Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 février 2025 et 12 décembre 2025, M. B… A…, représenté par M^e Riquier, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 324 658 euros en réparation des préjudices subis, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros à lui verser au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A… soutient que :

- la responsabilité de l’État du fait des lois est engagée ;

- la responsabilité de l’État pour méconnaissance des engagements internationaux de la France est engagée ;

- les préjudices qu’il a subis présentent un caractère direct et certain au regard de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel ;

- ils présentent également un caractère anormal et spécial ;

- il a subi :

un préjudice financier évalué à la somme de 304 658 euros, résultant de la perte de chance de valoriser ses parts lors de la cession de sa société ;

un préjudice moral et de réputation à hauteur de 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les préjudices invoqués ne présentent pas de caractère direct et certain ni anormal et spécial avec l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 ;

- la responsabilité de l’État ne peut être engagée pour méconnaissance des engagements internationaux de la France.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

- le code de commerce ;

- la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;

- le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Favre,

- les conclusions de M^me Aubert, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Baud, substituant M^e Riquier, représentant M. A….

Le garde des sceaux, ministre de la justice, n’était ni présent, ni représenté.

Considérant ce qui suit :

M. A…, unique associé et gérant de la société d’expertise comptable (SEC) B… A…, inscrite sur la liste des commissaires aux comptes depuis 1986, a conclu un protocole de cession du 19 juillet 2019 avec la société Talenz groupe Fidorg, complété par un avenant à prix de cession du 29 mars 2023, à la suite duquel la société d’expertise comptable B… A… est devenue en janvier 2020 la société Talenz A… expertise. Estimant que la diminution du prix de cession de ses parts sociales de la société d’expertise comptable B… A… avait pour origine l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi PACTE, et du décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel, M. A… a formé une demande indemnitaire préalable auprès du garde des sceaux, ministre de la justice le 20 décembre 2023, restée sans réponse. Par la présente requête, M. A… demande la condamnation de l’État à lui verser les sommes de 304 658 euros en réparation de son préjudice financier et de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Sur la responsabilité du fait des lois :

La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi, à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises a relevé les seuils de certification obligatoires des comptes annuels par un commissaire aux comptes en créant l’article L. 823-2-2 du code de commerce en vertu duquel la désignation d’un commissaire aux comptes est obligatoire en cas de dépassement par les sociétés commerciales de deux des trois critères suivants dont les seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019 précité, soit un total cumulé de leur bilan de 4 millions d’euros, un montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes de 8 millions d’euros ou un nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d’un exercice fixé à cinquante. Dès lors que cette loi n’a pas exclu, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer, M. A… est fondé à se placer sur le terrain de la responsabilité de l’État du fait des lois pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption de la loi du 22 mai 2019 et du décret, pris pour son application, du 24 mai 2019.

Il ressort des travaux préparatoires à l’adoption du projet de loi que la mesure de relèvement des seuils à partir desquelles une entreprise est soumise à l’obligation de désigner un commissaire aux comptes, pour les aligner sur les seuils prévus par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, est susceptible de réduire d’environ 25 % le marché du contrôle légal, au détriment, principalement, de ceux des commissaires aux comptes dont les entreprises qui ne seraient plus soumises à l’obligation de certification constituent la majeure partie de la clientèle. La mesure est ainsi susceptible d’affecter plus lourdement la catégorie spécifique des commissaires aux comptes dont la clientèle était constituée, à la date d’entrée en vigueur de la réforme, en majeure partie par des entreprises qui ne sont plus soumises à compter de cette réforme à l’obligation de désigner un commissaire aux comptes. Cette catégorie spécifique de commissaires aux comptes qui se trouve dans une situation différente des autres professionnels dont la majeure partie de la clientèle reste soumise à l’obligation de certification des comptes, supporte un préjudice spécial. Toutefois, il appartient au commissaire aux comptes qui prétend faire partie de cette catégorie spécifique, d’établir non seulement le caractère certain de la perte de la majeure partie de sa clientèle depuis l’instauration de la réforme mais aussi la gravité du préjudice financier en résultant.

M. A… a conclu avec la société Talenz groupe Fidorg un protocole de cession de l’intégralité de ses parts sociales de la société d’expertise comptable B… A… le 19 juillet 2019, prévoyant un prix plancher de 1 500 000 euros arrêté compte-tenu du montant de la situation nette après distribution des résultats, des honoraires des activités d’expertise comptable nets valorisés sur la base d’un coefficient de 90 % du chiffre d’affaires hors taxes et des honoraires de l’activité commissariat aux comptes sur la base d’un coefficient du chiffre d’affaires hors taxes à hauteur de 90 % pour les mandats non impactés par le relèvement des seuils et de 45 % pour les mandats impactés par le relèvement des seuils ainsi qu’une formule de valorisation définitive de l’action. Selon l’avenant du 29 mars 2023, le prix de cession a été définitivement arrêté à 1 258 909 euros. Le requérant fait valoir que la loi et le décret d’application susvisés ont réduit significativement le prix de cession de la société d’expertise comptable B… A… à la société Talenz groupe Fidorg d’un montant total de 304 658 euros, correspondant à l’absence de valorisation des honoraires des mandats de la part d’entreprises se situant en-deçà des seuils mentionnés au point 3 du présent jugement, comprenant ceux à la date de cession, d’une part, perdus à hauteur de 81 427 euros pour 22 mandats, et, d’autre part, ceux en fin de mandat à hauteur de 223 231 euros pour 31 mandats. M. A… soutient également que selon le « Livre blanc de la profession des commissaires aux comptes », publié en mars 2018 par la commission nationale des commissaires aux comptes, le montant des honoraires correspondant aux mandats de « petites entreprises » s’élève à un tiers du chiffre d’affaires de la profession et que cette perte n’est pas proportionnellement répartie entre tous les commissaires aux comptes puisque certains ne possèdent pas de tels mandats. Enfin, l’intéressé allègue que seuls quelques dizaines de commissaires aux comptes ont été affectés par la réforme et ont décidé d’engager un recours en indemnisation.

Toutefois, il résulte de l’instruction, en particulier des termes mêmes de la loi du 22 mai 2019, de ses travaux préparatoires et de l’avis du Conseil d’État du 14 juin 2018, produit au dossier, que toute la profession de commissaire aux comptes est concernée par le relèvement des seuils de certification des comptes des sociétés commerciales, qui subit de ce fait une baisse de son chiffre d’affaires plus ou moins significative. Par ailleurs, dès lors que la transposition de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 dans le droit interne constituait pour l’État français une obligation à peine de recours en manquement de la Commission européenne et qu’aux termes de l’article 53 de cette directive « Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 20 juillet 2015 », M. A… pouvait légitiment s’attendre au changement de la législation intervenu près de six ans après l’entrée en vigueur de la directive et l’anticiper. Le préjudice qu’il a subi ne constitue dès lors pas un aléa d’exploitation imprévisible. De plus, la loi du 22 mai 2019 a prévu que les sociétés exclues du champ de certification obligatoire conservaient la faculté de faire certifier leurs comptes de manière volontaire et, que les mandats en cours restaient valides jusqu’à leur terme. Dans son avis sur le projet de loi à l’origine de cette réforme, le Conseil d’Etat a d’ailleurs rappelé l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur consistant à réduire les contraintes légales et les coûts pesant sur les petites entreprises. Le ministre de la Justice fait également valoir que l’exercice de la profession de commissaire aux comptes n’emporte aucun droit acquis au renouvellement des mandats de sorte que la société requérante ne peut invoquer une perte de chance, du fait de cette réforme, de conserver ses mandats auprès de petites entreprises. Enfin, la circonstance que la prescription quadriennale est désormais acquise et que seule une vingtaine de sociétés concernées auraient engagé un recours est sans incidence.

Si M. A… justifie par la production des procès-verbaux d’assemblée générale des sociétés concernées par la dispense avoir perdu sur l’ensemble des 137 mandats qu’il détenait, 53 mandats sur la période de la cession pour une perte de valorisation d’un montant de 304 658 euros, ces éléments démontrent toutefois qu’il n’a pas perdu plus de la moitié de la valorisation de l’activité de sa société qu’il a pu céder à un prix définitif de 1 258 909 euros, et ne permettent pas d’établir, en eux-mêmes, que sa société se trouverait dans une situation particulière au regard de l’ensemble des entreprises du secteur concernées par la mesure, ni que la structure de son portefeuille et de son chiffre d’affaires la placerait dans une situation qui la distinguerait de façon notable d’autres entreprises du secteur. Au regard de l’ensemble de ces éléments, M. A…, qui ne justifie pas d’un préjudice spécial et suffisamment grave tel qu’il excèderait la charge normale susceptible de lui être imposée dans l’intérêt général, n’est pas fondé à soutenir que les dispositions de la loi du 22 mai 2019 et de son décret d’application emporteraient pour lui, compte tenu de la composition de son portefeuille de clientèle, une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement par M. A… doivent être rejetées.

Sur la responsabilité du fait de la méconnaissance par la France de ses engagements internationaux :

La responsabilité de l’État peut être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

Selon l’article 1er du premier protocole additionnel de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (…) ».

M. A… soutient que le rehaussement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes, tel que prévu par la loi du 22 mai 2019 précitée, méconnaît ces stipulations. Toutefois, eu égard à l’objectif d’intérêt général poursuivi par la loi du 22 mai 2019, qui est de réduire les contraintes légales et les coûts des petites entreprises, le relèvement des seuils décidé pour les aligner sur ceux prévus par la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, n’emporte pas d’atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par ces stipulations dès lors que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne et pour certaines opérations capitalistiques, que la suppression de l’obligation n’implique pas nécessairement que les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes et qu’une très grande majorité des commissaires aux comptes sont à même d’exercer une activité d’expertise comptable compte tenu de leurs qualifications. En outre, la loi a prévu un étalement de cette réforme sur une durée de six ans en indiquant que les mandats en cours pouvaient se poursuivre jusqu’à leur terme. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé au requérant une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par M. A… sur le fondement de la responsabilité de l’État législateur du fait de la méconnaissance de ses engagements conventionnels doivent être rejetées.

Sur le préjudice résultant de la perte de chance :

Si M. A… se prévaut enfin d’une perte de chance d’avoir pu valoriser ses parts lors de la cession de la société d’expertise comptable B… A… qu’il aurait subie du fait de la réforme adoptée par la loi du 22 mai 2019, il n’établit, en tout état de cause, aucune faute de la part de l’État. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’indemnisation présentées par M. A… doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 29 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Van Muylder, présidente,

- M. Cotraud, premier conseiller,

- M^me Favre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mai 2026.

La rapporteure,

Signé :

L. FAVRE

La présidente,

Signé :

C. VAN MUYLDER Le greffier,

Signé :

J.-B. MIALON

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

J.-B. MIALON