Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée sous le n° 2102988 le 9 novembre 2021, l’association pour la promotion du naturisme en liberté, représentée par la SCP Guérin-Gougeon, demande au tribunal :

1°) d’annuler la disposition de l’article 5 de l’arrêté du 6 juillet par laquelle le maire de la commune d’Hendaye a interdit strictement la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal, ensemble la décision par laquelle cette même autorité a rejeté implicitement son recours gracieux formé contre cette disposition ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Hendaye une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’interdiction de pratiquer le naturisme, qui restreint les libertés d’opinion et de conscience, la liberté d’expression, et la liberté vestimentaire garanties par le bloc de constitutionnalité, est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle n’est ni nécessaire au regard des circonstances locales faute de trouble public avéré, ni, en tout état de cause, adaptée et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ;

— à supposer qu’elle soit fondée sur l’article 222-32 du code pénal, elle est entachée d’erreur de droit dès lors que la pratique de la simple nudité, lorsqu’il est pratiqué sur une plage, ne constitue pas en elle-même un comportement de nature sexuelle entrant dans le champ d’application de l’exhibition sexuelle ;

— à supposer qu’il existe un doute sur l’interprétation de l’article 222-32 du code pénal et/ou qu’il puisse être interprété comme incriminant le naturisme, il méconnaît les droits et libertés garantis par la Constitution mentionnés dans le mémoire distinct demandant au tribunal de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité sur la conformité de l’article 222- 32 du code pénal à la Constitution ; en cas d’abrogation de l’article 222-32 du code pénal, à la suite de la question prioritaire de constitutionnalité, l’interdiction en litige serait privée de base légale.

Par un mémoire, enregistré le 15 novembre 2021, l’association pour la promotion du naturisme en liberté demande au tribunal de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité suivante :

— l’article 222-32 du code pénal, dans sa dernière version issue de la loi du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l’inceste, est-il conforme au principe de la légalité des délits et des peines au regard de ses termes insuffisamment clairs et précis pour fonder le champ d’application de la loi pénale relative à l’infraction d’exhibition sexuelle entraînant en conséquence un risque d’arbitraire '

— subsidiairement, est-il conforme, tout d’abord au principe de nécessité des infractions, dès lors qu’à ce jour, le nudisme ne peut plus être regardé comme une action nuisible à la société, ensuite, aux libertés d’opinion et de conscience, ainsi que leur corollaire, à la liberté d’expression, dès lors qu’il ne permet pas aux adeptes de la philosophie naturiste de pratiquer, en dehors des lieux spécialement dédiés, le cas échéant sous conditions, le nudisme, qui constitue une composante essentielle de leur philosophie de vie, mais aussi, plus largement, et qu’il prive de son moyen d’expression, individuelle ou collective, toute personne souhaitant utiliser la nudité comme moyen d’expression de ses revendications, par ailleurs à la liberté vestimentaire composante de la liberté personnelle, dès lors qu’il permet de réprimer le seul fait d’être publiquement nu et ne permet pas de pratiquer, en dehors des lieux spécifiquement dédiés, même de manière conditionnée, le nudisme, enfin au principe de proportionnalité des peines dès lors qu’il ne distingue pas, du point de vue de la peine encourue, entre le seul fait d’être publiquement nu et celui de se montrer nu, en adoptant un comportement de nature sexuelle ou obscène '

Par un mémoire enregistré le 6 janvier 2022, la commune d’Hendaye, représentée par M^e Lecarpentier, conclut au rejet de la question prioritaire de constitutionnalité.

Elle soutient que la mesure attaquée ne se fonde pas sur l’article 222-32 du code pénal, mais sur les seuls pouvoirs de police administrative du maire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2022, la commune d’Hendaye conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’association pour la promotion du naturisme en liberté une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par l’association pour la promotion du naturisme en liberté ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée sous le n° 2201169 le 30 mai 2022, et un mémoire en production de pièce enregistré le 3 juin 2022, l’association pour la promotion du naturisme en liberté, et l’association Le mouvement naturiste, représentées par la SCP Guérin-Gougeon, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la disposition de l’article 8 de l’arrêté du 29 mars 2022 par laquelle le maire de la commune d’Hendaye a strictement interdit le naturisme sur l’ensemble du littoral communal ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Hendaye une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’interdiction attaquée de pratiquer le naturisme, qui restreint les libertés d’opinion et de conscience, la liberté d’expression, et la liberté vestimentaire garanties par le bloc de constitutionnalité, est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle n’est ni nécessaire au regard des circonstances locales faute de trouble public avéré, ni, en tout état de cause, adaptée et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ;

— à supposer qu’elle soit fondée sur l’article 222-32 du code pénal, elle est entachée d’erreur de droit dès lors que la pratique de la simple nudité, lorsqu’il est pratiqué sur une plage, ne constitue pas en elle-même un comportement de nature sexuelle entrant dans le champ d’application de l’exhibition sexuelle ;

— à supposer qu’il existe un doute sur l’interprétation de l’article 222-32 du code pénal et/ou qu’il puisse être interprété comme incriminant le naturisme, il méconnaît les droits et libertés garantis par la Constitution mentionnés dans le mémoire distinct demandant au tribunal de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité sur la conformité de l’article 222- 32 du code pénal à la Constitution ; en cas d’abrogation de l’article 222-32 du code pénal, à la suite de la question prioritaire de constitutionnalité, l’interdiction contestée serait privée de base légale.

