Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 20 décembre 2022 et 15 février 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) Image à l’encre, représentée par M^e Rouché, demande au tribunal :

1°) d’annuler les courriers des 19 juillet et 18 octobre 2022 par lesquels la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré (Charente-Maritime) a sollicité la communication de pièces complémentaires ;

2°) d’annuler la décision tacite par laquelle la maire de cette commune a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif portant sur les dimensions du local à vélo et du cellier, sur celles de deux menuiseries situées au rez-de-chaussée ainsi que sur celles du portail d’accès au jardin de la construction implantée sur la parcelle cadastrée section ZW n° 199, située 14 avenue du 8 mai 1945 sur le territoire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré ;

3°) d’annuler l’arrêté du 25 novembre 2022 par lequel la maire de cette commune a refusé de lui délivrer ce même permis de construire modificatif ;

4°) d’enjoindre à la commune de Sainte-Marie-de-Ré de lui délivrer le permis de construire modificatif sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 250 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Marie-de-Ré une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur les demandes de communication de pièces complémentaires :

— la maire de la commune a usé de la procédure de demande de pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire modificatif puis de rejet de cette demande au lieu de contester les avis émis par l’architecte des Bâtiments de France (ABF) les 12 mai et 17 juin 2021 quant à l’aspect du mur de clôture ; les décisions contestées sont, par conséquent, entachées d’un détournement de procédure ;

— les demandes de pièces complémentaires ne portaient pas sur les éléments et pièces visés à l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme ;

— par ses demandes, la commune a méconnu les prescriptions émises par l’ABF dans ses avis des 12 mai et 17 juillet 2021 ;

— elle a bien communiqué les pièces sollicitées le 30 août 2022 ;

Sur le refus tacite de délivrance du permis de construire modificatif :

— il est illégal par voie de conséquence des illégalités dont sont entachées les demandes de communication de pièces complémentaires ;

Sur l’arrêté du 25 novembre 2022 :

— il est entaché d’incompétence ;

— les demandes de communication de pièces complémentaires adressées par la commune étant illégales, elle n’a pas sollicité de modification quant à l’aspect du mur de clôture ;

— le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ne peut être opposé dès lors que l’article UB6 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) encadre l’aspect extérieur des constructions et pose des exigences qui ne sont pas moindres par rapport à ces premières dispositions ;

— le projet n’est pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants ;

— le motif tiré du caractère incomplet du dossier de demande de permis de construire quant à l’insertion du mur de clôture dans le paysage environnant ne peut fonder le refus de délivrance du permis de construire modificatif dans la mesure où celui-ci ne porte pas sur le mur de clôture ; le dossier de demande de permis de construire initial comportait un document graphique d’insertion ; la commune n’a pas sollicité la communication de pièces complémentaires durant l’instruction de sa demande ; l’éventuel caractère incomplet du dossier n’a pas empêché la commune d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement ;

— il est illégal par voie de conséquence des illégalités dont sont entachées les demandes de communication de pièces complémentaires.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 janvier 2024, la commune de Sainte-Marie-de-Ré, représentée par M^e Verger, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SARL Image à l’encre en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les conclusions à fin d’annulation du refus tacite de délivrance du permis de construire modificatif sollicité, dirigées contre une décision inexistante compte tenu du fait que le délai d’instruction courait jusqu’au 30 novembre 2022, sont irrecevables ;

— l’arrêté contesté doit être fondé sur les dispositions de l’article UB6 du règlement du PLU, lesquelles reprennent celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; la construction d’un mur enduit sur une longueur de plus de trente mètres à l’entrée du village, sur une route départementale, est de nature à porter atteinte au caractère des lieux environnants, marqués par la mixité des murs enduits et réalisés en moellons ;

— le refus du permis de construire modificatif est fondé compte tenu des insuffisances et imprécisions du dossier de demande déposé par le pétitionnaire qui ne permettait pas d’apprécier l’insertion dans l’environnement du mur de clôture projeté et comportait des imprécisions à son sujet ;

