Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance n° 2300478 du 10 février 2023, la présidente du tribunal administratif de Toulouse a transmis, en application de l’article R. 351-2 du code de justice administrative, au président de la section du contentieux, la requête de M. B… A… et de la société Press Hebdo.

Par une ordonnance n° 471336 du 3 avril 2023, le président de la section du contentieux a attribué le jugement de cette requête au tribunal administratif de Toulouse.

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 janvier et 5 juin 2023, M. B… A… et la société par actions simplifiée (SAS) Press Hebdo, représentés par l’association d’avocats Mascaras-Ceresiani, demandent au tribunal administratif :

1°) de déclarer illégal le décret n°2022-1393 du 31 octobre 2022 modifiant le décret n°2019-1216 du 21 novembre 2019, relatif aux annonces judiciaires et légales, en ce qu’il impose aux organes de presse situés en Aveyron un minimum de diffusions payantes de 1710 exemplaires annuels ;

2°) d’annuler en conséquence la décision du sous-préfet de Villefranche-de-Rouergue du 15 décembre 2022 portant refus d’habilitation à publier les annonces judiciaires et légales pour l’année 2023 ;

3°) de condamner l’Etat au paiement des entiers dépens et de mettre à sa charge le versement d’une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- par voie d’exception, le décret n°2022-1393 du 31 octobre 2022 sur lequel la décision du sous-préfet de l’Aveyron du 15 décembre 2022 est fondée, méconnaît notamment le principe d’égalité tel que protégé par les articles 6 et 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’article 3 de la Constitution, le Préambule de la Constitution de 1946 et l’article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dès lors que les journaux d’informations générales, susceptibles de diffuser des annonces légales, et situés dans le département de l’Aveyron, sont traités de manière différente et sont discriminés par rapport à ceux installés dans des départements comportant une population plus importante ;

- la décision du sous-préfet de l’Aveyron du 15 décembre 2022 n’est assortie d’aucune justification objective et raisonnable reposant sur des critères en rapport avec les buts poursuivis ;

- les différences de traitement constatées entre départements ne sont justifiées ni par une différence objective de situation, ni par une considération d’intérêt général.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 30 mai et 22 juin 2023, le préfet de l’Aveyron conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants des entiers dépens.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 30 mai 2024, la ministre de la culture a produit des observations en qualité d’observateur.

Par une ordonnance du 1er septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 septembre 2025 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

la loi n° 55-4 du 4janvier 1955, modifiée par la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 ;

le décret n° 2022-1393 du 31 octobre 2022 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Clen,

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 12 décembre 2022, le directeur de la publication du journal Press Hebdo, M. A…, a sollicité l’inscription de ce journal sur la liste des supports habilités à publier des annonces judiciaires et légales au titre de l’année 2023. Par une décision du 15 décembre 2022, le sous-préfet de Villefranche-de-Rouergue (Aveyron) a refusé d’accorder cette inscription au motif que ce journal n’atteint pas le seuil de diffusion minimale payante pour le département de l’Aveyron. Par la présente requête, M. A… et la société Press Hebdo, demandent au tribunal l’annulation de la décision précitée du 15 décembre 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’exception d’illégalité :

2. Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : « La loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ».

3. Aux termes de l’article 1er de la loi n°55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires et légales, modifié par la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises : « Dans chaque département, et sauf pour les annonces devant paraître au Journal officiel de la République française ou à ses annexes, les annonces exigées par les lois et décrets seront insérées, à peine de nullité de l’insertion, nonobstant les dispositions contraires de ces lois et décrets, dans une publication de presse ou un service de presse en ligne, au sens de l’article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse au choix des parties, remplissant les conditions prévues à l’article 2 de la présente loi. ». Aux termes de l’article 2 de cette même loi : « Les publications de presse et services de presse en ligne d’information générale, judiciaire ou technique sont inscrits de droit sur la liste prévue ci-dessous sous les conditions suivantes : / 1° Être inscrits à la commission paritaire des publications et agences de presse ; / 2° Ne pas avoir pour objet principal la diffusion de messages publicitaires ou d’annonces. Un décret précise les conditions dans lesquelles ce critère est apprécié ; / 3° Être édité depuis plus de six mois ; / 4° Comporter un volume substantiel d’informations originales dédiées au département et renouvelées sur une base au moins hebdomadaire ; / 5° Pour les publications imprimées : justifier d’une diffusion atteignant le minimum fixé par décret, en fonction de l’importance de la population du département ; / 6° Pour les services de presse en ligne : justifier d’une audience atteignant le minimum fixé par décret, en fonction de l’importance de la population du département. (…) »

4. Aux termes de l’article 2 du décret n° 2019-1216 du 21 novembre 2019 relatif aux annonces judiciaires et légales dans sa rédaction modifiée par le décret n° 2022-1393 du 31 octobre 2022 : « I. – Pour être admis sur la liste des supports habilités à recevoir des annonces légales dans chaque département, les publications de presse mentionnées à l’article 1er justifient d’une diffusion payante correspondant à une vente effective au public, au numéro ou par abonnement, au moins égale aux minima fixés à la colonne A du tableau figurant à l’annexe du présent décret. Cette vente effective est réalisée à un prix marqué ayant un lien réel avec les coûts, sans que la livraison du périodique s’accompagne de la fourniture gratuite ou payante de marchandises ou de prestations de services ne présentant pas un lien avec l’objet principal de la publication.

