TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE TOULOUSE

N° 1805443 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

M^me X ROUQUET ___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me Florence AA AB Rapporteure ___________ Le tribunal administratif de Toulouse

M. Alain Daguerre de Hureaux (6ème Chambre) Rapporteur public ___________

Audience du 30 octobre 2020 Lecture du 13 novembre 2020

___________ 68-025 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces et un mémoire, enregistrés le 19 novembre 2018, le 23 novembre 2018 et le 6 juin 2019, M^me X Y, représentée par M^e Lapuelle, demande au tribunal :

1°) d’annuler le certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018 par lequel le maire de la commune de Z a refusé la constructibilité de la parcelle cadastrée […], sise […], ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux en date du 10 août 2018 ;

2°) d’enjoindre au maire de Z de lui délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel positif après avoir procédé aux modifications de la carte communale, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Z une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018 est insuffisamment motivé ;

- par la voie de l’exception d’illégalité du classement de la parcelle en zone naturelle, qui est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, le certificat d’urbanisme négatif est lui-même illégal ; la parcelle, par sa situation géographique et ses caractéristiques, aurait dû être incluse dans la zone constructible de la carte communale ; un tel classement aurait permis une meilleure prise en compte des objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale du Pays du Lauragais.

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Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés le 17 avril 2019 et le 4 juin 2019, la commune de Z, représentée par M^e Faure-Tronche, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me Y une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de ce que, par la voie de l’exception d’illégalité du classement de la parcelle en zone N, le certificat d’urbanisme serait lui-même illégal est inopérant ;

- l’autre moyen soulevé par M^me Y n’est pas fondé.

Par ordonnance du 19 juin 2019, la clôture d’instruction a été fixée au 10 juillet 2019.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me AA AB,

- les conclusions de M. Daguerre de Hureaux, rapporteur public.

- les observations de M^e Foucard, représentant M^me Y, et de M^e Faure-Tronche, représentant la commune de Z.

Considérant ce qui suit :

1. M^me Y a déposé une demande de certificat d’urbanisme opérationnel le 23 avril 2018 afin de s’assurer de la possibilité de vendre en terrain à bâtir la parcelle cadastrée […], située au […] », sur le territoire de la commune de Z (Haute- Garonne). Par un certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018, le maire de Z a certifié à M^me Y que la parcelle n’était pas constructible, celle-ci étant située en zone N de la carte communale. M^me Y a formé un recours gracieux à l’encontre du certificat d’urbanisme par courrier du 10 août 2018, sollicitant le retrait du certificat d’urbanisme négatif et la modification du classement de la parcelle […] afin de l’inclure dans la zone constructible du […]. Par la présente requête, M^me Y demande au tribunal d’annuler le certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. (…) ». Aux termes de l’article R. 410-14 du même code : « Dans les cas prévus au b de l’article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la

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réalisation de l’opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu’elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ».

3. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, le certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018, qui indique que la parcelle cadastrée […] est située en zone N de la carte communale de Z et qui cite les articles applicables du code de l’urbanisme, comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. La décision attaquée est, par suite, suffisamment motivée.

4. En second lieu, aux termes de l’article L. 124-2 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date d’approbation de la carte communale : « Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l’exception de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. / Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique, par le conseil municipal et le préfet. Elles sont approuvées par délibération du conseil municipal puis transmises pour approbation au préfet, qui dispose d’un délai de deux mois pour les approuver. (…) / Elles doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (…) Lorsqu’un de ces documents est approuvé après l’approbation d’une carte communale, cette dernière doit, si nécessaire, être rendue compatible dans un délai de trois ans ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d’assurer : / 1° L’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; (…) / 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. (…) ». Aux termes de l’article L. 111-1-1 de ce code, dans sa version alors en vigueur : « (…) / Les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ».

5. En vertu de ces dispositions, il appartient aux auteurs du document d’urbanisme que constitue la carte communale de déterminer les partis d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains sous réserve que l’appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou ne soit pas entachée d’erreur manifeste.

6. M^me Y soutient, par la voie de l’exception d’illégalité du classement de la parcelle […] en zone naturelle, qui serait entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation du fait d’une part, de la situation géographique et des caractéristiques de la parcelle et d’autre part, des objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays du Lauragais, que le certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018 serait lui-même illégal.