— les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Bréjeon,

— les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,

— et les observations de M^e Verger, représentant la commune de Sainte-Marie-de-Ré.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 avril 2021, la société à responsabilité limitée (SARL) Image à l’encre a sollicité la délivrance d’un permis de construire une maison d’habitation avec un garage sur la parcelle cadastrée section ZW n° 199, située 14 avenue du 8 mai 1945 sur le territoire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré (Charente-Maritime). Par un arrêté du 27 août 2021, la maire de cette commune lui a délivré le permis sollicité sous réserve du respect des observations émises par l’architecte des Bâtiments de France dans son avis du 12 mai 2021. A la suite d’une visite sur le site, la maire de la commune a mis en demeure la SARL Image à l’encre le 2 juin 2022 de déposer une demande de permis de construire modificatif afin de régulariser les dimensions du local à vélo et du cellier ainsi que la réalisation du mur de clôture en pierres sèches apparentes. Le 7 juillet 2022, la SARL Image à l’encre a déposé une demande de permis de construire modificatif portant sur les dimensions du local à vélo et du cellier, sur celles de deux menuiseries situées au rez-de-chaussée ainsi que sur celles du portail d’accès au jardin. Le 29 juillet 2022, la maire a informé le pétitionnaire de la prolongation du délai d’instruction et a sollicité la communication de pièces complémentaires, qui ont été déposées le 30 août 2022. Le 18 octobre 2022, la maire a, de nouveau, sollicité la communication d’une partie de ces pièces complémentaires. La SARL Image à l’encre a communiqué des pièces le 28 octobre 2022. Par un arrêté du 25 novembre 2022, la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré a expressément refusé de délivrer le permis de construire modificatif sollicité.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les demandes de pièces complémentaires des 29 juillet et 18 octobre 2022 :

2. D’une part, aux termes de l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. Pour l’application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu’il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente. « . Aux termes de l’article R. 431-5 du même code : » La demande de permis de construire précise : a) L’identité du ou des demandeurs, qui comprend son numéro SIRET lorsqu’il s’agit d’une personne morale en bénéficiant et sa date de naissance lorsqu’il s’agit d’une personne physique ; (). « . Aux termes de l’article R. 431-8 de ce code : » Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L’état initial du terrain et de ses abords indiquant, s’il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l’insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L’aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L’implantation, l’organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L’organisation et l’aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. « . Enfin, aux termes de l’article R. 431-9 de ce code : » Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. () ".

3. D’autre part, il résulte des articles L. 423-1, L. 424-2, R. 423-19, R. 423-22, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-40, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme que, lorsqu’un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du ce livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Lorsque l’administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d’une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n’a pas régularisé son dossier dans ce délai de trois mois. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

4. En premier lieu, par le courrier du 29 juillet 2022, la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré a informé la SARL Image à l’encre qu’il manquait à son dossier de demande de permis de construire modificatif un plan de masse des constructions à édifier ou modifier précisant notamment la largeur du portail et rectifiant l’incohérence existant s’agissant de la limite des 10 mètres depuis l’alignement à la route départementale, une notice décrivant le terrain, présentant le projet et précisant en outre le code couleur RAL de toutes les menuiseries ainsi que le formulaire de demande corrigé s’agissant du numéro SIRET (système d’identification du répertoire des établissements).

5. En réponse à cette demande, la SARL Image à l’encre a communiqué à la commune le 30 août 2022 un plan de masse des constructions ainsi qu’une notice architecturale précisant la largeur de 4 mètres du portail et le code RAL (9001) des menuiseries ainsi que le formulaire de demande de permis de construire modificatif avec le numéro SIRET rectifié.

6. Ces pièces sont au nombre de celles devant composer le dossier de demande de permis de construire en application des dispositions du code de l’urbanisme citées au point 2. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la demande du 29 juillet 2022 est entachée d’illégalité à ce titre ni qu’elle est entachée d’un détournement de procédure ni, encore, qu’elle méconnaît les prescriptions émises par l’architecte des Bâtiments de France dans ses avis des 12 mai et 17 juillet 2021.

7. Il s’ensuit que la SARL Image à l’encre n’est pas fondée à demander l’annulation de la demande de pièces du 19 juillet 2022.

8. En second lieu, par le courrier du 18 octobre 2022, la maire de la commune a informé la pétitionnaire que les documents communiqués ne répondaient pas intégralement à la demande précédemment formulée dans la mesure où le plan de masse faisant apparaître l’intégralité des modifications demandées faisait défaut.

9. Il ressort des pièces du dossier que le plan de masse faisant apparaître l’intégralité des modifications demandées a été communiqué à la commune le 30 août 2022, ainsi qu’il a été dit au point 5, suite à la demande de pièces complémentaires du 29 juillet 2022. Dès lors que le surplus des pièces complémentaires sollicitées dans la demande de pièces adressée le 29 juillet 2022 n’est pas indiqué dans la lettre de rappel du 18 octobre 2022, cette demande, en tant qu’elle les concerne, doit être regardée comme ayant été satisfaite. Dans ces conditions, le dossier de demande de permis de construire devait être regardé comme complet au 30 août 2022, de sorte que la lettre de rappel adressée le 18 octobre 2022, et demandant la communication d’une pièce déjà produite, est entachée d’illégalité.

10. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la demande de pièces complémentaires adressée par la commune de Sainte-Marie-de-Ré à la SARL Image à l’encre le 18 octobre 2022 doit être annulée.

