de coordination des agents de police municipale avec celles des forces de l’Etat. Cette convention ne remet pas en cause les compétences du maire prévues aux articles L. 2212-2 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Considérant ce qui suit :

1. La Ligue des droits de l’homme demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 4 novembre 2024 par lequel le maire de la commune de Cholet a réglementé la consommation de boissons alcoolisées, la pratique de la mendicité et a interdit les regroupements de personnes portant atteinte au bon ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques, pour une durée de cinq mois, du 1er novembre 2024 au 31 mars 2025.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Cholet :

2. Si, en principe, le fait qu’une décision administrative ait un champ d’application territorial fait obstacle à ce qu’une association ayant un ressort national justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour en demander l’annulation, il peut en aller autrement lorsque la décision soulève, en raison de ses implications, notamment dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales.

3. En l’espèce, l’arrêté du 4 novembre 2024 pris par le maire de Cholet est de nature à affecter de façon spécifique la liberté d’aller et de venir de personnes, en particulier celles se trouvant en situation précaire, présentes sur le territoire de la commune et revêt, dans la mesure où il répond à une situation susceptible d’être rencontrée dans d’autres communes, une portée excédant son seul objet local. Par suite, la Ligue des droits de l’homme a intérêt à agir dans le cadre de la présente instance et la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

4. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ».

En ce qui concerne la condition d’urgence :

5. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence s’apprécie objectivement compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce.

6. En l’espèce, eu égard à la limitation substantielle et durable qu’il apporte à la possibilité d’utiliser et d’occuper l’espace public, et alors qu’il n’est pas sérieusement fait état, en défense, d’un intérêt public qui s’attacherait au maintien de ses effets, l’arrêté en litige, dont l’exécution court encore jusqu’au 31 mars 2025, préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à la liberté d’aller et venir et aux intérêts collectifs que l’association requérante a statutairement pour objet de défendre pour que la condition d’urgence posée à l’article L. 521-1 du code de justice administrative puisse être regardée comme remplie dans les circonstances de l’espèce.

En ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :

7. En l’espèce, le moyen tiré du caractère disproportionné de la mesure d’interdiction, prise pour une durée de cinq mois, sur une partie géographique importante de la commune, sans aucune limitation horaire, en l’absence, à la date à laquelle le juge des référés statue, d’éléments suffisamment précis et convaincants sur la réalité des troubles allégués, est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté critiqué.

8. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de suspendre l’exécution de l’arrêté du 4 novembre 2024 par lequel le maire de la commune de Cholet a réglementé la consommation de boissons alcoolisées, la pratique de la mendicité et a interdit les regroupements de personnes portant atteinte au bon ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques pour une durée de cinq mois, du 1er novembre 2024 au 31 mars 2025.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Cholet une somme de 800 euros à verser à l’association requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle aux conclusions de la commune de Cholet dirigées contre la Ligue des droits de l’homme qui n’est pas, dans la présente instance de référé, partie perdante.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du maire de la commune de Cholet du 4 novembre 2024 est suspendue.

Article 2 : La commune de Cholet versera à la Ligue des droits de l’homme la somme de 800 (huit cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Cholet au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la Ligue des droits de l’homme et à la commune de Cholet.

Fait à Nantes, le 22 janvier 2025.

Le juge des référés,

L. BOUCHARDON

La greffière,

M. ALa République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,