Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 21 octobre 2022 et le 13 novembre 2024, la société PI3A, représentée par M^e Delhaes, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet des Pyrénées-Atlantiques sur la demande de dérogation au régime de protection des espèces protégées, présentée sur le fondement des dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, qu’elle lui a adressée, le 20 décembre 2021, en vue de la construction d’un immeuble situé 8, rue du Maréchal Koenig à Bayonne, ainsi que la décision implicite de rejet opposée au recours gracieux formé contre ce refus ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que le conseil scientifique régional du patrimoine naturel est réputé avoir émis un avis favorable à la demande de dérogation, que le projet répond à une raison impérative d’intérêt public majeur, qu’il ne nuit pas au maintien des populations des espèces concernées dans un état de conservation favorable, et qu’il n’existait aucune autre solution alternative satisfaisante ;

— aucune autorité de la chose jugée au pénal ne peut être opposée dès lors que le jugement du tribunal correctionnel de Bayonne du 3 septembre 2024 a fait l’objet d’un appel et n’est ainsi pas définitif.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 septembre 2024 et le 22 octobre 2024, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

— le projet ne répond pas à un intérêt public majeur dès lors que le programme local de l’habitat (PLH) de la communauté d’agglomération Pays Basque (CAPB) a fixé comme objectif une diminution du nombre de logements neufs, et qu’aucune autre solution alternative n’a été étudiée ;

— la société PI3A a été condamnée par le tribunal correctionnel de Bayonne pour des faits d’atteinte non autorisée par personne morale à la conservation d’habitat naturel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, signée à Berne le 19 septembre 1979 ;

— la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ;

— la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;

— le code de l’environnement ;

— l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Foulon ;

— les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Dauga, représentant la société PI3A.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 novembre 2018, le maire de la commune de Bayonne a délivré à la société PI3A un permis de construire autorisant la réalisation d’un immeuble à usage d’habitation dénommé « Etche Beyris », sur les parcelles cadastrées CS n°s 6, 104 et 105, situées au n° 6 de la rue du Maréchal Koenig, à Bayonne (Pyrénées-Atlantiques). Le 21 août 2020, le maire a également accordé à cette société un permis de construire en vue de la réalisation d’un immeuble collectif de vingt logements dénommé « Beyris Borda » et de la rénovation d’une bergerie existante, sur les parcelles cadastrées section CV n°s 140 et 328, situées au n° 8 de la même rue, sous réserve de l’obtention, avant tout commencement de travaux, de la dérogation prévue aux articles L. 411-2 et suivants du code de l’environnement. Le 20 décembre 2021, la société PI3A a déposé auprès des services de la préfecture une demande de dérogation sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. En l’absence de réponse, elle conteste, dans la présente requête, la décision implicite de rejet opposée à sa demande, ensemble la décision également implicite par laquelle le préfet a rejeté le recours gracieux formé à son encontre.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ;() « . Aux termes de l’article L. 232-4 du même code : » Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ".

3. Si la société PI3A soutient que la décision en litige est entachée d’un défaut de motivation, il ne résulte pas de l’instruction que la requérante aurait adressé au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en application des dispositions précitées de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, une demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur sa demande pendant quatre mois. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

4. Aux termes de l’article L. 425-15 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur des travaux devant faire l’objet d’une dérogation au titre du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut pas être mis en œuvre avant la délivrance de cette dérogation. ».

5. Aux termes, par ailleurs, de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : " I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; () / 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces ; () « . Aux termes de l’article L. 411-2 du même code : » I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : () 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : () / c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ; () ".

6. Il résulte des 1° et 2° du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement ainsi que du 4° du I de l’article L. 411-2 du même code qu’un projet d’aménagement ou de construction d’une personne publique ou privée, susceptible d’affecter la conservation d’espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats, ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s’il répond, par sa nature et compte tenu notamment du projet urbain dans lequel il s’inscrit, à une raison impérative d’intérêt public majeur.

7. En présence d’un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d’une part, il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et, d’autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

8. En premier lieu, aux termes de l’article 3 de l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées : " I. – La décision est prise après avis du conseil national de la protection de la nature dans les cas suivants : / 1° Demandes de dérogation lorsque, parmi les espèces qu’elles concernent, figurent une ou plusieurs espèces mentionnées à l’article R. 411-8-1 ou à l’article R. 411-13-1 ; / 2° Demandes de dérogation mentionnées à l’article 6 du présent arrêté ; / 3° Demandes de dérogation constituées pour le transport en vue de l’introduction dans le milieu naturel d’animaux ou de végétaux ; / 4° Demandes de dérogation constituées en vue de la réalisation d’activités concernant au moins deux régions administratives. / Dans les cas mentionnés aux 1°, 3° et 4°, aux fins de consultation du Conseil national de la protection de la nature, deux copies de la demande sont adressées par le préfet au ministère chargé de la protection de la nature. / II. – La décision est prise après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel pour les demandes de dérogation autres que celles mentionnées au I. ()« . Aux termes, par ailleurs, de l’article R. 411-13-2 du code de l’environnement : » Lorsque le Conseil national de protection de la nature ou le conseil scientifique régional du patrimoine naturel sont consultés sur une demande de dérogation, ils rendent leur avis dans un délai de deux mois. L’avis est réputé favorable à l’expiration de ce délai. ".

