Par une requête enregistrée le 22 mai 2023, et un mémoire en réplique enregistré le 11 décembre 2025, M. A… B…, représenté par Me di Vizio, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 100 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 janvier 2023, en indemnisation des préjudices résultant de la privation de rémunération à la suite de sa suspension pour non-respect de l’obligation vaccinale destinée à lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable ;

- la loi n°2021-1040 du 5 août 2021 a méconnu les dispositions des articles 6 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen,

- la loi du 5 aout 2021 méconnait les stipulations des articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, celles du préambule et de l’article 1er du protocole n°12 de la CEDH et celles de l’article 1er du premier protocole additionnel à la même convention ainsi que les stipulations de l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- le montant du préjudice subi s’élève à la somme de 100 000 euros.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 6 février et 24 décembre 2025, la ministre de la Santé, des Familles, C… et des Personnes handicapées conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, à défaut pour Me di Vizio de justifier d’un mandat de représentation ;

- les moyens soulevés ne sont en tout état de cause pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Séval,

- les conclusions de M. Coz, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

1. M. A… B…, agent public exerçant dans un service mentionné à l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et soumis à l’obligation de vaccination prévue à l’article 13 de la même loi, demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser une somme de 100 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 janvier 2023, en indemnisation des préjudices résultant de la privation de rémunération à la suite de sa suspension pour non-respect de l’obligation vaccinale destinée à lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19.

Sur le principe de la responsabilité de l’Etat :

2. Aux termes de l’article 12 de la loi susvisée du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. – Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) ». L’article 13 de la même loi prévoit que : « I. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l’article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. (…) / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. ». Aux termes de l’article 14 de ladite loi du 5 août 2021 : « I. – A. – A compter du lendemain de la publication de la présente loi et jusqu’au 14 septembre 2021 inclus, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12 ou le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / B. – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12./ Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d’un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / II. – Lorsque l’employeur constate qu’un salarié ne peut plus exercer son activité en application du I du présent article, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Le salarié qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de repos conventionnels ou des jours de congés payés. A défaut, son contrat de travail est suspendu. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent II, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que le salarié remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits légaux ou conventionnels acquis par le salarié au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, le salarié conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / La dernière phrase du deuxième alinéa du présent II est d’ordre public. / Lorsque le contrat à durée déterminée d’un salarié est suspendu en application du premier alinéa du présent II, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension. / III. – Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d’ordre public. / Lorsque le contrat à durée déterminée d’un agent public non titulaire est suspendu en application du premier alinéa du présent III, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension. »

En ce qui concerne la responsabilité du fait de la méconnaissance de normes constitutionnelles :

3. Aux termes du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution : « (…) les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs ». Aux termes du premier alinéa de son article 61-1 : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». Aux termes de son article 62 : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61 ne peut être promulguée ni mise en application. / Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. / Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».

4. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

5. Elle peut également être engagée, d’autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’application d’une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France. Toutefois, il résulte des dispositions des articles 61, 61-1 et 62 de la Constitution que la responsabilité de l’Etat n’est susceptible d’être engagée du fait d’une disposition législative contraire à la Constitution que si le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1, lors de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité, ou bien encore, sur le fondement de l’article 61, à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. En outre, l’engagement de cette responsabilité est subordonné à la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause, ne s’y oppose pas, soit qu’elle l’exclue expressément, soit qu’elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu’une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause.

6. En l’espèce, le Conseil constitutionnel n’a pas déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire précitées en tant que ces dispositions prévoient l’interruption du versement de la rémunération de l’agent public n’ayant pas satisfait aux obligations résultant des dispositions de l’article 13 de la même loi. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par l’Etat des dispositions des articles 6 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant et ne peut qu’être écarté.

7. En tout état de cause, les dispositions contestées ne portent pas atteinte au principe d’égalité dès lors, d’une part, qu’elles s’appliquent de manière identique à l’ensemble des personnes exerçant leur activité dans les établissements de santé mentionnés au code de la santé publique, à l’exception de celles y effectuant une tâche ponctuelle, qu’elles fassent ou non partie du personnel soignant, et d’autre part, que la circonstance que les dispositions contestées font peser sur les personnes exerçant une activité au sein de ces établissements, une obligation vaccinale qui n’est pas imposée à d’autres personnes, constitue, compte tenu des missions des établissements de santé et de la vulnérabilité des patients qui y sont admis, une différence de traitement en rapport avec cette différence de situation, qui n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi. Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu, d’une part le principe d’égalité ne contraint pas le législateur à sanctionner de manière identique le non-respect des différentes obligations vaccinales qui s’imposent aux agents publics en raison de leurs missions et de leurs affectations respectives et, d’autre part et en tout état de cause, l’ensemble des agents publics concernés sont placés, au regard des conséquences de l’absence de vaccination, dans une situation identique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité tel que garanti par les dispositions de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen doit être écarté.

En ce qui concerne la responsabilité du fait de la méconnaissance de normes internationales :

8. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

9. En premier lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. ».

10. Le droit à l’intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l’Homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit qui peut être admise si elle remplit les conditions de l’alinéa 2 de l’article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter.