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7. D’une part, il ressort du rapport de présentation de la carte communale que la commune de Z souhaite préserver la qualité de son cadre de vie qui provient à la fois de son caractère rural et de la présence d’un patrimoine architectural et naturel de qualité, dont fait partie notamment un moulin à vent situé sur la parcelle cadastrée […]. Le rapport de présentation prévoit qu’une « extension très limitée des urbanisations existantes et le maintien d’un paysage agricole dominant permettront de préserver ce cadre typique de la plaine lauragaise ». Il ressort également de ce rapport de présentation que la prise en compte des enjeux paysagers implique de « freiner le développement linéaire du village (…), urbaniser le village de manière plus compacte, combler les « dents creuses » dans le secteur de […] qui n’est pas le secteur prioritaire de développement du village ». Il ressort, en outre, de la partie explicative relative au plan de zonage du […], que « les parcelles n°42 et 58 sont maintenues en dehors du périmètre constructible, à la fois pour limiter le nombre de constructions et pour préserver l’environnement immédiat du moulin inscrit à l’inventaire des monuments historiques ».

8. Si M^me Y soutient que la parcelle cadastrée ZC 42, par sa situation géographique et ses caractéristiques, aurait dû être incluse dans la zone constructible de la carte communale de Z, il ressort des pièces du dossier que le préfet avait déjà délivré à M^me Y deux certificats d’urbanisme négatifs concernant cette même parcelle, en date du 17 mars 2005 et du 4 septembre 2006, au motif d’une part qu’eu égard au règlement national d’urbanisme, le terrain était « situé en dehors du périmètre actuellement urbanisé de la commune », d’autre part que la demande avait donné lieu à un avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France consulté au titre de la constructibilité du terrain, et enfin au motif que des travaux portant sur le réseau public de distribution d’eau potable auraient été nécessaires pour raccorder cette parcelle, que l’accès sur la route […] présentait un risque pour la sécurité et qu’il était impossible d’apprécier la possibilité d’installer un dispositif d’assainissement autonome en l’absence d’expertise hydrogéologique. Il ressort par ailleurs des photographies versées au dossier que le terrain litigieux, situé à l’extrémité du […], qui constitue un secteur d’habitat peu dense et éloigné de plus de 550 mètres du bourg, ne peut être qualifié de « dent creuse » dès lors qu’il est bordé par un terrain bâti uniquement sur sa limite nord-est, étant délimité par ailleurs par la route […] et au sud-est par un terrain non construit. Les parcelles situées face au terrain litigieux, de l’autre côté de la route départementale, sont cultivées, partiellement boisées et ouvertes sur un vaste secteur agricole, à l’exception d’une unique parcelle bâtie au sud-ouest. Si la requérante fait valoir que la carte communale établit une perspective visuelle à préserver à l’entrée du hameau qui ne concernerait que la moitié sud de sa parcelle, il ressort néanmoins des pièces du dossier que la parcelle ZC 42 est située à moins de 500 mètres d’un moulin à vent inscrit à l’inventaire des monuments historiques et que la parcelle située entre le terrain d’assiette du moulin et la parcelle ZC 42 n’est ni construite, ni boisée, impliquant dès lors une co-visibilité. Si la requérante se prévaut de ce que d’autres parcelles, situées au nord du moulin, ont été considérées par la commune comme des dents creuses et ont été classées en zone constructible, il ressort en tout état de cause de la vue aérienne que ces parcelles sont situées au sein du […], et non en bordure de celui-ci. Il ressort, en outre, des deux certificats d’urbanisme négatifs précédemment délivrés à la requérante, que l’architecte des bâtiments de France avait formulé un avis négatif sur le principe même de la constructibilité de la parcelle ZC 42 située, compte tenu de sa situation et de ses caractéristiques, dans le champ de visibilité du moulin, ceci signifiant que toute construction sur le terrain de la requérante serait de nature à porter atteinte au caractère des lieux avoisinants du bâtiment classé. Dans ces conditions et eu égard au parti d’aménagement retenu par la commune, M^me Y n’est pas fondée à soutenir que le classement de la parcelle cadastrée […] serait entaché d’une erreur manifeste

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d’appréciation. Il n’y a pas davantage d’erreur manifeste d’appréciation à ne pas avoir inclus l’extrémité nord de la parcelle dans la zone constructible. Le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la carte communale doit donc être écarté en sa première branche.

