Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 3 août 2021, 30 juin 2023 et 22 décembre 2023, M^me B A, représentée par M^e Haudebert, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 8 juin 2021 par laquelle le président du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (la Carene) a rejeté sa demande tendant à la révision allégée du plan local d’urbanisme intercommunal en vue de la réduction d’une zone agricole ;

2°) d’enjoindre à la Carene de procéder à la révision allégée du plan local d’urbanisme intercommunal afin d’exclure la parcelle cadastrée section ZN n° 471 de la zone agricole dans un délai de dix jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de procéder à la modification simplifiée du plan local d’urbanisme afin de créer un STECAL sur sa parcelle, dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de la Carene une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— il n’est pas établi que la décision attaquée ait été signée par une autorité compétente ;

— le classement, sur le territoire de la commune de Donges, en zone agricole, de la parcelle cadastrée section ZN n°471 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

— la qualification d’écart du secteur de La Ferdenais, sur le territoire de la commune de Donges, est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 4 avril 2022 et 30 novembre 2023, la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire, représentée par M^e Camus, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un courrier du 17 mars 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’injonction présentées par M^me A tendant à ce que la Carene procède à la modification simplifiée du plan local d’urbanisme intercommunal afin de créer un STECAL sur sa parcelle, dès lors qu’il n’appartient pas au juge administratif d’adresser à l’administration des injonctions à titre principal.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Huet,

— les conclusions de M^me Chatal, rapporteure publique,

— les observations de M^e Edau, substituant M^e Haudebert, représentant la requérante,

— et les observations de M^e Maudet, substituant M^e Camus, représentant la Carene.

Une note en délibéré, enregistrée le 21 mars 2025, a été présentée pour la requérante et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 4 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal. Par une lettre du 20 avril 2021, M^me A a demandé la révision allégée du plan local d’urbanisme intercommunal en vue de la réduction d’une zone agricole. Par une décision du 8 juin 2021, le président du conseil communautaire de la Carene a rejeté sa demande. M^me A demande au tribunal d’annuler cette décision.

2. En application des dispositions combinées des articles L. 153-31 et L. 153-32 du code de l’urbanisme, la décision du 8 juin 2021 doit être regardée comme un refus du président de la Carene d’inscrire à l’ordre du jour d’une réunion du conseil communautaire la prescription d’une révision du plan local d’urbanisme intercommunal.

3. En premier lieu, M. Jean-Michel Crand, vice-président en charge de l’urbanisme, de la stratégie et de l’action foncière, qui a signé la décision du 8 juin 2021, bénéficiait d’une délégation de signature du président de la Carene du 13 juillet 2020, dont il ressort des pièces du dossier qu’elle a été régulièrement transmise en préfecture le 17 juillet 2020 et affichée à compter de la même date, à l’effet de signer, « dans le domaine de la vie administrative courante », de « l’administration générale », de « l’urbanisme » et de l’ « action foncière », les « courriers créateurs de droits, engageant la collectivité » ainsi que les « actes administratifs » parmi lesquels figure la décision contestée. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision contestée doit donc être écarté comme manquant en fait.

4. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

5. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Les auteurs d’un plan local d’urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par des modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. En revanche, leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’un détournement de pouvoir, d’une erreur manifeste d’appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

6. Par ailleurs, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Enfin, il n’appartient pas au juge administratif d’examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n’est pas illégal.

