Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juin 2023, le 13 avril 2024, la société à responsabilité limitée Michel Hirigoyen, représentée par M^e Mille, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 29 décembre 2022 par lequel le maire d’Itxassou a rejeté sa demande de permis de construire en vue de l’édification de six maisons à usage d’habitation, ensemble la décision du 21 février 2023 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Itxassou une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa requête est recevable ;

— le maire d’Itxassou a fait une inexacte application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

— cette même autorité ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions du plan de prévention du risque d’inondation de la commune ;

— le projet est conforme à l’axe 3 du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de la commune d’Itxassou ;

— le maire d’Itxassou n’était pas en situation de compétence liée pour prendre l’arrêté attaqué ;

— son projet ne méconnaît ni l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, ni l’article UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Itxassou.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2024, la commune d’Itxassou, représentée par M^e Arotçarena, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Michel Hirigoyen une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les moyens soulevés par la société Michel Hirigoyen ne sont pas fondés ;

— l’arrêté attaqué pouvait également être fondé sur les motifs tirés de ce que l’objet du projet n’est pas conforme avec celui de l’emplacement réservé applicable à son terrain d’assiette et de la méconnaissance des articles R. 111-2 du code de l’urbanisme et UB 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Itxassou.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Aubry,

— les conclusions de M^me Duchesne, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Hanus, représentant la société Michel Hirigoyen, et de M^e Arotcarena représentant la commune d’Itxassou.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 29 décembre 2022, le maire d’Itxassou (Pyrénées-Atlantiques) a rejeté la demande de permis de construire déposée par la société Michel Hirigoyen en vue de l’édification de six maisons à usage d’habitation. Cette dernière demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 29 décembre 2022 :

S’agissant du fond du litige :

2. L’arrêté attaqué se fonde sur ce que le projet est de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt du site dès lors qu’il conduit à l’apparition de mouvements de terrain importants et qu’il ne respecte pas la déclivité naturelle de ce site, et sur ce que le projet méconnaît le plan de prévention du risque d’inondation de la commune d’Itxassou en raison de la création de déblais et de remblais non-conformes à ce plan, et de son implantation au plus près d’une zone non-aedificandi d’une largeur de 6 mètres à partir du haut de la berge identifiée sur ce plan.

3. En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. »

4. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

5. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, qui prend place dans le périmètre du site inscrit du Labourd, est situé dans un secteur relativement urbanisé, constitué de plusieurs maisons individuelles à usage d’habitation qui présentent, pour la plupart, un style traditionnel basque. Le site d’implantation du projet présente donc un intérêt particulier. Toutefois, le projet, qui comporte six maisons pour une emprise au sol totale de 408 m², dont quatre en second plan qui sont en partie mitoyennes et présentent ainsi une longueur totale cumulée de près de 30 mètres, et deux mitoyennes en premier plan dont la façade présente une longueur totale de près de 20 mètres, ne revêt pas un caractère massif. De plus, l’architecture de chaque maison s’inspire du style traditionnel basque. La circonstance que le terrain d’assiette du projet présente une légère pente naturelle orientée vers le nord n’est pas de nature à le faire regarder comme portant atteinte à l’intérêt de ce site. Par suite, en fondant l’arrêté attaqué sur le premier motif rappelé au point 2, le maire d’Itxassou a fait une inexacte application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I.-L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / () ». En vertu de ces dispositions, l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire les constructions ou la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l’autorisation les conditions de leur application.

7. Aux termes de l’article 4.1.1 du règlement du plan de prévention du risque d’inondation de la commune d’Itxassou, approuvé par arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 1er avril 2022 : « Règles d’urbanisme () Implantation et conditions de réalisation () Remblaiement des constructions : Les constructions autorisées devront être réalisées sur remblais (qui seront limités à l’emprise au sol des constructions, éventuellement majorés d’une bande de 3,00 m maximum), ou sur vide sanitaire aéré, vidangeable (facilite le séchage) et non transformable, doté notamment d’ouvertures de visite suffisamment grandes pour en faciliter le nettoyage. () Zone non-aedificandi : Dans un souci de maintien des capacités d’écoulement, d’entretien des berges et, afin de limiter les risques liés à l’érosion ou à la stabilité des berges, toute nouvelle construction ou aménagement doit être implanté en recul des cours d’eau. / Une zone » non-aedificandi « (bande inconstructible) de 6,00 m est instaurée de part et d’autre des cours d’eau depuis le sommet de la berge. / Cette disposition d’ordre général s’applique à l’ensemble du territoire communal, même si ce dernier se situe dans un secteur non réglementé par le PPR. / La » zone non-aedificandi « n’est pas figée, car elle reste liée à l’évolution des berges (érosion). Le pétitionnaire veillera alors à adapter son projet pour faire face aux instabilités prévisibles de celles-ci. ».