9. D’autre part, il résulte des articles L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, dont la teneur a été reprise à l’article L. 142-1 du même code, et des articles L. 121-1 et L. 122-1-4 de ce code, abrogés par l’ordonnance n° 2015-1174, qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme et des cartes communales, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

10. M^me Y soutient qu’un classement de sa parcelle dans la zone constructible de la carte communale aurait permis une meilleure prise en compte des objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale du Pays du Lauragais, dès lors d’une part que les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale en termes d’évolution démographique du bassin de vie Lanta-Caraman (+ 8600 habitants à l’horizon 2030) sont sensiblement plus élevés que ceux pris en compte par la commune (+ 7000 habitants, hypothèse envisagée à l’époque de l’élaboration de la carte communale et reprise dans les objectifs de celle-ci) qui devra supporter, avec vingt autres communes, 29% de l’objectif de construction, soit environ 2 845 logements, d’autre part dès lors que la présence du moulin inscrit à l’inventaire des monuments historiques ne peut conduire à une inconstructibilité de principe de sa parcelle.

11. Néanmoins, l’orientation n°1 du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du schéma de cohérence territoriale du Pays Lauragais indique que « l’enjeu majeur réside (…) dans l’économie d’espace qui impose de construire de manière économe et de contenir le développement urbain dans des limites fixées et intangibles ». En cohérence avec le PADD, le document d’orientations générales (DOG), qui précise que les objectifs de production de logements affichés dans le DOG sont un « maximum envisageable », indique que « cette production de logements est à rechercher prioritairement dans les zones urbaines existantes (réhabilitation et comblement des dents creuses en priorité) » et dans les zones dotées d’assainissement collectif, chaque commune devant veiller, dans son document d’urbanisme, « à privilégier une urbanisation recentrée autour du bourg et évitant les développements linéaires et diffus ». Concernant plus particulièrement les hameaux, l’objectif est de « freiner les extensions diffuses ». Le DOG, qui prévoit ainsi expressément d’éviter les développements linéaires et de limiter les constructions nouvelles autour des hameaux afin de privilégier le développement du bourg, précise que l’extension des hameaux doit être « limitée lors de toute nouvelle élaboration ou révision d’un document de planification urbaine locale » et n’autorise que « le comblement des dents creuses ou la construction de nouveaux logements en densification de la zone ». Le DOG précise par ailleurs que « les documents d’urbanisme veillent à limiter les extensions urbaines le long des principales voies routières » et à « réduire le nombre d’accès direct depuis les propriétés

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privées », notamment afin de « valoriser les secteurs urbains et naturels situés à proximité pouvant être identifiés comme « vitrine du territoire » (entrée de ville, cœurs de village, paysages, etc.) ». Le DOG prévoit en particulier, pour valoriser le patrimoine et la typologie du paysage rural lauragais, d’identifier les monuments inscrits et classés, les moulins étant précisément mentionnés comme faisant partie des « traits identitaires du territoire ». Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée n°[…], qui ne constitue pas une « dent creuse », est située en bordure de la route […], à l’entrée du […], dans un secteur principalement agricole, à proximité et dans le champ de visibilité d’un moulin inscrit à l’inventaire des monuments historiques. Dans ces conditions et compte tenu des orientations du schéma de cohérence territoriale du Pays Lauragais qui visent à contenir l’extension des hameaux, à éviter l’urbanisation linéaire à l’entrée des communes et à préserver le patrimoine classé et les paysages, M^me Y n’est pas fondée à soutenir que la carte communale de Z et plus particulièrement le classement de la parcelle cadastrée […] en zone N seraient entachés d’une erreur manifeste d’appréciation et seraient incompatibles avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale. La seconde branche du moyen tirée de l’exception d’illégalité de la carte communale de Z doit donc être écartée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M^me Y, tendant à l’annulation du certificat d’urbanisme négatif du 12 juin 2018 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux en date du 10 août 2018, doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions en annulation, n’implique aucune mesure particulière d’exécution. Il s’ensuit que les conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Z, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M^me Y au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me Y les sommes demandées par la commune de Z au même titre.

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D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me Y est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Z présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me X Y et au maire de la commune de Z.

Délibéré après l’audience du 30 octobre 2020, à laquelle siégeaient :

M. Bentolila, président, M^me AA AB, première conseillère, M^me Matteaccioli, conseillère.

Lu en audience publique le 13 novembre 2020.

La rapporteure, Le président,

F. […] GUILLOU P. BENTOLILA

La greffière,

A. GROUSSET

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme : La greffière en chef,