Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 7 novembre 2022 et les 27 mars et 6 juin 2025, M. A… B…, représenté par la SELARL Lexcap, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 14 mai 2022 par lequel le président du centre communal d’action sociale (CCAS) de Plumeliau-Bieuzy a prononcé à son encontre la sanction d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans, ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au CCAS de Plumeliau-Bieuzy de procéder à un nouvel examen de sa situation et de reconstituer sa carrière en conséquence ;

3°) de mettre à la charge du CCAS de Plumeliau-Bieuzy la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’il est intervenu sans que le rapport d’enquête et les procès-verbaux d’audition ne lui aient été communiqués ;

- il est entaché d’un vice de procédure en ce qu’il n’a pas été informé de son droit de se taire lors de la procédure disciplinaire ;

- il est illégal dès lors que les faits qui lui sont reprochés ne constituent pas des fautes disciplinaires mais traduisent une insuffisance professionnelle ;

- la sanction en litige est disproportionnée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 janvier et 11 avril 2025, le centre communal d’action sociale de Plumeliau-Bieuzy, représenté par la SELARL Avoxa Rennes, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l’exercice 1905 ;

- la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me René, rapporteure ;

- les conclusions de M. Met, rapporteur public ;

- les observations de M^e Oueslati, représentant M. B…, et celles de M^e Bonnat, représentant le CCAS de Plumeliau-Bieuzy.

Considérant ce qui suit :

M. A… B…, attaché territorial principal, a été recruté par le centre communal d’action sociale (CCAS) de Plumeliau-Bieuzy (Morbihan) à compter du 12 juillet 2014 en qualité de directeur de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Par un courrier du 29 mars 2022, il a été informé de l’ouverture d’une procédure disciplinaire à son encontre. Le conseil de discipline a, par un avis du 11 mai 2022, suivant la proposition qui lui avait été faite par l’autorité territoriale, proposé une sanction de mise à la retraite d’office. Par un arrêté du 14 mai 2022, le président du CCAS de Plumeliau-Bieuzy a prononcé à son encontre une sanction d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans. Par courrier du 11 juillet 2022, M. B… a présenté un recours gracieux contre cet arrêté, lequel a été rejeté par une décision du 2 septembre 2022. Le requérant demande l’annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. L’administration doit l’informer de son droit à communication du dossier. / (…) ».

En vertu de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905, un agent public faisant l’objet d’une mesure prise en considération de sa personne, qu’elle soit ou non justifiée par l’intérêt du service, doit être mis à même d’obtenir communication de son dossier. Lorsqu’une enquête administrative a été diligentée sur le comportement d’un agent public ou porte sur des faits qui, s’ils sont établis, sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire ou de justifier que soit prise une mesure en considération de la personne d’un tel agent, l’intéressé doit, en application de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905, être mis à même d’obtenir communication du rapport établi à l’issue de cette enquête, ainsi que, lorsqu’ils existent, des procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l’agent faisant l’objet de l’enquête, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de communication de son dossier, que le 11 avril 2022 M. B… a consulté ce dossier, lequel était composé de la copie de la lettre du 4 avril 2022 portant saisine du président du conseil de discipline, de la copie de la lettre du 29 mars 2022 informant le requérant de l’engagement de la procédure disciplinaire, de la copie du rapport circonstancié introductif de saisine, relatant les faits reprochés, avec ses annexes, ainsi que des pièces de son dossier individuel. L’intéressé a ainsi été mis à même de consulter son dossier. Si le dossier consulté ne comportait pas le rapport d’enquête administrative confiée par le CCAS de Plumeliau-Bieuzy au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan et des procès-verbaux d’audition des témoins entendus à l’occasion de cette enquête, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n’est d’ailleurs pas allégué, que M. B…, qui avait connaissance de l’existence de ce rapport dont la teneur avait été exposée dans le rapport hiérarchique consulté, aurait sollicité auprès de son employeur la communication de ces pièces. Il ressort au demeurant du procès-verbal du conseil de discipline du 11 mai 2022 que lors de cette séance, M. B…, qui n’a d’ailleurs pas contesté la régularité de la procédure, a indiqué ne pas avoir d’observations à formuler sur la manière dont il a été mis à même d’exercer ses droits et de prendre connaissance de son dossier. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à soutenir qu’il n’a pas été mis à même d’obtenir communication de l’intégralité de son dossier préalablement à l’intervention de la mesure de sanction attaquée et, ainsi, d’exercer utilement ses droits en vue de sa défense. Ce moyen tiré d’un vice de procédure doit, par suite, être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 9 de la Déclaration de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. » Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives, mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. De telles exigences impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l’autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s’applique, ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent. Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit.