II. – Pour être admis sur la liste des supports habilités à recevoir des annonces légales dans chaque département, les services de presse en ligne justifient : 1° Soit d’une diffusion payante correspondant à une vente effective par abonnement au moins égale aux minima fixés à la colonne A du tableau figurant à l’annexe du présent décret. Cette vente effective est réalisée à un prix public ayant un lien réel avec les coûts, sans que la diffusion du service s’accompagne de la fourniture gratuite ou payante de marchandises ou de prestations de services ne présentant pas un lien avec l’objet principal du service ; (…) ».

5. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

6. Il ressort des pièces du dossier que le décret précité du 31 octobre 2022, modifiant le décret du 21 novembre 2019 relatif aux annonces judiciaires et légales fixe de nouveaux minimas de diffusion payant des publications de presse et de fréquentation des services de presse en ligne, en application des dispositions précitées du 5° de l’article 2 de la loi du 4 janvier 1955. En application de ces seuils, sont seules habilitées à publier des annonces judiciaires et légales les publications qui disposent d’une diffusion suffisante pour permettre une information du public et des acteurs territoriaux sur la vie des entreprises.

7. M. A… soutient que ces dispositions créent une différence de traitement dès lors qu’il est exigé, dans le département de l’Aveyron, qui comprend environ 280 000 habitants selon les données disponibles sur le site internet de l’INSEE, un seuil minimal de diffusion payante de publication de presse de 1 710 unités. En revanche s’agissant du département de l’Essonne, le seuil fixé de publications de presse est identique alors même que la population de ce département francilien est d’environ 1 300 000 habitants. De même, le seuil minimal fixé pour le département des Pyrénées-Orientales est de seulement 1440 unités alors qu’il comporte environ 480 000 habitants. Ainsi, le seuil minimal de publications de presse, fixé pour le département de l’Aveyron, correspond à une diffusion moyenne exigée plus importante que pour d’autres départements dont la population est bien plus nombreuse.

8. Certes, la ministre de la culture fait valoir que les dispositions du décret précité du 21 novembre 2019 appliquent uniformément à tous les départements concernés une baisse de 10% des seuils fixés précédemment, que la loi précitée du 4 janvier 1955 n’impose aucune proportionnalité des seuils en fonction de l’importance de la population du département et, enfin, que le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que les seuils de diffusion soient alignés sur le nombre d’habitants, sans autre considération. Toutefois, contrairement à ce qu’elle soutient, dès lors que l’article 2 de la loi du 4 janvier 1955 prévoit que le seuil minimal fixé par décret est déterminé « en fonction de l’importance de la population du département » le nombre d’habitants doit être regardé comme étant le critère déterminant de fixation de ces seuils de publication. Ainsi, ce critère précis impose nécessairement une proportionnalité des seuils en fonction de l’importance de la population de chaque département. Dans ces conditions, la fixation de seuils, non corrélés avec l’importance de la population dans le département, institue une différence de traitement au détriment, en l’espèce, des journaux d’informations générales situés dans le département de l’Aveyron, différence qui n’est justifiée par aucune pièce du dossier alors que la ministre de la culture n’indique pas en quoi cette différence de traitement permet de préserver la sécurité juridique. Par suite, en instituant des seuils différents entre chaque département, sans prendre en considération le facteur déterminant de l’importance de la population du département pour la fixation des seuils de diffusion, le pouvoir réglementaire a, par le décret précité, créé une différence de traitement sans rapport avec l’objet du texte qui l’institue et a méconnu, ainsi, le principe d’égalité. Dès lors, M. A… et la société Press Hebdo sont fondés à exciper de l’illégalité du décret du 31 octobre 2022 au soutien de leurs conclusions tendant à l’annulation de la décision du 15 décembre 2022.

9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la décision du sous-préfet de Villefranche-de-Rouergue du 15 décembre 2022 portant refus d’habilitation à publier les annonces judiciaires et légales pour l’année 2023 doit être annulée.

Sur les frais liés au litige :

10. D’une part, en l’absence de dépens justifiés au sens de l’article R. 761-1 du code de justice administrative, M. A…, la société par actions simplifiée Press Hebdo et le préfet de l’Aveyron, au nom de l’Etat, ne sont pas fondés à en solliciter le remboursement. Leurs conclusions respectives relatives aux dépens, dépourvues d’objet, doivent être rejetées.

11. D’autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement à M. A… et à la société Press hebdo d’une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du sous-préfet de Villefranche-de-Rouergue du 15 décembre 2022 est annulée.

Article 2 : L’Etat versera à M. A… et à la SAS Press Hebdo la somme globale de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions du sous-préfet de Villefranche-de-Rouergue présentées sur le fondement de l’article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A…, à la société par actions simplifiée Press hebdo et à la ministre de la culture.

Copie en sera adressée au premier ministre et à la préfète de l’Aveyron.

Délibéré après l’audience du 19 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Clen, président,

M^me Cuny, conseillère,

M^me Lejeune, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2026.

Le président-rapporteur,

H. CLEN

L’assesseure la plus ancienne

dans l’ordre du tableau,

L. CUNY

La greffière,

F. SOLANA

La République mande et ordonne à la ministre de la culture, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,