8. Le parti d’aménagement retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal de la Carene, tel qu’il est exposé dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), consiste, notamment, à assurer la préservation des espaces agricoles et naturels par la maîtrise du développement urbain. Le PADD prévoit, en introduction de son axe « Des milieux naturels exceptionnels et actifs », que « L’agriculture, garante de cette qualité environnementale est une activité économique fragile qu’il convient de consolider et de pérenniser durablement en favorisant des productions locales à haute valeur ajoutée. La préservation des espaces naturels et agricoles, particulièrement des espaces les plus stratégiques, est au cœur du projet de l’agglomération avec un objectif de réduction de la consommation d’espace de -35 %. () ». L’orientation " Un réseau écologique fonctionnel / Permettre aux espèces de circuler ! « indique qu’il convient de » Limiter la consommation des espaces naturels et agricoles et concentrer le développement dans les centralités existantes « . L’orientation » L’agriculture, une activité économique garante de la qualité des milieux / cultiver l’agglomération « prévoit de » Donner à la profession agricole une lisibilité sur la vocation agricole des terres pour éclairer sa stratégie d’investissement et guider ses plans d’exploitation et ce, en actant une protection des terres agricoles selon quatre échelles de temps : / Définitivement : encourager la réalisation de PEAN (Périmètre de protection des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains) pour figer la vocation des terres agricoles et valoriser ces espaces. / Long terme : affirmer la vocation agricole à au moins 20 ans des terres les plus stratégiques ayant une haute valeur agronomique, écologique, paysagère ou économique. Permettre aux espaces bâtis existants d’y évoluer de manière encadrée. / Maintenir environ 15 000 hectares dont 5 800 hectares de terres hautes en PEAN et en Espaces Agricoles Pérennes (EAP). / () /À moyen terme : garantir le caractère productif des espaces agricoles situés en continuité de l’enveloppe urbaine sur une période d’au moins 10 ans. / En devenir : reconquérir les friches agricoles par leur remise en exploitation, lutter contre leur développement. « . Cette orientation indique également qu’il convient de » Garantir la fonctionnalité des exploitations « notamment en » Limit[ant] la fragmentation des exploitations par l’urbanisation « . L’orientation » Une gestion économe et responsable de l’espace / consommer responsable « prévoit de » Rationnaliser l’usage du foncier (conformément aux objectifs du SCoT), à l’échelle de l’agglomération et en fonction du contexte de chaque commune / Viser une réduction de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers de 35 % par rapport aux extensions de l’urbanisation (à vocation résidentielle ou économique) observées entre 1999 et 2012. / () « . Le PADD prévoit également dans son orientation » L’agglomération à la campagne / habiter la ville-campagne « d' » encadrer strictement l’urbanisation « à la campagne » pour ne pas déstabiliser les équilibres communaux et préserver la qualité architecturale et paysagère de ces espaces. / () Les écarts ont vocation à demeurer des lieux d’habitat ponctuels en interface directe avec les espaces agricoles et naturels dans lesquels ils s’inscrivent. Ils n’ont ainsi vocation ni à s’étoffer ni à s’étendre. L’implantation de nouvelles constructions à usage d’habitation n’est pas autorisée, la réhabilitation de certains bâtis qui n’étaient pas à vocation d’habitation est autorisée. Les possibilités d’évolution du bâti y sont limitées. « . Le PADD définit l’écart comme étant » constitué d’une ou plusieurs habitations isolées. Il peut aussi bien être groupé que linéaire, et comprendre des dents creuses. Ils sont situés hors de l’enveloppe urbaine. « . Le PADD définit le hameau comme un » ensemble d’habitations groupées de taille significative (environ une trentaine de bâtiments ou plus), qui ne constitue pas un noyau urbain fonctionnel. La juxtaposition d’habitations isolées récentes ayant abouti à une urbanisation linéaire et non constituée n’est pas un hameau ".

S’agissant de la qualification du secteur de La Ferdenais comme un écart :

9. Il ressort des pièces du dossier que le secteur de La Ferdenais à Donges dans lequel se trouve la parcelle de la requérante comprend une trentaine de constructions et se situe à distance du centre de Donges. Si la requérante se prévaut de la proximité entre ce secteur et le hameau de la Sencie, au sud, classé en zone UHa1, il en est séparé par la route nationale n° 171, à deux fois deux voies, qui ceinture les perspectives d’urbanisation au nord, ainsi que par des parcelles agricoles exploitées. En outre, le secteur de La Ferdenais s’ouvre au nord, à l’est et à l’ouest, sur un vaste espace naturel et agricole, pour une partie exploitée. En particulier, il est situé dans le périmètre du parc naturel régional de Brière et jouxte directement les marais briérons. Alors qu’il ressort clairement des partis d’urbanisme susmentionnés que les auteurs du PLUi ont entendu mettre fin au « mitage » des espaces agricoles de la communauté d’agglomération, y compris en classant des écarts en zone agricole, le secteur de La Ferdenais, compte tenu du nombre d’habitations concernées, de leur isolement et de leur localisation en interface directe avec les espaces agricoles et naturels, constitue un écart au sens et pour l’application du plan local d’urbanisme intercommunal. A cet égard, si la requérante fait valoir que la qualification de hameau, telle que définie par le PADD, apparaît plus adaptée pour le secteur de La Ferdenais, ce secteur, faiblement densifié, se caractérise toutefois par la juxtaposition d’habitations distantes des centralités et majoritairement récentes ayant abouti à une urbanisation linéaire. Le moyen doit, par suite, être écarté.