D’une part, si l’enquête administrative qui a donné lieu à l’établissement d’un rapport le 14 mars 2022 a été diligentée après que l’autorité administrative a pris connaissance de faits qui ont par la suite fondé la sanction infligée au requérant, il ressort des pièces du dossier qu’aucune procédure disciplinaire n’avait alors été engagée à l’encontre de M. B…, le rapport circonstancié de saisine du conseil de discipline ayant notamment été établi le 28 mars 2022 et le requérant ayant été informé de l’engagement de cette procédure par lettre du 29 mars 2022. Ce dernier n’est dès lors pas fondé à soutenir qu’il aurait dû être informé du droit qu’il avait de se taire préalablement à son audition au cours de cette enquête.

D’autre part, il est constant que M. B… n’a pas été informé de son droit de se taire préalablement à son audition devant le conseil de discipline, alors que le président du CCAS de Plumeliau-Bieuzy a relevé dans les motifs de l’arrêté attaqué, parmi d’autres circonstances de fait, que lors du conseil de discipline, l’intéressé avait « reconnu que ces délibérations, jointes au rapport de saisine du conseil de discipline et détaillées dans un tableau récapitulatif, avaient été établies par lui et rattachées fictivement à une séance du conseil d’administration précédente au cours de laquelle elles n’avaient pas fait l’objet d’un vote avant d’être soumises aux élus pour signature ». Toutefois, il est précisé, dans le même arrêté, que M. B… a reconnu les faits « au cours de la procédure disciplinaire et lors du conseil de discipline ». Il ressort en outre du rapport circonstancié que le requérant a reconnu sa pratique dite des « délibérations rattachées » avant même l’engagement de la procédure disciplinaire. Dans ces circonstances, et alors en outre que le président du CCAS de Plumeliau-Bieuzy ne s’est pas fondé sur les seules déclarations de M. B… pour estimer la matérialité des faits établie, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction en litige reposerait de manière déterminante sur les propos de l’intéressé lors du conseil de discipline.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l’absence de notification à M. B… du droit qu’il avait de se taire lors de la procédure disciplinaire entacherait d’illégalité la sanction litigieuse doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 530-1 du code général de la fonction publique : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». Selon l’article L. 533-1 du même code : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / (…) 3° Troisième groupe : / a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par le fonctionnaire ; / b) L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. / (…) ».

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

Il ressort de l’arrêté attaqué que la sanction d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans infligée à M. B… par le président du CCAS de Plumeliau-Bieuzy est fondée sur la circonstance que l’intéressé a, « entre 2014 et 2020, alors qu’il était directeur d’EHPAD, directeur de la cuisine centrale et directeur du foyer de vie, (…) “rattaché” 61 délibérations, dont une délibération portant décision modificative de budget et une délibération de création d’emploi au grade d’attaché principal le concernant directement, à des séances du conseil d’administration du CCAS alors que les sujets de ces délibérations n’avaient été ni présentés, ni votés en séances, qu’ils ne figuraient pas à l’ordre du jour, ni systématiquement au compte-rendu ». L’arrêté précise, notamment, que les élus signataires de ces délibérations, dont l’attention sur ce point n’avait pas été attirée par le requérant et qui n’étaient pas en possession des comptes rendus de séance, n’avaient pas été informés des rattachements en cause, que cette pratique ne s’est pas limitée à ces régularisations budgétaires et que, compte tenu de son grade, de son expérience et du niveau de ses responsabilités d’attaché principal et directeur d’EHPAD depuis 1986, l’intéressé savait nécessairement que cette pratique était illégale.