Par un mémoire, enregistré le 13 juin 2022, l’association pour la promotion du naturisme en liberté et l’association Le mouvement naturiste demandent au tribunal de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité suivante :

— l’article 222-32 du code pénal, dans sa dernière version issue de la loi du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l’inceste, est-il conforme au principe de la légalité des délits et des peines au regard de ses termes insuffisamment clairs et précis pour fonder le champ d’application de la loi pénale relative à l’infraction d’exhibition sexuelle entraînant en conséquence un risque d’arbitraire '

— subsidiairement, est-il conforme tout d’abord au principe de nécessité des infractions, dès lors qu’à ce jour, le nudisme ne peut plus être regardé comme une action nuisible à la société, ensuite aux libertés d’opinion et de conscience, ainsi que leur corollaire, la liberté d’expression, dès lors qu’il ne permet pas aux adeptes de la philosophie naturiste de pratiquer, en dehors des lieux spécialement dédiés, le cas échéant sous conditions, le nudisme, qui constitue une composante essentielle de leur philosophie de vie, mais aussi, plus largement, qu’il prive de son moyen d’expression, individuelle ou collective, toute personne souhaitant utiliser la nudité comme moyen d’expression de ses revendications, par ailleurs à la liberté vestimentaire composante de la liberté personnelle, dès lors qu’il permet de réprimer le seul fait d’être publiquement nu et ne permet pas de pratiquer, en dehors des lieux spécifiquement dédiés, même de manière conditionnée, le nudisme, enfin au principe de proportionnalité des peines dès lors qu’il ne distingue pas, du point de vue de la peine encourue, entre le seul fait d’être publiquement nu et celui de se montrer nu, en adoptant un comportement de nature sexuelle ou obscène '

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2022, la commune d’Hendaye conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’association pour la promotion du naturisme en liberté une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la mesure attaquée ne se fonde pas sur l’article 222-32 du code pénal ;

— les moyens soulevés par l’association pour la promotion du naturisme en liberté et l’association Le mouvement naturiste ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code pénal ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Genty,

— et les conclusions de M^me Réaut, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 2102988 présentées par l’association pour la promotion du naturisme en liberté (APNEL), et n° 2201169 présentées par cette même association et par l’association Le mouvement naturiste (LMN), sont dirigées contre les dispositions de deux arrêtés du maire d’Hendaye présentant le même objet et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

2. D’une part, par l’une des dispositions de l’article 5 de l’arrêté du 6 juillet 2021 portant règlement de la police et de la sécurité des plages de la commune d’Hendaye, le maire de cette commune a interdit strictement la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral de cette collectivité. L’APNEL demande l’annulation de cette disposition et de la décision par laquelle cette même autorité a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté. D’autre part, par un arrêté du 22 mars 2022 portant règlement de la police et de la sécurité des plages de la commune d’Hendaye, le maire de cette commune a abrogé l’arrêté du 6 juillet 2021 et a à nouveau interdit, par l’une des dispositions de son article 8, la pratique du naturisme dans les mêmes termes. L’APNEL et l’association LMN demandent l’annulation de cette disposition de l’article 8 de l’arrêté du 22 mars 2022.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité commune aux deux requêtes :

3. D’une part, aux termes de l’article LO 771-1 du code de justice administrative : « La transmission par une juridiction administrative d’une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ». Aux termes de l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État (). Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n’est pas dépourvue de caractère sérieux. / ().".

4. D’autre part, aux termes de l’article 222-32 du code pénal : « L’exhibition sexuelle imposée à la vue d’autrui dans un lieu accessible aux regards du public est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. / Même en l’absence d’exposition d’une partie dénudée du corps, l’exhibition sexuelle est constituée si est imposée à la vue d’autrui, dans un lieu accessible aux regards du public, la commission explicite d’un acte sexuel, réel ou simulé. / Lorsque les faits sont commis au préjudice d’un mineur de quinze ans, les peines sont portées à deux ans d’emprisonnement et à 30 000 euros d’amende. ».

5. Les associations requérantes demande au tribunal de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité portant sur le point de savoir si l’article 222-32 du code pénal est conforme au principe de la légalité des délits et des peines, subsidiairement au principe de nécessité des infractions, aux libertés d’opinion et de conscience, ainsi que leur corollaire, à la liberté d’expression, à la liberté vestimentaire composante de la liberté personnelle, et au principe de proportionnalité des peines.

6. Ainsi que le soutient la commune d’Hendaye, il résulte des termes des arrêtés attaqués du 6 juillet 2021 et du 22 mars 2022 en général, et des dispositions interdisant la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal en particulier, qu’ils ne se fondent pas sur l’article 222-32 du code pénal, mais sur le seul risque de trouble public relevant des pouvoirs de police du maire au titre de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. La condition tenant au caractère applicable aux litiges de la disposition dont l’inconstitutionnalité est invoquée, n’est ainsi pas remplie. Il n’y a donc pas lieu de transmettre cette question au Conseil d’État.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité de l’article 5, en tant qu’il interdit la pratique du naturisme, de l’arrêté du 6 juillet 2021 :

7. Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que () les troubles de voisinage, () et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique () ».

