Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17, 18, 19, 20 et 27 novembre et les 2 et 3 décembre 2025, la société Sanital, représentée par son gérant, M. B…, demande au juge des référés statuant en application de l’article L. 551-1 du code de justice administrative :

1°) d’annuler la procédure de passation du lot n° 1 du marché « H007/2026-208 – Fourniture de produits d’entretien et matériel de nettoyage des locaux et prestation de linge » engagée par le Service Commun d’Achats (SCA) ;

2°) de suspendre la signature du contrat ;

3°) d’enjoindre au SCA de réexaminer son offre ;

4°) de mettre à la charge du SCA la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la juridiction administrative est compétente eu égard à la mission d’intérêt général qu’exerce le SCA au profit de ses adhérents, à son financement par des fonds publics et à la mise en œuvre des règles de la commande publique ;

- la requête est recevable ;

- son offre n’était pas irrégulière :

* elle a répondu intégralement au bordereau des prix unitaires (BPU) ; les prétendus « doublons » correspondent à des produits distincts ou à des lignes volontairement séparées pour répondre aux formulations spécifiques du BPU ; ils ne constituent pas une irrégularité au sens du code de la commande publique et n’empêchaient pas l’analyse de son offre ;

* le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) a été interprété de manière erronée et disproportionnée ;

* la lettre du 7 novembre 2025 portant rejet de son offre est insuffisamment motivée ;

- son offre n’a pas été réellement examinée ; les échantillons n’ont pas été ouverts ; elle n’a pas été en mesure de défendre son offre et de participer à la soutenance à laquelle elle avait été convoquée ;

- les motifs successifs, variables et contradictoires traduisent un manque de transparence ; avant que son offre soit déclarée irrégulière, elle avait été convoquée à la soutenance orale prévue le 7 octobre 2025 ;

- le principe d’égalité a été méconnu : la méthode de calcul du taux n’a pas été définie ; le traitement a été inégal ; la lecture du catalogue actuel révèle qu’un des fournisseurs, attributaire du précédent marché, propose plusieurs références multiples ; or, c’est précisément ce qui lui a été reproché pour déclarer son offre irrégulière ;

- la mise en concurrence n’a pas été réelle et effective : depuis 2009, les candidats retenus appartiennent aux mêmes groupes économiques, ce que favorisent certaines règles de la consultation, notamment l’interdiction d’utiliser une même référence produit pour plusieurs lignes du BPU et l’application d’un taux minimal de réponse de 90 % ; l’accès des nouveaux candidats s’en trouve limité ; la rémunération du SCA dépend du volume des ventes générées par les fournisseurs référencés, ce qui incite au référencement de fournisseurs capables de générer un chiffre d’affaire élevé ; les mêmes opérateurs économiques sont systématiquement reconduits depuis plus de quinze ans ; les opérateurs nationaux et multinationaux sont favorisés ; seuls deux groupes économiques (le groupe Bunzl, via ses filiales Gama 29 et PLG, et le groupe Paredes Orapi) sont en réalité attributaires du lot n° 1 du marché litigieux ;

- le critère « démarche environnementale et sociétale » prévu par le règlement de consultation et le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) n’a pas été pris en compte dans le choix des attributaires ; elle est meilleure sur le critère environnemental ;

- l’association SCA fait preuve de partialité et manque à son devoir de neutralité envers les candidats.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2025, l’association SCA, représentée par le cabinet d’avocats Avoxa Rennes, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Sanital sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en tant que centrale de référencement, elle est chargée par ses adhérents de sélectionner des fournisseurs sur différents produits et services ; elle est mandatée par ses établissements adhérents publics et privés pour passer, en leur nom et pour leur compte, des procédures d’achats sous l’empire des règles de la commande publique ; sa qualité de mandataire du SCA vient répondre au moyen d’ordre public susceptible d’être soulevé d’office ;

- l’offre de la société Sanital était irrégulière et elle n’était pas tenue de l’inviter à régulariser : à la demande de ses adhérents et pour leur permettre de disposer d’un large panel de produits, elle a posé, dans le point 5 du CCTP, la règle « une ligne = une référence » selon laquelle les candidats ne pouvaient utiliser une même référence de produit pour répondre à plusieurs lignes du BPU ; en outre le règlement de la consultation impose aux candidats de répondre au minimum à 90 % des lignes d’un lot ; l’offre de la requérante comportait de nombreux « doublons », c’est-à-dire des références produits identiques pour plusieurs lignes du BPU ; ainsi, le BPU n’était pas complété à 90 % selon la règle « une ligne = une référence » qui répond à l’objectif destiné à offrir un catalogue disposant d’un large choix de produits aux adhérents ; de surcroît, la majorité des doublons concerne des produits qui ne respectent pas les caractéristiques techniques demandées au CCTP et dans le libellé de l’article tel qu’indiqué au BPU ; l’offre a donc été rejetée comme irrégulière, sans être analysée ni classée ;

- la règle « une ligne = une référence » n’était pas imposée lors de la précédente procédure de passation du marché qui concernait la période 2023-2025 ;

- le moyen tiré de la prétendue absence de concurrence en ce que seuls deux groupes économiques se partageraient le marché et les mêmes opérateurs seraient reconduits depuis de nombreuses années n’est pas opérant dès lors qu’il ne met en cause ni les modalités de publicité, ni les conditions de mise en concurrence propres à la présente procédure, et, en tout état de cause, infondé ; l’argumentaire se borne à critiquer la structure historique du marché ; au demeurant, il s’agit d’un accord-cadre multi-attributaires, largement ouvert à la concurrence ; sa durée est relativement courte avec des remises en concurrence périodiques ; la requérante a elle-même été attributaire entre 1999 et 2008 ; rien ne s’oppose à ce que de nouveaux candidats présentent une offre ; les commandes des adhérents sont ensuite réparties entre différents attributaires, sans captation du marché par un seul et même opérateur ; elle est dépourvue de tout but lucratif et n’a aucun intérêt à privilégier un fournisseur ; elle a œuvré pour renforcer la transparence et la concurrence ;

- aucun manquement au principe de transparence n’est établi : par erreur, tous les candidats ont été convoqués à la soutenance dès le 25 septembre 2025 ; l’annulation de la convocation de la requérante n’a pu la léser dès lors que son offre était irrégulière ; par lettre du 7 novembre 2025, elle a été informée du motif ayant conduit au rejet de son offre pour irrégularité et des candidats retenus ; en tout état de cause, elle n’a pas été lésée.

Par une lettre du 2 décembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le juge des référés était susceptible de soulever d’office le moyen tiré de l’incompétence de la juridiction administrative pour connaître du litige dès lors qu’il concerne la procédure de passation d’un contrat entre une association et des fournisseurs qui sont toutes des personnes morales de droit privé.

Les sociétés Paredes, PLG et GAMA 29, informées de la requête et de l’audience, n’ont pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Bouju, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Bouju, juge des référés ;

- les observations de M. B…, représentant la société Sanital, qui a repris et développé ses écritures en insistant sur certains de ses produits qui permettent utilement de répondre à plusieurs lignes du BPU, sur l’absence de justification de la règle « une ligne = une référence » qui implique une multiplication artificielle des références sans nécessité réelle, sur le caractère complet de son offre qui permet de répondre à tous les besoins identifiés, sur l’existence de « doublons » dans le catalogue d’autres fournisseurs, sur l’absence de prise en compte du critère environnemental et sur l’annulation de sa convocation à la soutenance ;

- les observations de M^e Costard, de la société d’acocats Avoxa Rennes, représentant l’association SCA, qui a repris et développé ses écritures en insistant sur le mandat dont elle dispose pour agir au nom et pour le compte de ses adhérents, composés à 60 % de personnes publiques, sur la nouvelle règle « une ligne = une référence » qui résulte de la volonté de disposer d’une variété de produits la plus large possible pour répondre aux multiples de l’ensemble des adhérents, sur l’impossibilité d’envisager une régularisation au regard du nombre important de « doublons » dont certains, au demeurant, ne sont pas conformes avec les produits demandés et sur le rejet pour irrégularité de l’offre ;

- et les explications de M^me A…, représentant l’association SCA, qui précise que le choix a été fait, à la demande des adhérents, de privilégier une plus grande diversité de produits, tout en admettant qu’une certaine tolérance est éventuellement envisageable lorsqu’un produit répond parfaitement à plusieurs besoins, ce qui n’est pas le cas de l’offre litigieuse qui comprend beaucoup trop de références multiples et dont certaines ne répondent pas précisément aux produits demandés.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Une note en délibéré, présentée par la société Sanital, a été enregistrée le 4 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 551-1 du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique. (…) ». Selon le I de l’article L. 551-2 du même code : « Le juge peut ordonner à l’auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l’exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s’il estime, en considération de l’ensemble des intérêts susceptibles d’être lésés et notamment de l’intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l’emporter sur leurs avantages. / Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations ».

En vertu des dispositions de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles susceptibles d’être lésées par de tels manquements. Il appartient dès lors au juge des référés précontractuels de rechercher si l’entreprise qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auxquels ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésée ou risquent de la léser, fût-ce de façon indirecte, en avantageant une entreprise concurrente. En outre, il n’appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par le pouvoir adjudicateur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d’un contrat, de se prononcer sur l’appréciation portée sur la valeur d’une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu’il est saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que le pouvoir adjudicateur n’a pas dénaturé le contenu d’une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi à la sélection de l’attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d’égalité de traitement des candidats.

Par avis publié le 30 juin 2025, l’association Service commun d’achats (SCA), qui se présente comme une centrale de référencement et comme agissant pour le compte de ses adhérents, composés en majorité de personnes publiques, en vertu de conventions de mandat pour la passation de marchés publics de fournitures et de services, a lancé un appel d’offres n° H007/2026-2028 portant sur la fourniture de produits d’entretien et matériel de nettoyage des locaux et de prestations de linge, en vue de la passation d’un accord-cadre mixte multi-attributaire de fournitures, décomposés en 9 lots, à marchés subséquents et à bons de commande. La société Sanital s’est portée candidate et a présenté, le 15 septembre 2025, une offre portant sur le lot n° 1 qui concerne la fourniture de produits d’hygiène et d’entretien des locaux. Par courriel du 2 octobre 2025, l’association SCA a informé cette société que son offre avait été écartée car considérée comme étant irrégulière en raison de « la présence de doublons d’articles » dans son bordereau de prix unitaires (BPU) et, par conséquent, d’un taux de réponse inférieur au seuil requis de 90 %. La société Sanital a formé, le 16 octobre 2025, un recours gracieux qui a été rejeté le 27 octobre 2025. Par courrier du 7 novembre 2025, l’association SCA a, de nouveau, indiqué à la requérante que son offre avait été écartée comme étant irrégulière et l’a informée des attributaires retenus. La société Sanital demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, de suspendre la signature du contrat, d’annuler la procédure de passation du lot n° 1 du marché n° H007/2026-208 engagée par l’association SCA et d’enjoindre à cette association de réexaminer son offre.

En ce qui concerne les conclusions aux fins de suspendre la signature du contrat :

Aux termes de l’article L. 551-4 du code de justice administrative : « Le contrat ne peut être signé à compter de la saisine du tribunal administratif et jusqu’à la notification au pouvoir adjudicateur de la décision juridictionnelle. » Par suite, les conclusions tendant à la suspension de la signature du contrat litigieux sont dépourvues d’objet.

En ce qui concerne les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 2152-1 du code de la commande publique : « L’acheteur écarte les offres irrégulières, inacceptables ou inappropriées ». L’article L. 2152-2 du même code précise qu’une offre irrégulière est « une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu’elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale ». L’article R. 2152-1 du même code dispose : « Dans les procédures adaptées sans négociation et les procédures d’appel d’offres, les offres irrégulières, inappropriées ou inacceptables sont éliminées (…) » et son article R. 2152-2 dispose : « Dans toutes les procédures, l’acheteur peut autoriser tous les soumissionnaires concernés à régulariser les offres irrégulières dans un délai approprié, à condition qu’elles ne soient pas anormalement basses. / La régularisation des offres irrégulières ne peut avoir pour effet d’en modifier des caractéristiques substantielles ».

Le règlement de la consultation a prévu la règle suivante : « Réponse à un pourcentage minimum de lignes pour chaque lot : le candidat peut présenter une offre pour un ou plusieurs lots mais doit répondre au minimum à 90% des lignes d’un lot. Si ce critère n’est pas respecté, l’offre sera considérée comme irrégulière ». Le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) a prévu, dans le point 5 du paragraphe consacré au lot n° 1 de son article 3 que « Les caractéristiques des produits seront listées dans le bordereau de prix unitaires. Pour tous les produits : (…) Une référence article pourra être utilisée une seule fois en réponse dans le cadre de cet appel d’offre (…) »

En premier lieu, il résulte de l’instruction que l’association SCA a considéré que l’offre de la société Sanital était irrégulière au regard de la combinaison des règles citées au point précédent. Constatant que la société Sanital avait utilisé certaines références de produits à plusieurs reprises dans son bordereau de prix unitaire (BPU) en méconnaissance de la règle posée par le CCTP, elle les a neutralisées et a constaté qu’en leur absence l’offre ne répondait plus au minimum de 90 % des lignes du lot, comme exigé par le règlement de consultation. Selon le tableau d’analyse qui était joint au courriel de rejet du 2 octobre 2025, elle a ainsi neutralisé 56 lignes correspondant à des références utilisées à plusieurs reprises, sur un total de 256 lignes de produits. Ce faisant, il apparaît qu’elle a pu neutraliser l’ensemble des références utilisées à plusieurs reprises, sans tenir compte, au moins une fois, de chacune d’entre elle. Les 56 lignes produits identifiées correspondent à 22 références différentes qui ont été utilisées à plusieurs reprises en réponse à des lignes différentes. En outre, ce tableau d’analyse ne correspond pas au « catalogue des prix » que produit la société Sanital et qui tient lieu, selon elle, de BPU. En effet, ce « catalogue des prix » comprend un total de 305 lignes auxquelles a répondu la société requérante, intégrant notamment les lignes correspondant aux produits relatifs à l’hygiène de cuisine. Toutefois, même en tenant compte des 305 lignes auxquelles il a ainsi été répondu et en ne neutralisant que 34 références répétées à plusieurs reprises en réponse à des lignes différentes du BPU, le taux de réponse n’atteint que 88,85 % et reste ainsi inférieur au seuil de 90 % exigé par le règlement de consultation.

En deuxième lieu, la société requérante se plaint d’un manque de transparence et conteste la pertinence des règles citées au point 6, en faisant notamment valoir que certaines références peuvent objectivement répondre à plusieurs besoins identifiés et que ces règles imposent une multiplication des références et favorisent certains candidats, en particulier les attributaires des marchés antérieurs. Toutefois, les règles en question figuraient dans le règlement de consultation et le CCTP, et le courriel de rejet du 2 octobre 2025, comme le courrier de rejet du recours gracieux du 27 octobre 2025 et le courrier de rejet du 7 novembre 2025, indiquaient le motif d’irrégularité de l’offre. En outre, il ressort des explications apportées par l’association SCA que les règles ont pour objectif de pouvoir établir un catalogue comportant une offre large et diversifiée de produits, à destination de l’ensemble de ses adhérents afin qu’ils puissent chacun effectuer leurs choix en fonction de leurs besoins propres. Dans ces conditions, les règles en cause n’apparaissent pas dénuées de toute pertinence au regard l’objet de l’accord-cadre envisagé et des besoins à satisfaire et il n’est pas établi qu’elles seraient constitutives d’un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence imposées à l’association SCA.

En troisième lieu, la société Sanital invoque une inégalité de traitement par rapport aux autres candidats en soutenant que l’offre d’un attributaire comportait des références identiques répétées à plusieurs reprises pour répondre à différentes lignes de produit. Toutefois, à l’appui de cette argumentation, elle se borne à faire état de l’offre d’un attributaire du marché antérieur, conclu pour la période 2023-2025, alors même qu’il résulte de l’instruction que le précédent CCTP relatif à l’accord-cadre conclu pour 2023-2025 ne comportait pas la règle prescrivant aux candidats de n’utiliser une même référence produit qu’une seule fois, règle qui a été ajoutée dans le CCTP relatif à la passation de l’accord-cadre litigieux concernant la période 2026-2028.

En quatrième lieu, il résulte des dispositions de l’article R. 2152-2 du code de la commande publique, citées au point 5, ainsi que du règlement de la consultation, que si l’acheteur a la faculté d’autoriser les soumissionnaires dont l’offre est irrégulière à la régulariser, dès lors qu’elle n’est pas anormalement basse et que la régularisation n’a pas pour effet d’en modifier des caractéristiques substantielles, il ne s’agit toutefois que d’une simple faculté qui lui est offerte, non d’une obligation.

Il résulte de ce qui précède que la société Sanital n’établit pas que l’association SCA aurait, à tort, rejeté son offre en la considérant comme irrégulière, ni que, ce faisant, elle aurait méconnu ses obligations de publicité et de mise en concurrence. En outre, et malgré la tonalité de certains échanges postérieurs à la décision de rejet de l’offre irrégulière, il n’est pas davantage établi que l’association SCA aurait fait preuve d’un défaut de neutralité et d’impartialité à l’égard de la société Sanital.

Par suite, compte-tenu du rejet de son offre pour irrégularité, les moyens invoqués par la société Sanital tirés de ce que sa convocation à la soutenance de présentation des offres prévue le 7 octobre 2025 a été annulée, de ce que son offre n’a pas été examinée et de ce que le critère environnemental n’a été suffisamment et correctement apprécié sont inopérants. Il en va de même du moyen selon lequel les procédures d’attribution successives du marché aboutiraient systématiquement à la reconduction d’attributaires identiques ou relevant de mêmes entités économiques.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Sanital tendant à l’annulation de la procédure de passation du lot n° 1 du marché n° H007/2026-208 engagée par l’association SCA doivent être rejetées. Il en va de même des conclusions aux fins de suspension de la signature du contrat et de celles aux fins d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d’instance exposés et non compris dans les dépens au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société Sanital est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l’association SCA, présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Sanital, à l’association Service commun d’achats, à la société Paredes, à la société PLG et à la société Gama 29.

Fait à Rennes, le 15 décembre 2025.

Le juge des référés,

signé

D. Bouju

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.