9. Il résulte des dispositions précitées que l’avis émis par le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel est un avis simple. Par suite, s’il n’est pas contesté en défense que le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel a été consulté, le préfet n’était nullement tenu de suivre cet avis, réputé favorable, en l’espèce, en l’absence de réponse à la demande de dérogation.

10. En second lieu et d’une part, s’agissant de la condition relative à l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, si certes le projet peut permettre de créer 20 logements alors qu’il résulte de l’instruction que la tendance est à une baisse des constructions à Bayonne, dans un contexte où 500 logements par an doivent être construits jusqu’en 2026, il résulte également de l’instruction, et notamment du programme local de l’habitat (PLH) Pays Basque 2021-2026, approuvé le 2 octobre 2021, que la communauté d’agglomération Pays Basque a souhaité une plus grande maîtrise de la production neuve de logements et une répartition permettant d’accompagner une attractivité résidentielle « contenue et adaptée aux revenus des ménages sur le secteur tendu de l’espace littoral » et augmentée dans le pays basque intérieur. Plus particulièrement à Bayonne où le projet de construction d’un bâtiment de 20 logements est porté par la société PI3A, il résulte du même programme local de l’habitat que la communauté d’agglomération Pays Basque a fixé comme objectif une diminution de 34 % du rythme de production totale de logements à Bayonne sur la période « 2021-2026 » couverte par ce programme, en comparaison avec la production durant la période 2010-2018. Par ailleurs, parmi les cinq orientations fixées par le PLH, la communauté d’agglomération Pays Basque a souhaité afficher sa « priorité donnée à l’amélioration et à la reconquête du parc bâti existant ». Enfin, si la société fait valoir que la tension du parc de logements sociaux est plus prononcée dans le territoire de la commune de Bayonne, il résulte du PLH que cette commune possède plus de 25 % de logements sociaux et qu’elle n’est ainsi pas soumise aux obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU). À cet égard, la circonstance que le dossier de demande de dérogation mentionne la réalisation de 40 % de logements de type T2 « en prix modéré favorisant l’accession des primo-accédant locaux » ne saurait suffire à considérer que le projet répond à une raison impérative d’intérêt public majeur.

11. Ainsi, le projet pour lequel la dérogation est sollicitée ne peut pas être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur susceptible de justifier légalement, sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, l’octroi d’une dérogation aux interdictions instituées à l’article L. 411-1 de ce même code.

12. D’autre part, s’agissant de la condition relative à l’absence d’autre solution satisfaisante, il résulte de l’instruction, notamment du dossier de demande de dérogation déposé, et en particulier du paragraphe intitulé « Absence de solution alternative », que la société PI3A a justifié l’emplacement de son projet en le comparant aux autres projets ayant conduit « dans les cinquante dernières années » à une « urbanisation des terres agricoles périphériques par extension de l’urbanisation de l’agglomération » et à une artificialisation des sols, en mentionnant également que ce projet présente la « meilleure efficacité au regard des enjeux de développement durable », notamment en raison du passage à proximité du terrain d’assiette d’une desserte de transport collectif et enfin, par une conception répondant à plusieurs enjeux urbains (choix d’une verticalisation permettant une forte proportion d’espaces verts, ouverture aux habitants aux revenus modérés, et places de stationnement intégrées dans le bâtiment projeté). Toutefois, ces considérations ne sauraient suffire pour permettre de retenir l’absence de solution alternative au choix du terrain d’assiette du projet comportant des habitats de plusieurs espèces protégées, telles que la Cistude d’Europe ou le Grand Capricorne. Dans ces conditions, la condition relative à l’absence de solutions alternatives satisfaisantes ne peut être considérée comme remplie.

13. Ainsi, dès lors que deux des trois conditions cumulatives fixées à l’article L. 411-2 du code de l’environnement ne sont pas réunies, le préfet n’a pas méconnu ces dispositions, ni entaché sa décision d’une erreur d’appréciation en rejetant la demande de dérogation, sollicitée par la société PI3A.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet des Pyrénées-Atlantiques sur la demande que la société PI3A lui a adressée le 20 décembre 2021, tendant à obtenir une dérogation aux mesures de protection d’espèces protégées, pour la construction d’un immeuble situé au n° 8 de la rue du Maréchal Koenig à Bayonne, doivent être rejetées. Il en est de même, par voie de conséquence, des conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet opposée à son recours gracieux.

Sur les frais du litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société PI3A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société PI3A et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée pour information au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Perdu, présidente,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2025.

La rapporteure,

C. FOULON

La présidente,

S. PERDU

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,