8. D’une part, les mesures de police que le maire d’une commune du littoral édicte en vue de réglementer l’accès à la plage doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des seules nécessités de l’ordre public, telles qu’elles découlent des circonstances de temps et de lieu, et compte tenu des exigences qu’impliquent le bon accès au rivage, ainsi que la décence sur la plage. Il n’appartient pas au maire de se fonder sur d’autres considérations et les restrictions qu’il apporte aux libertés doivent être justifiées par des risques avérés d’atteinte à l’ordre public. Il appartient ainsi, le cas échéant au maire, si les circonstances locales le justifient et sous le contrôle du juge, de réglementer, par les pouvoirs de police dont il dispose, conformément à l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, les lieux publics où la pratique du naturisme peut être admise sur le territoire de la commune afin d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. D’autre part, le principe de la liberté vestimentaire, laquelle est une composante de la liberté personnelle, doit se concilier avec les exigences inhérentes à la sauvegarde de l’ordre public.

9. Il résulte des termes de l’arrêté attaqué qu’il vise à réglementer les activités sur l’ensemble du littoral de la commune qui s’étend sur plus de 3 kilomètres et se compose de deux zones, la grande plage et la plage des deux jumeaux, reliées sans discontinuité par une bande de sable. Il ressort des pièces du dossier que le maire, au titre des pouvoirs de police qu’il détient des dispositions de l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales, a interdit le naturisme sur la totalité de ce littoral en se fondant sur des circonstances locales consistant en la nécessité de préserver les usagers de la plage, notamment les enfants en raison de la fréquentation familiale du lieu, les personnes en situation de handicap en raison de la présence de la structure handiplage sur la plage des deux jumeaux, et les patients et résidents de l’hôpital marin qui dispose d’un accès direct sur cette plage pour gagner une promenade extérieure clôturée longeant le bord de mer, de la cohabitation des naturistes alors que la configuration du littoral ne permet pas d’isoler visuellement ces derniers. S’il est constant que le naturisme pratiqué sur la seule plage des deux jumeaux avait jusqu’alors été tolérée, la commune n’allègue ni n’établit que cette pratique a occasionné un trouble particulier à l’ordre public, la seule évocation de deux commentaires sur des sites internet, l’un regrettant la présence dissuasive de nudistes, l’autre dénonçant de manière mesurée le voyeurisme, ne permettant pas d’établir un tel risque de nature à porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique sur l’ensemble des plages de la commune d’Hendaye. Par suite, par la disposition de l’article 5 de son arrêté du 6 juillet 2021 interdisant de manière générale et absolue la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral de la commune, le maire d’Hendaye a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite du maire d’Hendaye :

10. La décision attaquée ne peut être regardée comme étant exempte du vice rappelé au point 9 dont est entaché l’article 5 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021.

En ce qui concerne la légalité de l’article 8 en tant qu’il interdit la pratique du naturisme de l’arrêté du 29 mars 2022 :

11. Pour les mêmes motifs que ceux développés au point 9, en interdisant la pratique du naturisme par l’une des dispositions de l’article 8 de son arrêté du 29 mars 2022, le maire d’Hendaye qui ne se prévaut d’aucune circonstance de fait nouvelle, a également fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des conclusions aux fins d’annulation des requêtes de l’APNEL et de l’association LMN, l’article 5 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021, en tant qu’il interdit la pratique du naturisme, qui revêt un caractère divisible, la décision de cette même autorité portant rejet implicite de son recours gracieux formé contre cet arrêté, et l’article 8 de l’arrêté de cette même autorité du 29 mars 2022, en tant qu’il interdit la même pratique, qui revêt le même caractère, doivent être annulés.

Sur les frais liés à l’instance :

13. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

14. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune d’Hendaye doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme globale de 1500 euros au titre des frais exposés par l’APNEL et l’association LMN et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association pour la promotion du naturisme en liberté et l’association Le mouvement naturiste.

Article 2 : L’article 5 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021, en tant qu’il interdit strictement la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal, et la décision de cette même autorité portant rejet implicite du recours gracieux formé contre cet arrêté sont annulés.

Article 3 : L’article 8 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 29 mars 2022, en tant qu’il interdit strictement la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal, est annulé.

Article 4 : La commune d’Hendaye versera à l’association pour la promotion du naturisme en liberté et l’association Le mouvement naturiste une somme globale de 1500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de la commune d’Hendaye présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l’association pour la promotion du naturisme en liberté, à l’association Le mouvement naturiste et à la commune d’Hendaye.

Copie en sera adressée au tribunal judiciaire de Bayonne.

Délibéré après l’audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2024.

La rapporteure,

signé

F. GENTY

Le président,

signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière,

signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition :

La greffière,

2, 2201169