8. D’une part, il ressort du dossier de demande de permis que le projet litigieux prévoit la réalisation de remblais, nécessaires à l’édification des constructions projetées, dont l’étendue déborde de 53 cm de l’emprise au sol de ces dernières. Cette étendue n’excède donc pas celle prescrite par les dispositions précitées de l’article 4.1.1 du règlement du plan de prévention du risque d’inondation de la commune d’Itxassou.

9. D’autre part, il ressort également des pièces du dossier de demande de permis que les deux constructions projetées au nord du terrain d’assiette du projet, soit dans la partie située en zone rouge du plan de prévention du risque d’inondation, c’est-à-dire une zone exposée à des risques importants ou dangereux pour la vie humaine, sont situées à une distance de 7, 62 mètres à partir du sommet de la berge du cours d’eau Antxondo, qui s’écoule au nord du terrain, et que l’aménagement du parc de stationnement est prévu à une distance de 6, 76 mètres à compter de cette même limite, soit à des distances supérieures à celle de 6 mètres correspondant à la zone non-aedificandi prescrites par les mêmes dispositions que celles rappelées au point 7. Si la commune soutient que cette zone n’est pas figée, elle ne démontre pas que les berges du cours d’eau Antxondo subissent une érosion progressive imputable aux inondations, ou bien qu’elles seraient manifestement exposées à un tel risque. Par suite, en fondant l’arrêté attaqué sur le second motif rappelé au point 2, le maire d’Itxassou a également fait une inexacte application des dispositions précitées du plan de prévention du risque inondation de cette commune.

10. En dernier lieu, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. Aux termes de l’article L. 123-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d’urbanisme peut instituer des servitudes consistant : () b) A réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit ; () ".

12. Il résulte de ces dispositions que l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé, tant qu’aucune modification du plan local d’urbanisme emportant changement de la destination n’est intervenue. En revanche, un permis de construire portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l’emplacement réservé.

13. Il ressort des pièces du dossier qu’à la date de l’arrêté attaqué, le terrain d’assiette du projet était grevé d’un emplacement réservé institué par le plan local d’urbanisme de la commune d’Itxassou sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 123-2 du code de l’urbanisme en vue de la réalisation d’un programme de logements comportant au minimum 50 % de logements aidés par l’Etat, dont la moitié devaient être proposés à la location. Or, l’objet du permis de construire sollicité, rappelé au point 1, n’était pas conforme à la destination prévue par cet emplacement réservé. Il suit de là que le motif tiré de ce que le projet n’était pas conforme à la destination de cet emplacement réservé était de nature à fonder légalement l’arrêté attaqué. Il résulte par ailleurs de l’instruction que le maire d’Itxassou aurait pris la même décision s’il s’était initialement fondé sur ce motif. Enfin, cette substitution de motif n’a pour effet de priver la société Michel Hirigoyen d’aucune garantie.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 21 février 2023 :

14. À supposer que la société Michel Hirigoyen ait entendu invoquer les mêmes moyens que ceux soulevés au soutien des conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté du 29 décembre 2022, ainsi qu’il a été dit au point 13, le maire d’Itxassou pouvait légalement fonder ce dernier sur le motif tiré de ce que le projet sollicité méconnaît les dispositions de l’article L.123-2 du code de l’urbanisme.

15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres motifs de substitution présentés par la commune d’Itxassou, les conclusions aux fins d’annulation de la requête de la société Michel Hirigoyen doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation de la requête de la société Michel Hirigoyen, n’implique aucune mesure d’exécution. Les conclusions aux fins d’injonction de cette même requête ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

17. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

18. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société Michel Hirigoyen doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 750 euros au titre des frais exposés par la commune d’Itxassou et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Michel Hirigoyen est rejetée.

Article 2 : La société Michel Hirigoyen versera à la commune d’Itxassou une somme de 750 (sept cent cinquante) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Michel Hirigoyen et à la commune d’Itxassou.

Délibéré après l’audience du 10 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M. Aubry, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025.

Le rapporteur,

L. AUBRY

Le président,

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière,