Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989,

— la loi n°2014-366 du 24 mars 2014,

— la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018,

— le décret 2014-1334 du 5 novembre 2014,

— le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015,

— le décret n°2019-315 du 12 avril 2019,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de Mme de Schotten

— les conclusions de M^me Pestka, rapporteure publique,

— les observations de M^me A pour le préfet de la Région d’Ile-de-France, préfet de Paris ;

— les observations de M^e Froger, pour la Ville de Paris.

Une note en délibéré, enregistrée le 13 juin 2025, a été produite par la Ville de Paris.

Considérant ce qui suit :

1. Par un décret n° 2019-315 du 23 novembre 2019, le Premier ministre a mis en place le dispositif d’encadrement des loyers prévu à l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite « loi ELAN » sur l’intégralité du territoire de la ville de Paris. Par un arrêté du 30 mai 2023, le préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris à compter du 1er juillet 2023. Par la présente requête, M^me C et l’Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI) demandent au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur l’intervention de la Ville de Paris :

2. Il ressort des pièces du dossier que la Ville de Paris a intérêt au maintien de l’arrêté attaqué. Ainsi son intervention est recevable.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. M^me C verse aux débats un avis d’imposition à la taxe foncière au titre de 2023 qui établit sa qualité de propriétaire de logements situés à Paris. Par suite, M^me C démontre disposer d’un intérêt à agir à l’encontre de l’arrêté du 30 mai 2023 du préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris fixant les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris, tirée de l’irrecevabilité de la requête doit être écartée, sans qu’il soit besoin d’examiner l’intérêt à agir de l’UNPI.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

4. Aux termes de l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : "" I. – A titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, dans les zones mentionnées à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, () la commune de Paris () [peut] demander qu’un dispositif d’encadrement des loyers régi par le présent article soit mis en place. / Sur proposition du demandeur transmise dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s’applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies : / 1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; / 2° Un niveau de loyer médian élevé ; / 3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; / 4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci. / Pour chaque territoire ainsi délimité, le représentant de l’Etat dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique. () / / II. – Pour l’application du I, les catégories de logements et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers. / Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l’observatoire local des loyers selon les catégories de logements et les secteurs géographiques. / () / Les compétences attribuées au représentant de l’Etat dans le département par le présent article sont exercées dans la région d’Ile-de-France par le représentant de l’Etat dans la région () « Aux termes de l’article 2-1 du décret n°2015-650 du 10 juin 2015 : » les données permettant de constater la structuration du marché locatif et les niveaux de loyers peuvent avoir été collectées par un observatoire local des loyers avant que celui-ci ait été agréé ". Enfin, l’article 3 du décret n°2014-1334 du 5 novembre 2014 relatif aux observatoires locaux des loyers, aux modalités de communication et de diffusion de leurs données et à la création du Comité scientifique de l’observation des loyers, détaille les modalités de diffusion des données collectées, qui le sont au travers notamment d’une mise à disposition du public par une publication annuelle (2°) et d’une transmission au service statistique ministériel du ministère chargé du logement (3°).

5. Il résulte de ces dispositions combinées que pour déterminer, annuellement, les catégories de logements et les secteurs géographiques pertinents pour la fixation de loyers de référence, le représentant de l’Etat doit se fonder sur la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers, cette structuration devant servir à repérer les secteurs caractérisés par un niveau homogène de loyer, et l’homogénéité de niveaux de loyers d’un secteur, s’appréciant en fonction des loyers pratiqués pour des biens similaires, c’est-à-dire pour des logements relevant de la même catégorie, au sein de ce secteur.