11. En l’espèce, l’article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l’obligation de vaccination contre le Covid-19 en incluant, principalement, les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus du Covid-19, et d’éviter la propagation du virus. L’article 13 de la même loi prévoit que l’obligation de vaccination ne s’applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement. Le champ de cette obligation apparaît ainsi cohérent et proportionné au regard de l’objectif de santé publique poursuivi alors même que l’obligation ne concerne pas l’ensemble de la population mais seulement les professionnels qui se trouvent dans une situation qui les expose particulièrement au virus et au risque de le transmettre. Enfin la période de suspension prévue par l’article 14, à laquelle il est loisible à l’agent de mettre fin, n’est pas indéfinie et le préjudice financier en résultant n’est pas, à lui seul, suffisamment grave pour caractériser une méconnaissance des stipulations précitées de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il s’ensuit que, eu égard à l’objectif de santé publique poursuivi et alors même qu’aucune dérogation personnelle à l’obligation de vaccination n’est prévue en dehors des cas de contre-indication, l’obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé ne méconnaît pas le droit à l’intégrité physique garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans ces conditions, contrairement à ce qui est soutenu les articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021, ne sont pas de nature à porter une atteinte disproportionnée au droit à mener une vie privée et familiale tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

12. En deuxième lieu, l’article 14 de la même convention prévoit que : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. ». Compte tenu de ce qui a été dit aux points 7 et 11, les dispositions de la loi du 5 août 2021, si elles instaurent des situations différentes en leur sein entre les personnels vaccinés et non vaccinés, ne créent pour autant aucune discrimination proscrite par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

13. En troisième lieu, si le requérant a entendu se prévaloir du préambule et de l’article 1er du protocole n°12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ce qu’il interdit de manière générale toute forme de discrimination, il est constant que ledit protocole n’a été ni signé ni ratifié par la France. Dès lors, le moyen tiré de la violation du principe d’égalité de traitement garanti par les stipulations dudit protocole est inopérant.

14. En quatrième lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

15. En l’espèce, il est soutenu que les dispositions de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 porte atteinte au respect du droit aux biens tel que garanti par ces stipulations. Toutefois, les dispositions contestées ne portent pas atteinte au droit à l’emploi, ni à l’interdiction de léser un travailleur dans son emploi en raison de ses opinions, ni au droit de tout être humain dans l’incapacité de travailler d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence, dans la mesure où elles ne prévoient pas la rupture du contrat de travail mais uniquement sa suspension. Par ailleurs, comme cela a été précédemment rappelé, cette suspension prend fin dès que le salarié, qui n’est ainsi pas privé d’emploi, remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité et produit les justificatifs requis, conservant, pendant la durée de celle-ci, le bénéfice des garanties de protection complémentaires auxquelles il a souscrit. En outre, les dispositions contestées prévoient que l’employeur informe le salarié des conséquences de l’absence de vaccination, des moyens de régulariser sa situation, donnent ensuite la possibilité au salarié d’utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de repos conventionnels ou de congés payés. Enfin, il n’est ni établi ni même soutenu que la privation d’emploi et de rémunération en application des dispositions précitées de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 aurait empêché l’agent d’exercer une activité rémunérée non soumise à l’obligation vaccinale, ni de percevoir le cas échéant le revenu de solidarité active prévu aux articles L. 262-2 et suivants du code de l’action sociale et des familles. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que, en privant de rémunération l’agent suspendu pour non-respect de l’obligation vaccinale litigieuse, le législateur aurait méconnu les stipulations précitées de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne :

16. Aux termes de l’article 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation. / Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent étendre le bénéfice des dispositions du présent chapitre aux prestataires de services ressortissants d’un État tiers et établis à l’intérieur de l’Union. »

17. La libre prestation des services, en tant que principe fondamental du droit de l’Union européenne, ne peut être limitée que par des réglementations justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et s’appliquant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l’État membre d’accueil et qu’en outre, afin d’être ainsi justifiée, la réglementation nationale en cause doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint. Toutefois, il résulte de l’instruction que le législateur, en adoptant les dispositions contestées, a entendu, au regard de la dynamique de l’épidémie, du rythme prévisible de la campagne de vaccination, du niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé et de l’apparition de nouveaux variants du virus plus contagieux, en l’état des connaissances scientifiques et techniques, permettre aux pouvoirs publics de prendre des mesures visant à lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19 par le recours à la vaccination, et garantir le bon fonctionnement des services hospitaliers publics grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l’effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des malades qui y étaient hospitalisés poursuivant ainsi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé. Par ailleurs, comme cela a été rappelé au point 10, l’obligation vaccinale ne s’impose pas, en vertu de l’article 13 de la même loi du 5 août 2021, aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement. Enfin, l’article 14 contesté donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, pour suspendre cette obligation pour tout ou partie des catégories de personnes qu’elle concerne. Ainsi, les dispositions contestées, qui sont justifiées par une exigence de santé publique et ne sont pas manifestement inappropriées à la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent, ne portent pas atteinte au principe constitutionnel de protection de la santé ni, en tout état de cause s’agissant d’agents publics, à la libre prestation de service alors, au demeurant, et ainsi que le relève le requérant lui-même, que les dispositions de la loi du 5 août 2021 s’appliquaient indifféremment à l’ensemble des agents qu’elles visaient, quelle que fut leur nationalité.

18. Il résulte de ce qui précède, que la responsabilité de l’Etat du fait de l’adoption de la loi du 5 août 2021 ne pouvant être engagée, la requête de M. B… ne peut qu’être rejetée, en toutes ses conclusions, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et à la ministre de la santé, des familles, C… et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 12 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Séval, président,

M. Errera, premier conseiller,

M^me Benhamou, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2026.

Le président-rapporteur,

signé

J-P. SEVAL

L’assesseur le plus ancien,

signé

A. ERRERA

La greffière,

signé

S. LARDINOIS

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, C… et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.