S’agissant du classement, sur le territoire de la commune de Donges, en zone A, de la parcelle cadastrée section ZN n°471 :

10. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ZN n° 471, d’une superficie de 1 025 m2, située au lieu-dit La Ferdenais sur le territoire de la commune de Donges, est classée en zone agricole par le plan local d’urbanisme intercommunal approuvé le 4 février 2020. Il ressort également des pièces du dossier que, si une remise y est implantée, pour le surplus de la parcelle dont le classement est contesté, représentant près de 95 % de sa contenance, cette parcelle est demeurée à l’état naturel. Si la parcelle est bordée, à l’ouest, à l’est et au sud, de terrains qui supportent des constructions, lesquels sont néanmoins classés en zone A, elle est située en limite nord du territoire communal, en dehors des parties urbanisées de la commune, dans une partie de son territoire qui présente, majoritairement, un caractère agricole et à la préservation duquel la parcelle en litige participe. A supposer même que la parcelle en cause ne présenterait pas elle-même un caractère de terres agricoles, son potentiel agricole s’apprécie à l’échelle du secteur. Le classement contesté est également cohérent avec la volonté des auteurs du PLUi, telle qu’exposée dans le PADD, qui consiste à « limiter la consommation des espaces naturels et agricoles » et à « concentrer le développement dans les centralités existantes ». A cet égard, la communauté d’agglomération souhaite « encadrer strictement l’urbanisation à la campagne pour ne pas déstabiliser les équilibres communaux et préserver la qualité architecturale et paysagère de ces espaces ». Par ailleurs, la circonstance que le terrain de la requérante soit accessible par la voie publique et relié aux réseaux ne suffit pas à rendre illégal son classement en zone agricole, les auteurs d’un plan local d’urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. La requérante ne peut utilement soutenir que sa parcelle aurait dû être classée en zone constructible, dès lors qu’il n’appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard des critères notamment énoncés au point 4. La requérante ne peut enfin utilement se prévaloir de l’ancien classement de la parcelle en cause au document d’urbanisme antérieur dès lors qu’il n’existe aucun droit acquis au maintien d’un zonage. Par suite, eu égard aux caractéristiques propres de la parcelle cadastrée section ZN n°471 et au parti d’aménagement retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme, exposé au point 8 du présent jugement, le classement de cette parcelle en zone agricole n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

11. M^me A, qui n’établit pas que la délibération du 4 février 2020 serait entachée d’illégalité, n’est donc pas fondée à demander l’annulation de la décision attaquée du 8 juin 2021.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

12. D’une part, la requérante demande au tribunal d’enjoindre à la Carene de procéder à la révision allégée du plan local d’urbanisme intercommunal afin d’exclure la parcelle cadastrée section ZN n° 471 de la zone agricole. Toutefois, le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation de la requête, n’implique aucune mesure d’exécution. Il y a donc lieu de rejeter les conclusions précitées à fin d’injonction présentées par M^me A.

13. D’autre part, M^me A demande au tribunal d’enjoindre à la Carene de procéder à la modification simplifiée du plan local d’urbanisme intercommunal afin de créer un STECAL sur sa parcelle. Toutefois, d’une part, la requête de M^me A ne comporte pas de conclusions à fin d’annulation dirigées contre une décision de la Carene refusant de procéder à la modification simplifiée du plan local d’urbanisme intercommunal afin de créer un STECAL sur sa parcelle. D’autre part, les conclusions précitées aux fins d’injonction présentées par la requérante n’entrent pas dans le champ d’application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative et sont constitutives d’une demande d’injonction à titre principal. Par suite, dès lors qu’il n’appartient pas au juge administratif d’adresser à l’administration des injonctions à titre principal, les conclusions précitées de M^me A doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les frais de l’instance :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Carene, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la requérante une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la requérante le paiement d’une somme à verser à la Carene au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la Carene sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B A et à la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

M^me Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 avril 2025.

Le rapporteur,

F. HUET

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,