Le requérant ne conteste pas la matérialité des faits qui lui sont reprochés, mais il soutient que ces faits correspondent à une pratique habituelle sur la période en cause et connue des élus du CCAS et ne constituent pas des fautes disciplinaires mais traduisent une insuffisance professionnelle. Il ressort des pièces du dossier que des agents et élus ont pu effectivement être informés de la prise de certaines délibérations « rattachées » fictivement à des séances du conseil d’administration du CCAS. Toutefois, à supposer même que cette pratique aurait été antérieure à l’entrée en fonctions de M. B…, d’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n’est pas allégué, qu’il aurait alerté les élus sur l’illégalité d’une telle pratique, le requérant contestant même avoir eu connaissance de cette illégalité, d’autre part, l’intéressé ne se prévaut de l’existence d’une telle pratique habituelle et connue que dans le domaine des délibérations relatives à des régularisations budgétaires. Pour autant, et en tout état de cause, il ne conteste pas que les soixante-et-une délibérations en cause, dont il a eu connaissance dès lors qu’elles étaient annexées au rapport circonstancié figurant dans son dossier, ne concernaient pas seulement des régularisations budgétaires, mais aussi, par exemple, la création d’emploi au grade d’attaché principal le concernant, rattachée à une séance du conseil d’administration du 25 avril 2019 au cours de laquelle, ni le président du CCAS, ni son adjoint, n’était présent, ou encore, selon le procès-verbal du conseil de discipline, des ventes ou acquisitions de biens immobiliers, le régime indemnitaire des agents ou des créations de poste. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que l’a relevé le président du CCAS de Plumeliau-Bieuzy dans l’arrêté en litige, que les élus signataires de l’ensemble des délibérations en cause étaient à chaque fois informés des rattachements fictifs en cause. Si le requérant se prévaut par ailleurs de sa méconnaissance de l’illégalité de cette pratique, cette affirmation n’est pas corroborée par les pièces du dossier et il est au contraire constant que, attaché territorial principal, M. B… disposait d’une solide expérience en qualité de directeur d’EHPAD depuis 1986, qu’il avait dirigé plusieurs établissements, et qu’il présentait de solides compétences techniques, ainsi que le démontre également son compte rendu d’entretien professionnel au titre de l’année 2021. Dans ces conditions, les faits qui lui sont reprochés ne peuvent être regardés comme révélant une simple insuffisance professionnelle, mais caractérisent des fautes disciplinaires susceptibles de fonder une sanction disciplinaire. Le moyen tiré de l’erreur de qualification juridique des faits doit, par suite, être écarté.

En dernier lieu, il est certes constant que le requérant s’est toujours investi dans les différentes fonctions qu’il a occupées depuis son premier emploi dans la fonction publique territoriale en 1986 et que ses compétences professionnelles ont été reconnues au sein des établissements dans lesquels il a travaillé, ainsi que tendent à la démontrer notamment les attestations produites. Il n’avait par ailleurs pas d’antécédent disciplinaire. Cependant, en tenant compte de ces circonstances, mais également du niveau des responsabilités qu’il exerçait et de la gravité des faits qu’il a commis, de leur réitération sur une longue période entre 2014 et 2020 et de leurs conséquences sur le service, la sanction du troisième groupe d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans infligée à M. B…, d’ailleurs moins sévère que la proposition d’une sanction du quatrième groupe de mise à la retraite d’office proposée par le conseil de discipline, est proportionnée. Le moyen tiré du caractère disproportionné de cette sanction doit dès lors être écarté.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par le requérant, n’implique aucune mesure d’exécution. Dès lors, les conclusions de la requête à fin d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Le CCAS de Plumeliau-Bieuzy n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à sa charge une somme au titre des frais exposés par M. B… pour cette instance.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… le versement au CCAS de Plumeliau-Bieuzy de la somme de 1 000 euros au titre des frais d’instance qu’il a lui-même exposés.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera au CCAS de Plumeliau-Bieuzy la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à A… B… et au centre communal d’action sociale de Plumeliau-Bieuzy.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Labouysse, président,

M^me Doisneau-Herry, première conseillère,

M^me René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2025.

La rapporteure,

signé

C. René

Le président,

signé

D. LabouysseLa greffière,

signé

É. Fournet

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.