En ce qui concerne la décision tacite de refus de délivrance du permis de construire modificatif :

11. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que le dossier de demande de délivrance du permis de construire modificatif litigieux était complet à la date du 30 août 2022. Le délai d’instruction de trois mois, qui a recommencé à courir à compter de cette date, expirait en conséquence le 30 novembre 2022. L’arrêté du 25 novembre 2022 étant intervenu avant cette date, aucune décision tacite n’est intervenue sur la demande présentée par la SARL Image à l’encre. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de cette décision doivent être rejetées.

En ce qui concerne l’arrêté du 25 novembre 2022 :

12. Lorsqu’elle est saisie d’une demande de permis de construire modificatif, l’administration ne peut légalement rejeter une telle demande en se fondant sur un motif étranger aux modifications projetées.

13. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. » Ces dispositions sont reprises à l’article Ub 6 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de l’Ile de Ré.

14. Pour refuser de délivrer le permis de construire modificatif sollicité par la SARL Image à l’encre, la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré s’est fondé sur la méconnaissance de l’article R. 111-27 précité du code de l’urbanisme au motif que la réalisation d’un mur en parpaing enduit conduit à banaliser l’entrée du village et que l’Ile de Ré est caractérisée par des villages dont l’esthétique provient de l’homogénéité du bâti traditionnel et de ses murs de clôture en moellons.

15. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et en particulier du formulaire de demande du permis de construire en litige, que ce dernier porte sur les dimensions de la largeur du cellier et local vélo, sur les dimensions des menuiseries et, enfin, sur celles du portail permettant d’accéder au jardin. Il ne ressort ainsi pas de ce formulaire, comme le confirme la société requérante dans ses écritures, qu’elle ait entendu solliciter la modification de l’aspect du mur de clôture, malgré la demande présentée en ce sens par la maire de la commune. Par conséquent, cette dernière ne pouvait légalement refuser de délivrer le permis de construire modificatif sollicité au motif que la réalisation du mur de clôture en enduit blanc uniquement, qui n’était pas au nombre des modifications demandées, méconnait les dispositions précitées du code de l’urbanisme.

16. En tout état de cause, à supposer que la requérante ait entendu solliciter une telle modification, il ressort des pièces du dossier que la construction en cause s’insère dans une zone caractérisée par des maisons d’habitations entourées de murs de clôture enduits dans un ton blanc. Dans ces conditions, le mur de clôture litigieux s’inscrira en continuité de ces murs. Par suite, le motif tiré de ce le projet sera de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants est entaché d’une erreur d’appréciation.

17. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la commune de Sainte-Marie-de-Ré n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée trouve son fondement légal dans les dispositions de l’article UB6 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de l’Ile de Ré.

18. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

19. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

20. Dans ses écritures en défense, la commune de Sainte-Marie-de-Ré invoque un nouveau motif tiré du caractère incomplet du dossier de demande de permis de construire modificatif dans la mesure où celui-ci ne permettait pas d’apprécier l’insertion dans l’environnement du mur de clôture projeté et comportait des imprécisions à son sujet. Toutefois, d’une part, compte tenu de ce qui a été dit au point 15, dans la mesure où la réalisation du mur de clôture en enduit blanc uniquement n’était pas au nombre des modifications demandées, ce motif n’est pas de nature à fonder l’arrêté contesté. D’autre part, et en tout état de cause, les pièces composant le dossier de permis de construire, et particulièrement la notice architecturale qui précisait que le mur de clôture sera enduit à la chaux blanche avec une tête traitée en arrondi, permettaient d’apprécier la conformité de ce mur à la règlementation applicable. Il s’ensuit que la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Sainte-Marie-de-Ré doit être rejetée.

21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la SARL Image à l’encre est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 25 novembre 2022 par lequel la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré a expressément refusé de lui délivrer le permis de construire modificatif sollicité.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

22. Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, soit que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

23. Eu égard aux motifs qui la fonde, l’annulation de l’arrêté du 25 novembre 2022 implique nécessairement que la maire de Sainte-Marie-de-Ré délivre à la SARL Image à l’encre le permis de construire modificatif sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il y ait lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Sainte-Marie-de-Ré une somme de 1 300 euros à verser à la SARL Image à l’encre sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

25. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Image à l’encre, qui n’est par la partie perdante, la somme que la commune demande au titre des frais qu’elle a engagés dans l’instance.

D E C I D E :

Article 1 : La lettre de rappel du 18 octobre 2022 et l’arrêté du 25 novembre 2022 du maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Sainte-Marie-de-Ré de délivrer à la SARL Image à l’encre le permis de construire modificatif sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Sainte-Marie-de-Ré versera une somme de 1 300 euros à la SARL Image à l’encre sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Sainte-Marie-de-Ré sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Image à l’encre et à la commune de Sainte-Marie-de-Ré.

Délibéré après l’audience du 15 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M^me Bréjeon, première conseillère,

M. Raveneau, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2025.

La rapporteure,

signé

R. BRÉJEON

Le président,

signé

L. CAMPOY

La greffière,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. GERVIER