6. La Ville de Paris fait valoir que, pour constater la structuration du marché, l’OLAP s’est fondé sur plusieurs documents, non versés à la cause, mais dont elle reproduit un lien d’accès internet. Toutefois, le premier de ces liens renvoie à une étude relative au niveau des loyers en Ile-de-France au 1er janvier 2022 datant de janvier 2023 et se borne à commenter « au 1er janvier 2022 », certaines évolutions du parc locatif dans l’ensemble de la région Ile-de-France et pour un champ d’observation « limité aux logements loués vides » ainsi qu’à un document « présent(ant) un descriptif du parc locatif privé de la région ainsi que les loyers pratiqués au 1er janvier 2023 », dont la date d’élaboration, en septembre 2023, est postérieure à l’arrêté attaqué. Le deuxième lien internet conduit à un document de trois pages, relatif aux résultats chiffrés de l’agglomération parisienne pour 2022 qui propose une analyse très générale portant également l’ensemble de la région Ile-de-France et les seuls logements non meublés. La Ville de Paris renvoie enfin vers une « enquête sur l’évolution en 2021 des loyers du secteur locatif privé non meublé (hors loi de 1948) de l’agglomération parisienne, à partir d’un échantillon représentatif de logements locatifs », qui, comme les documents précédemment évoqués, se borne à analyser l’évolution des loyers, sur un périmètre au demeurant plus large que celui de la Ville de Paris, et n’inclut pas les logements meublés. Le préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris, fait valoir en défense que le parc locatif privé non meublé de la Ville de Paris comprend 397 500 logements situés dans 80 quartiers administratifs découpés « au terme d’une analyse économétrique, en 14 secteurs géographiques homogènes en termes de niveau de loyer », et que ces 14 secteurs « correspondent à un zonage adapté dans lequel l’OLAP disposait de suffisamment de données pour effectuer des calculs cohérents », tandis qu’ un zonage plus détaillé aurait été illisible, plus contraignant et moins pertinent pour lutter contre les loyers excessifs. Il ne verse cependant à l’appui de ses affirmations, aucun document susceptible de les étayer, le document intitulé « Médianes 2022 et loyers de références 2023 – Paris », document de trois pages, comprenant, d’une part, une analyse très synthétique du calcul, à partir de 52 400 observations, de « médianes 2022 des logements non meublés », et de l’évolution des loyers par rapport à l’arrêté de juillet 2022, proposant, d’autre part, de porter le « coefficient des meublés à 13 % », et comportant en annexe le plan faisant apparaître le « zonage de l’encadrement à Paris » n’étant pas suffisant à cet égard. Par suite, il n’est pas établi que le préfet a disposé, avant l’adoption de l’arrêté annuel attaqué, d’un constat, par l’OLAP, de la structuration du marché, permettant de repérer, à la date d’adoption de cet arrêté, les secteurs géographiques caractérisés par un niveau homogène de loyer, ni même des données brutes au vu desquelles des secteurs homogènes pouvaient être dégagés. Les requérantes sont dès lors fondées à soutenir que le préfet de la Région d’Ile-de-France, préfet de Paris, a commis une erreur de droit dans les modalités de détermination des catégories de logement et des secteurs géographiques.

7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les requérantes sont fondées à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’illégalité.

8. Toutefois, l’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Or, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation, ou, lorsqu’il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l’annulation contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

9. En l’espèce, la question de savoir si les effets d’une annulation rétroactive de l’arrêté attaqué emporteraient des conséquences manifestement excessives ne peut être résolue en l’état du dossier. En effet, celui-ci ne fait pas suffisamment ressortir les effets que cet acte a produits et les situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, de même que l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets. Il y a lieu, dans ces conditions, d’ordonner un supplément d’instruction tendant à la production par les parties de tous documents permettant au tribunal d’apprécier les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. En particulier, le préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris informera le tribunal du nombre de saisines de la commission départementale de conciliation, dans le cadre de litiges liés à l’encadrement de l’évolution du loyer à la relocation ou d’une réévaluation d’un loyer manifestement sous-évalué lors du renouvellement du bail, depuis le 1er janvier 2023 jusqu’à la date du présent jugement. Ces documents devront parvenir au tribunal dans un délai de deux mois à compter de la mise à disposition au greffe du présent jugement.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de la Ville de Paris est admise.

Article 2 : Il est ordonné avant dire droit, la production par les parties à l’instance, au tribunal, dans les conditions précisées au point 9 du présent jugement, de tous documents permettant au tribunal d’apprécier les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation, ainsi, en particulier, qu’une information sur le nombre de saisines de la commission départementale de conciliation, dans le cadre de litiges liés à l’encadrement de l’évolution du loyer à la relocation ou d’une réévaluation d’un loyer manifestement sous-évalué lors du renouvellement du bail, depuis le 1er janvier 2023 jusqu’à la date du présent jugement.

Article 3 : Ces productions devront intervenir dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent jugement, sont réservés jusqu’en fin d’instance.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me C, à l’Union nationale des propriétaires immobiliers et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris et à la Ville de Paris.

Délibéré après l’audience du 6 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Weidenfeld, présidente,

Mme de Schotten, première conseillère

M. Rezard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2025.

La rapporteure,

K. de Schotten

La présidente,

K. WeidenfeldLe greffier,

A. Lemieux

La République mande et ordonne au préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous cd de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2317359/6-1